Vydání 9/2007

Dne 27. 10. 2004 Magistrát města Mostu uložil žalobci pokutu ve výši 100 000 Kč pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu uvedeného v § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona, neboť žalobce prováděl stavbu obchodního domu v rozporu se stavebním povolením.

Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí odvolání, které žalovaný dne 25. 2. 2005 zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.

Proti tomuto rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou, ve které zejména namítal, že stavební zákon neupravuje danou oblast lhůty k výstavbě. Rovněž tak žádným způsobem není upraven vztah platného stavebního povolení a nedodržení lhůty k dokončení stavby. Danou oblast pak upravuje nedostatečně i vyhláška Ministerstva pro místní rozvoj č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona (dále jen „vyhláška č. 132/1998 Sb.“), jejíž část upravující uvedenou oblast postrádá zákonné zmocnění a dostává se i do rozporu se stavebním zákonem. V § 143 odst. 1 stavebního zákona je totiž uveden výčet ustanovení, které provede obecně závazný právní předpis, přičemž se v něm ustanovení o stavebním povolení nenachází. V písmenu d) tohoto zákonného ustanovení se pak hovoří o provedení podrobností postupu při povolování staveb a jejich změn, avšak chybí v něm výslovné zákonné zmocnění pro provedení obsahu stavebního povolení a nikde se nehovoří o provedení podmínek stavebního povolení, které mají jinou povahu než změny stavby. Již vůbec se zde neobjevuje pokyn k povolení podmínky spočívající ve lhůtě k dokončení stavby. Jelikož ani sám zákon v tomto smyslu konkrétní úpravu podmínek stavebního povolení neobsahuje a nikde nemluví o lhůtě k dokončení stavby, je daná oblast bez zákonné úpravy. Vyhláška č. 132/1998 Sb. tudíž postrádá v některých svých částech zákonné zmocnění, což se týká i jejího § 22 odst. 4, kde se stanoví přiměřenost postupu při povolování změn podmínek stavebního povolení. Současně postrádá výslovné zákonné zmocnění i § 20 této vyhlášky, který hovoří o podmínkách stavebního povolení. Uvedená ustanovení vyhlášky tedy nebyla v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy vydána na základě a v mezích zákona. Navíc pokud tato ustanovení stanovují povinnosti, jak uvedl žalovaný, dostávají se rovněž do rozporu s čl. 3 odst. 3 a čl. 4 Listiny základních práv a svobod. Tím, že vyhláška stanoví závazné povinnosti bez zákonného zmocnění, dostává se v dané věci do rozporu se zákonem, jelikož za existence platného stavebního povolení a exspiraci lhůty k dokončení stavby není možné dále pokračovat ve stavbě, aniž by stavebník neporušil zákonné ustanovení, tedy jednal protiprávně a vystavoval se sankci za správní delikt. Po exspiraci lhůty k výstavbě všechny stavební práce ukončil a požádal o vydání kolaudačního rozhodnutí na dokončenou sekci 3, aby se nevystavoval sankci za správní delikt. Propadnutím lhůty k výstavbě a jejím neprodloužením nastává rozpor v samotném stavebním povolení, který zákon neřeší a tím vzniká existence platného stavebního povolení, podle něhož nelze legálně stavět. Tuto situaci stavební zákon nepředpokládá a neřeší a není možné, aby tak činila vyhláška.

