Vydání 2/2024

[12] Šestý senát Nejvyššího správního soudu tedy kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná, setrvav na svých věcných závěrech, které zaujal již v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu čj. 6 As 285/2021-33.

[13] Dle § 92 odst. 3 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2013, .

[14] Dle § 87 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 4. 2015, . Toto znění je rozhodné pro část rozhodované věci, která se týká územního řízení o umístění stavby „Novostavba bytového domu U Plátenice 6“, Praha-Smíchov, v němž stavební úřad vydal územní rozhodnutí dne 21. 1. 2019, a o odvolání rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 6. 2020. Žádost o vydání územního rozhodnutí byla totiž podána (a řízení zahájeno) dne 13. 1. 2017; viz čl. II bod 10 zákona č. 225/2017 Sb., kterým byl novelizován stavební zákon.

[15] Dle § 87 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2018, . Toto znění stavebního zákona je použitelné pro druhou část projednávané věci, která se týká územního řízení o umístění stavby „Stavební úprava a přístavba domu Na Hřebenkách 41“, která se nachází v Praze-Smíchov. V tomto řízení vydal stavební úřad územní rozhodnutí dne 15. 1. 2019 a žalovaný rozhodl o odvolání dne 1. 6. 2020.

[16] Dle § 144 odst. 6 správního řádu . S účinností od 1. 7. 2017 došlo k drobné změně tohoto ustanovení; upravené znění nově odkazuje na § 19 odst. 5 správního řádu.

[17] Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že stěžovatel se účastnil obou územních řízení jako osoba, jejíž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím přímo dotčeno [§ 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona]. Obě územní řízení byla řízení s velkým počtem účastníků. Dle výše uvedených zákonných ustanovení se tak stěžovateli jakožto vedlejšímu účastníkovi těchto řízení písemnosti v rámci územního řízení doručovaly veřejnou vyhláškou. Sporným zůstává, zda se měla veřejnou vyhláškou stěžovateli doručovat i odvolací rozhodnutí žalovaného za situace, kdy odvolání podal přímo stěžovatel.

[18] K tomuto Nejvyšší správní soud uvádí, že dle závěrů rozšířeného senátu dřívější na nynější případ nedopadá, neboť se týká odlišné právní úpravy. Nyní rozhodující šestý senát proto právní úpravu dopadající na nynější případ posoudil, aniž by byl vázán právními závěry těch dřívějších rozsudků Nejvyššího správního soudu, od nichž se hodlal prostřednictvím rozšířeného senátu odchýlit.

[19] Výklad žalovaného, že vedlejšímu účastníku územního řízení lze doručit rozhodnutí o jeho odvolání výhradně veřejnou vyhláškou, nemá oporu ve stavebním zákoně ani ve správním řádu. Stavební zákon výslovně stanoví, že veřejnou vyhláškou se vedlejším účastníkům doručuje územní rozhodnutí. O doručování rozhodnutí odvolacího orgánu zákon mlčí. Výslovnou úpravu v tomto směru neobsahuje ani správní řád v ustanoveních týkajících se řízení s velkým počtem účastníků (§ 144), doručování veřejnou vyhláškou (§ 25) či odvolacího řízení (§ 81 a následující).

[20] Nejvyšší správní soud nevylučuje, že by se i v odvolacím územním řízení s velkým počtem účastníků mohlo doručovat veřejnou vyhláškou. Tuto možnost lze dovodit z § 87 odst. 1 stavebního zákona ve spojení s § 144 odst. 6 správního řádu. Doručování veřejnou vyhláškou v řízení s velkým počtem účastníků nicméně není . Ustanovení § 144 odst. 6 správního řádu nestanoví, že v takovém řízení veřejnou vyhláškou, nýbrž že v něm doručovat veřejnou vyhláškou. Ostatně i rozšířený senát, když odůvodňoval svůj závěr o nedostatku pravomoci se postoupenou věcí zabývat, z odkazu na § 144 odst. 6 správního řádu dovozoval fakultativnost tohoto způsobu doručování, jež je podle něj tou podstatnou změnou oproti dosavadní právní úpravě.

