Vydání 9/2016

Žalobkyně napadá závěr žalovaného, že námitky uplatnila v řízení před správním orgánem I. stupně až po uplynutí stanovené lhůty, takže k nim nelze přihlížet.

Podle § 112 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006

Podle § 114 odst. 1 a 2 stavebního zákona z roku 2006 Podle § 114 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 musí být účastníci řízení poučeni v oznámení o zahájení řízení o podmínkách pro uplatňování námitek podle odstavců 1 a 2.

Stavební zákon z roku 2006 upravuje v § 112 odst. 1 větě druhé významnou odchylku od obecné úpravy správního řízení, neboť účinky koncentrace řízení nespojuje s okamžikem vydání rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jak činí § 82 odst. 4 správního řádu z roku 2004, nýbrž již s okamžikem skončení ústního jednání, které bylo ve věci nařízeno. Projevem uplatňování zásady koncentrace ve stavebním řízení je, že účastníci řízení mohou své námitky proti projektové dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů uplatnit nejpozději při jednání. K později uplatněným námitkám nelze přihlédnout (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2008, čj. 6 As 37/2006-122, a dále obecně k zásadě koncentrace ve správním řízení viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2009, čj. 4 Ads 114/2009-49, č. 2665/2012 Sb. NSS). Smyslem nastavení pravidel pro koncentraci řízení je, ostatně jako v jiných typech řízení (zejména občanském soudním řízení), řízení urychlit. Aby ovšem současně nedošlo ke zkrácení účastníků řízení na jejich procesních právech, musí být účastníci stavebního řízení řádně vyrozuměni o datu a místu konání ústního jednání a poučeni o tom, že námitky lze uplatnit nejpozději při tomto jednání (poučení o koncentraci řízení). Pokud by tyto podmínky nebyly splněny, tedy že by účastník řízení buď nebyl vůbec vyrozuměn o nařízení ústního jednání (o datu a místu jeho konání), nebo nebyl poučen o tom, že skončením ústního jednání nastávají účinky koncentrace řízení, pak by nebylo možné vytýkat takovému účastníkovi, že své námitky neuplatnil včas (tedy do skončení ústního jednání), a spojovat s tím ten následek, že se k pozdějším námitkám nepřihlíží (viz doslovný text § 112 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 , přiměřeně srov. rozsudek velkého senátu Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2013, sp. zn. 31 Cdo 4616/2010, č. 98/2013 Sb. NS).

V dané věci byla žalobkyně vyrozuměna o zahájení stavebního řízení a o nařízení ústního jednání dne 31. 10. 2013. V oznámení o zahájení stavebního řízení a pozvání k ústnímu jednání však není obsaženo upozornění adresované účastníkům řízení, že své námitky mohou uplatnit nejpozději při jednání. V oznámení je uvedeno: Toto poučení je jednoznačně adresováno pouze dotčeným orgánům a nelze z něho dovozovat, že směřuje i vůči účastníkům řízení. Poučení o právech, povinnostech a procesních následcích musí být jasné a srozumitelné. Jiné poučení o koncentraci není v oznámení obsaženo. Z toho tedy plyne, že žalobkyně nebyla o koncentraci řízení řádně poučena, a nemohly tak vůči ní nastat účinky koncentrace skončením ústního jednání. I kdyby žalobkyně podala námitky až dne 19. 11. 2013, tedy po ústním jednání, které se konalo dne 14. 11. 2013, musel by se jimi správní orgán I. stupně zabývat, a to buď zdůvodnit, proč se k takovým námitkám ve stavebním řízení nepřihlíží (k tomu viz § 114 odst. 1 a 2 stavebního zákona z roku 2006), nebo je věcně vypořádat. Jako odůvodnění, proč se správní orgán I. stupně námitkami nezabýval, neobstojí, že byly uplatněny až po skončení ústního jednání, neboť v daném případě nebyly splněny všechny procesní předpoklady pro nastoupení účinků koncentrace řízení (nedostatek poučení dle § 112 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006).

Žalobkyně v žalobě rozvinula argumentaci, že své námitky řádně přednesla při ústním jednání dne 14. 11. 2013 a následně dne 19. 11. 2013 předala správnímu orgánu I. stupně písemné znění námitek, aby tím ulehčila správnímu orgánu I. stupně práci.