Dále žalobce namítal, že uvedená ustanovení vyhlášky jsou v rozporu se zákonem i z jiného důvodu. Podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona lze totiž stavbu postavenou bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním nechat rozhodnutím stavebního úřadu odstranit. Toto ustanovení jasně dokazuje to, že není možné zastávat právní názor, podle něhož nedodržením podmínky stavebního povolení nastává stav, kdy je stavba prováděna v rozporu se stavebním povolením. Nikde však není upraven postup, jak dodatečně odstranit rozpor s již vydaným a stále platným stavebním povolením. Je tedy jasné, že tyto případy spadají na zcela jiné skutkové případy. Nelze přitom souhlasit s názorem žalovaného, že stavebník se vystavuje nebezpečí sankce ne za provádění stavby bez stavebního povolení, ale za neplnění jeho podmínky, která spočívá v lhůtě k dokončení stavby nekonáním. Za takové situace by totiž bylo méně závažné stavět bez stavebního povolení než nestavět po propadnutí platnosti jedné z podmínek stavebního povolení. Z těchto důvodů se domnívá, že se nejedná o provádění stavby v rozporu se stavebním povolením podle § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona, jelikož podmínka lhůty k výstavbě se vydává pro určení úseku výstavby a samotné propadnutí lhůty a nestavění není v přímém rozporu se stavebním povolením, a tudíž není naplněna skutková podstata tohoto deliktu. Rovněž tak žalobce namítl nesprávnost závěru žalovaného, podle něhož je § 68 stavebního zákona nejbližší ustanovení, které se dá aplikovat na změnu podmínky stavebního povolení, neboť použití analogie či extenzivního výkladu ustanovení právního předpisu je nepřípustné. Podle § 22 vyhlášky č. 132/1998 Sb. mají změna stavby a změna podmínky stavebního povolení odlišný charakter. V odstavci čtvrtém je zachycena podmínka postupovat přiměřeně podle tohoto ustanovení i u žádostí o povolení změn podmínek stavebního povolení, tudíž se nejedná o totéž. Slovíčko přiměřeně pak neznamená možnost extenzivního výkladu při použití tohoto ustanovení i na změnu podmínky spočívající ve lhůtě k výstavbě. Podmínka stanovení lhůty k dokončení stavby podle § 20 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 132/1998 Sb. má totiž zcela jinou povahu než povolení změny stavby, jelikož v ní nejde o technické změny ve stavbě, ale jen o prodloužení lhůty výstavby zcela totožné stavby z nějakých oprávněných důvodů. Jde jen o pořádkovou lhůtu, které zákon nepřikládá žádné hmotněprávní následky.

Žalovaný podle žalobce také pochybil ve stanovené právní kvalifikaci, neboť stavebník nenaplnil skutkovou podstatu správního deliktu podle § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona. Ta neupravuje případy, kdy stavebník přes výzvu stavebního úřadu prodlužuje bez vážného důvodu dokončení stavby nad lhůtu stanovenou ve stavebním povolení, jako je tomu u přestupku fyzické osoby podle § 105 odst. 2 písm. e) stavebního zákona. Tento rozdíl nevznikl legislativní chybou či opomenutím. Zákonodárce měl zřejmě jistý důvod, proč tímto způsobem postupoval. Jím by mohla být skutečnost, že u správních deliktů se nevyžaduje k prokázání viny zavinění, a proto by mohlo v řadě případů docházet k zneužívání tohoto ustanovení. Navíc u fyzických osob je nutné prokázat zavinění ve spojitosti se snahou stavebníka bez vážného důvodu prodloužit dobu výstavby a existenci výzvy stavebního úřadu. Jednalo by se proto o nerovné postavení právnických osob, které mohou naplnit skutkovou podstatu správního deliktu podle ustanovení vztahujícího se na vážné porušení stavebního povolení při stejném skutkovém stavu, za který může být fyzický osoba postižena jen za splnění dalších dvou podmínek. Dalším důvodem ukazujícím na nerovné postavení je § 105 odst. 2 stavebního zákona, který dopadá na menší stupeň společenské škodlivosti než § 106 odst. 3. Lze jen těžko předpokládat takovou nerovnost mezi stupněm sankce u fyzických osob a právnických osob v zákonné úpravě. Žalobce také namítl, že § 106 odst. 3 stavebního zákona postihuje ta nejzávažnější porušení chráněných zájmů a ukládá za to nejpřísnější sankce. K překročení lhůty pro výstavbu přitom dochází běžně a ty jsou automaticky prodlužovány bez uložení jakýchkoliv sankcí. Ohrožení zájmu chráněného zákonem je v dané věci nepatrné a sankce za to uložená by vedla ke stagnaci výstavby, jelikož by se stavebník s omezenými finančními prostředky obával zahájení stavby kvůli jejímu uložení pouze za nedodržení termínu výstavby.