[21] Zákon tak správnímu orgánu dovoluje v konkrétním případě doručovat (některým) účastníkům řízení individuálně. Rozdílný způsob doručování v rámci jedné skupiny účastníků řízení přitom neporušuje zásadu rovnosti účastníků řízení, pokud je odůvodněn objektivními kritérii (srov. přiměřeně rozsudek NSS ze dne 16. 4. 2008, čj. 1 Ans 2/2008-52, č. 1626/2008 Sb. NSS).

[22] Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k závěru, že ve věci stěžovatele nejen že odvolací správní orgán stěžovateli mohl, nýbrž že musel svá rozhodnutí doručit individuálně. V rámci prvostupňového řízení byl stěžovatel vedlejším účastníkem řízení, tedy jedním z mnoha dalších, kterým se vzhledem k velkému počtu doručovalo veřejnou vyhláškou. Proti prvostupňovým rozhodnutím stěžovatel podal odvolání. Tímto individualizovaným úkonem stěžovatel tak říkajíc „vystoupil z davu“ vedlejších účastníků. Účastník řízení, který podal odvolání, se totiž pro účely odvolacího řízení stává v jistém (přeneseném) smyslu žadatelem, odvolací orgán totiž rozhoduje o jeho podání – odvolání, které lze přeneseně chápat jako žádost o přezkum prvostupňového rozhodnutí. Žadateli se přitom i v řízení s velkým počtem účastníků doručuje rozhodnutí vždy jednotlivě.

[23] Odlišné doručování v odvolacím řízení vedlejšímu účastníku řízení, který projednávané odvolání podal, oproti ostatním vedlejším účastníkům (kterým lze i nadále doručovat veřejnou vyhláškou), odůvodňuje právě procesní aktivita odvolatele, která zároveň indikuje jeho zvýšený zájem na výsledku řízení. Přiměřeně zde lze odkázat na judikaturu, která vylučuje doručování prostřednictvím veřejné vyhlášky podle § 42 odst. 4 s. ř. s. těm osobám, jejichž postavení jako osob zúčastněných na řízení je naprosto zřejmé (právě s ohledem na jejich blízký poměr k věci) a jejichž vyrozumění nemůže soudu činit žádné zvláštní obtíže (rozsudky NSS ze dne 25. 7. 2007, čj. 1 As 1/2007-104, ze dne 29. 5. 2013, čj. 6 Aos 3/2012-74, ze dne 10. 12. 2014, čj. 9 Aos 7/2013-88, či ze dne 4. 3. 2015, čj. 1 As 152/2014-115). K tomuto Nejvyšší správní soud rovněž doplňuje, že odvolací orgán má povinnost vypořádat se přezkoumatelným způsobem s námitkami vedlejšího účastníka řízení, pokud podal odvolání. Má-li odvolací orgán povinnost jím uplatněné námitky řádně vypořádat, tím spíše musí následné odvolací rozhodnutí obsahující toto vypořádání individuálně doručit tomuto účastníkovi.

[24] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že individuálnímu doručování odvolateli nebrání ani zásada legitimního očekávání, hospodárnosti řízení či nemožnosti stanovit v některých územních řízeních jednoznačně okruh účastníků. Ochranu legitimního očekávání účastníků řízení v doručování veřejnou vyhláškou nelze používat jako argument pro poskytnutí nižšího procesního standardu. Individuální doručování namísto doručování veřejnou vyhláškou poskytuje spolehlivější doklad o skutečném doručení, proto pokud je využito, nijak nenarušuje legitimní očekávání osoby, které je takto individuálně doručováno.

[25] Odůvodňovat doručování veřejnou vyhláškou poukazem na hospodárnost řízení bezesporu lze v obecné rovině. Nejvyšší správní soud nicméně uvádí, že individuální doručení rozhodnutí procesně aktivním odvolatelům jednotlivě této zásadě neodporuje. I kdyby jich byl velký počet, činnost odvolacího orgánu zatíží procesní aktivita odvolatelů a potřeba řádně se vypořádat s jejich odvolacími námitkami, nikoli již samotné doručování odvolacího rozhodnutí.