Z výše citovaných ustanovení stavebního zákona z roku 2006 vyplývá, že forma námitek není stanovena. Podání, které účastník řízení činí mimo ústní jednání, musí mít písemnou formu (event. kvalifikovanou elektronickou formu), nebo ho lze učinit ústně do protokolu, který s účastníkem za účelem zachycení obsahu podání sepíše správní orgán (§ 37 odst. 4 správního řádu z roku 2004). Námitky účastníka stavebního řízení jsou přitom podáním ve smyslu § 37 odst. 1 správního řádu z roku 2004, neboť naplňují jeho definiční znaky. Od této situace je třeba odlišit případy, kdy účastník řízení činí podání (vznáší námitky) v průběhu ústního jednání, které bylo nařízeno za účelem projednání předmětu správního řízení. Podání je v takovém případě učiněno, jakmile bylo účastníkem řízení při ústním jednání předneseno. V průběhu ústního jednání se totiž ve správním řízení, které je jinak striktně ovládáno zásadou písemnosti, plně prosadí zásada ústnosti se všemi důsledky s tím spojenými, tj. že podání (procesní úkon) je perfektní jeho vyjádřením v ústní formě. O ústním jednání se sice pořizuje protokol, jehož účelem je zachytit podstatné skutečnosti, které se při jednání odehrály, ovšem podání učiněné při jednání v ústní formě je perfektní bez ohledu na to, zda posléze nalezne odraz v obsahu protokolu pořizovaného při jednání. Funkcí protokolu o jednání, který se pořizuje podle § 18 správního řádu z roku 2004, není z hlediska formy dovršit ústní podání účastníka učiněné při jednání. Jeho funkce je důkazní, tj. osvědčuje, co se při jednání odehrálo. Je nepochybně v zájmu účastníka řízení dbát o řádnou protokolaci ústního jednání a případně vznést námitky proti protokolaci (§ 18 odst. 3 správního řádu z roku 2004), neboť v případě sporu usnadní protokol o jednání, který je po obsahové stránce úplný a správný, pozici účastníka řízení. Není-li však podání účastníka, které bylo učiněno při ústním jednání, zachyceno v dostatečné míře v protokolu o jednání, nemá to ten následek, že podání učiněno nebylo. Pouze je tím ztížena případná důkazní situace účastníka řízení, má-li prokázat, že podání učinil a jaký byl jeho obsah.

Žalobkyně navrhla k prokázání svého tvrzení, že námitky proti projektové dokumentaci uplatnila při jednání dne 14. 11. 2013, provést důkaz zvukovým záznamem z ústního jednání. Krajský soud se nejprve zabýval otázkou, zda je možné takovému návrhu vyhovět s ohledem na to, že jde o důkaz, který byl poprvé navržen až v žalobě. Vzhledem k tomu, že nejde o zvukový záznam pořízený správním orgánem I. stupně (dle § 18 odst. 1 věty poslední správního řádu z roku 2004), nýbrž o soukromý záznam pořízený jedním z účastníků správního řízení, patrně bez svolení, či alespoň vědomí ostatních osob účastnících se ústního jednání, musel krajský soud dále vážit přípustnost provedení takového důkazu.

V odvolání ze dne 10. 12. 2013 žalobkyně uvedla, že z jednání existuje zvukový záznam, který má k dispozici. Ze záznamu je zcela jasně patrno, že byly námitky vzneseny a předneseny v souladu se zákonem. V odvolání však explicitně nenavrhla provést zvukový záznam k důkazu ani jej k odvolání nepřiložila, což by bylo možné považovat za implicitní důkazní návrh. Dle § 52 správního řádu z roku 2004 jsou účastníci povinni k prokázání svých tvrzení označit důkazy. V daném případě bylo nepochybně přípustné označit důkaz k tvrzení žalobkyně, že námitky byly při ústním jednání řádně předneseny, i v odvolacím řízení podle § 82 odst. 4 správního řádu z roku 2004, neboť ačkoliv zvukový záznam byl k dispozici již v průběhu řízení správního orgánu I. stupně, žalobkyně neměla důvod navrhovat ho k důkazu, neboť neměla pochybnosti o tom, že se správní orgán I. stupně bude jejími námitkami řádně zabývat. Teprve z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně zjistila, že námitky byly vyhodnoceny jako opožděné. Odvolání je tak prvním úkonem žalobkyně, v němž bylo racionální navrhnout nahrávku k důkazu.