Žalovaný ve vyjádření k žalobě zejména uvedl, že podle § 70 stavebního zákona jsou stavební povolení i rozhodnutí o prodloužení jeho platnosti závazná i pro právní nástupce účastníků řízení. To znamená, že práva a povinnosti vyplývající z těchto rozhodnutí přechází nejen na právního nástupce stavebníka, ale i na nástupce všech ostatních účastníků stavebního řízení. Stavební povolení je pro ně závazné, takže při převodu rozestavěné stavby nebo její ideální části není třeba, aby nový vlastník žádal stavební úřad o změnu stavebního povolení, respektive přepsání jmen jeho adresátů. V žádném případě se však tímto neprokazuje vlastnické právo ke stavbě. Stavební úřad může na žádost stavebníka v odůvodněných případech povolit změnu stavby ještě před jejím dokončením, a to v souvislosti s prodloužením lhůty k dokončení stavby, která je určena ve stavebním povolení [§ 68 stavebního zákona, § 20 odst. 1 písm. d) a § 22 odst. 4 vyhlášky č. 132/1998 Sb.]. Z § 20 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 132/1998 Sb. dále vyplývá, že povinností stavebního úřadu je stanovit jako jednu z podmínek stavebního povolení lhůtu k dokončení stavby, a to na základě návrhu stavebníka, který je uveden v povinném obsahu žádosti o vydání stavebního povolení. Jde o lhůtu pořádkovou a i když stavba v jejím rámci není dokončena, platnost stavebního povolení zůstává i nadále nedotčena. Stavebník se však vystavuje nebezpečí sankce za neplnění podmínek stavebního povolení, spočívající v překročení stanovené lhůty k dokončení stavby. Na základě žádosti stavebníka může stavební úřad lhůtu prodloužit, avšak ta musí být podána v dostatečném předstihu, což vyplývá z § 49 správního řádu, které se týká lhůt pro rozhodnutí. Ze znění § 68 stavebního zákona je zřejmé, že stavební úřad může, ale také nemusí lhůtu k dokončení stavby prodloužit. V dané věci přitom byla ve stavebním povolení stanovena dvouletá lhůta k dokončení stavby, která byla již třikrát prodloužena. Stavební úřad může na žádost stavebníka v odůvodněných případech povolit změnu stavby před jejím dokončením. Jde o změny technického provedení stavby oproti dokumentaci ověřené ve stavebním řízení, nebo o změnu, týkající se podmínek stavebního povolení, mezi nimiž je i prodloužení lhůty k dokončení stavby. Pokud by požadovaná změna byla jen drobná a neznamenala by podstatné odchýlení od dokumentace ověřené ve stavebním řízení, mohl by stavební úřad stavebníkovi sdělit, že spojí řízení o změně stavby s kolaudačním řízením. Povaha této odchylky je pak předmětem správního uvážení. V této souvislosti se pak posuzuje protiprávní jednání stavebníka, jehož výsledkem je kvalifikace deliktu podle § 106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona. Stavební úřad je povinen důsledně vyžadovat plnění povinností vyplývajících ze zákona formou sankčního postihu delikventa. Není tedy ponecháno na jeho vůli, zda toho, kdo se deliktu dopustil, potrestá pokutou, či nikoliv. Přitom nemá povinnost zohledňovat základní cíl podnikatelské činnosti, to je dosahování zisku.

Krajský soud v Ústí nad Labem snížil pokutu uloženou žalobci na částku 30 000 Kč, v ostatním žalobu zamítl.