V obecné rovině je možné, aby soud zopakoval důkazy již provedené správními orgány, popř. aby provedl důkazy doposud neprovedené (§ 77 odst. 2 s. ř. s.). Soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy je totiž založen na konceptu plné , což znamená, že soud není vázán skutkovým stavem zjištěným orgány veřejné správy a je oprávněn jimi zjištěný skutkový stav přezkoumat (a to třeba i zopakováním provedených důkazů) nebo doplnit (provedením dalších důkazů).

V nyní posuzované věci nejde o přezkum rozhodnutí vydaného v daňovém řízení, rozhodnutí není založeno na závěru o neunesení důkazního břemene, takže se neuplatní limity pro provádění nově navržených důkazů formulované v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2009, čj. 2 Afs 35/2009-91, č. 1906/2009 Sb. NSS (viz zejména jeho body [41] a [43], dále též rozsudek ze dne 3. 2. 2010, čj. 1 Afs 103/2009-232, č. 2033/2010 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 4. 6. 2015, čj. 7 Afs 99/2015-27). Jde naopak o situaci, kdy navrženým důkazem má být prokázáno, že žalovaný vycházel z nesprávně zjištěného skutkového stavu, pakliže uzavřel, že při jednání nebyly žalobkyní vzneseny žádné konkrétní námitky a že takové námitky byly předloženy správnímu orgánu I. stupně poprvé až dne 19. 11. 2013 (žalovaný vycházel výlučně z obsahu protokolu o jednání). Provedení důkazu zvukovým záznamem z ústního jednání pak nepochybně nepředstavuje rozsáhlé či zásadní doplnění skutkového stavu, takže nelze mít za to, že by krajský soud nahrazoval činnost žalovaného.

Pokud jde o přípustnost provedení důkazu soukromou nahrávkou ústního jednání, lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, čj. 5 As 37/2009-94, č. 2097/2010 Sb. NSS, který se týká ještě předchozího správního řádu z roku 1967. V této věci šlo navíc o pořízení zvukového záznamu z ústního jednání, při němž byl vyslýchán svědek. Nejvyšší správní soud k tomu uvedl, že [z roku 1967] [z roku 1967], (shodně viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, čj. 1 Afs 1/2011-82).

Správní řád z roku 2004 na výše uvedených východiscích rozhodujícím způsobem nic nezměnil, možnost účastníka řízení pořizovat si osobní zvukový záznam z ústního jednání správního orgánu zůstává stále neupravena (rozuměj nezakázána a neregulována omezujícími podmínkami), proto i právní názor Nejvyššího správního soudu nadále obstojí. Skutečnost, že v dané věci jde patrně o skrytě pořízenou nahrávku, nepovažuje krajský soud za významnou. Rozhodující je, že je na nahrávce zachyceno ústní jednání vedené správním orgánem I. stupně, tedy úřední úkon. Zachyceny jsou toliko ústní projevy osob, jejichž účast při ústním jednání byla přípustná. Projevy osob při ústním jednání v rámci správního řízení nelze považovat za projevy osobní povahy (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 5. 2005, sp. zn. 30 Cdo 64/2004). To, že by se některé osoby mohly vyjadřovat jinak, kdyby věděly, že je záznam pořizován, nepředstavuje zásah do jejich osobnosti. Všichni věděli, že se vyjadřují veřejně (na tom nic nemění, že je správní řízení neveřejné), za účasti několika osob, v úřední záležitosti, za účelem prosazování svých práv a právem chráněných zájmů. Ostatně Nejvyšší správní soud dovodil, že ve správním řízení lze připustit provedení důkazu i kamerovým záznamem pořízeným soukromě bez vědomí osoby na něm zachycené, ačkoliv tím bylo zasaženo do sféry osobnostních práv takové osoby (rozsudek ze dne 18. 11. 2011, čj. 2 As 45/2010-68, č. 2518/2012 Sb. NSS). V nyní posuzované věci k zásahu do osobnostních práv nedošlo. Lze doplnit, že § 88 odst. 1 občanského zákoníku z roku 2012, který je účinný od 1. 1. 2014, umožňuje pořídit zvukový záznam i bez svolení dotčených osob, jestliže se pořizuje nebo použije k výkonu nebo ochraně jiných práv nebo právem chráněných zájmů jiných osob. V daném případě byl zvukový záznam pořízen právě k ochraně práv účastníka správního řízení.

Krajský soud tedy dospěl k závěru, že provedení důkazu zvukovým záznamem ústního jednání je v tomto řízení přípustné a , a proto tento důkaz při jednání provedl. (...)