[26] Ani skutečnost, že přesné vymezení účastníků řízení o umístění větších staveb bývá problematické, nemůže odůvodnit doručování odvolatelům pouze veřejnou vyhláškou. O těch účastnících řízení, kteří podají odvolání, totiž správní orgány vědí, a nemohou tedy mít potíže s jejich identifikací (označení toho, kdo odvolání podal, je totiž jeho povinnou náležitostí § 82 odst. 2 ve spojení s § 37 odst. 2 správního řádu).

[27] Výše uvedené závěry podporuje i ústavněprávní rozměr posuzované otázky. Problematika doručování úzce souvisí s právem na spravedlivý proces garantovaným v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 1. 10. 2002, sp. zn. II. ÚS 92/01, č. 115/2002 Sb. ÚS), potažmo s právem každého, aby jeho věc byla projednána v jeho přítomnosti dle čl. 38 odst. 2 Listiny. Podání odvolání proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí je nutnou podmínkou pro přístup ke správnímu soudu [§ 68 písm. a) s. ř. s.], tedy pro výkon práva obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. Rozhodnutí o odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí o žádosti o územní rozhodnutí bude napadat správní žalobou zpravidla neúspěšný odvolatel, jímž může být v závislosti na obsahu prvostupňového rozhodnutí žadatel, jiný hlavní účastník řízení či vedlejší účastník. Dle výkladu stavebního zákona zastávaného žalovaným je přitom odvolatel – vedlejší účastník řízení znevýhodněn, neboť je nucen pravidelně sledovat úřední desku odvolacího orgánu, zatímco žadatel a ostatní hlavní účastníci řízení se mohou spolehnout na procesní komfort v podobě individuálního doručení rozhodnutí o odvolání. Toto znevýhodnění je ještě zvýrazněno tím, že odvolací orgán musí individuálně vypořádat námitky uvedené v odvolání vedlejšího účastníka, avšak posléze mu rozhodnutí s vypořádáním jeho vlastních námitek individuálně nedoručuje. Nejvyšší správní soud pro toto znevýhodnění neshledává žádné opodstatnění (právní, administrativní ani ekonomické).

[28] Doručení písemnosti veřejnou vyhláškou je v podstatě fikcí (výše citovaný rozsudek čj. 1 Ans 2/2008-52). Ústavní soud sice doručení v obecné rovině připouští (např. usnesení ze dne 30. 5. 2007, sp. zn. I. ÚS 355/06), nabádá však k pečlivému posuzování, aby tento institut nebyl v konkrétních případech aplikován protiprávně, potažmo protiústavně (nález ze dne 19. 3. 2008, sp. zn. II. ÚS 2767/07, č. 59/2008 Sb. ÚS). Fikci doručení lze uplatnit jen za předpokladu, že vede k naplnění účelu, ke kterému byla zakotvena (srov. přiměřeně nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 92/01), v tomto případě tedy k zajištění procesní efektivity v řízení s velkým počtem účastníků. Naplnění tohoto účelu neohrožuje individuální doručení rozhodnutí odvolacího orgánu vedlejším účastníkům, kteří podali odvolání (a odvolací orgán tak fakticky projednával jejich věc). Popsaná omezení práva vedlejšího účastníka řízení na spravedlivý proces tedy nesledují legitimní cíl, ke kterému právní úprava doručování veřejnou vyhláškou v řízení s velkým počtem účastníků v obecné rovině směřuje (hospodárnost takového řízení).

[29] Nejvyšší správní soud na tomto základě konstatuje, že žalovaný při doručování výše uvedených rozhodnutí stěžovateli pochybil a neodůvodněně zasáhl do jeho procesních práv. Stěžovatel byl sice v prvostupňovém řízení vedlejším účastníkem, ale po podání odvolání, projevil zřetelnou procesní aktivitu spočívající v nesouhlasu s prvostupňovými rozhodnutími. Žalovaný se tímto nesouhlasem projeveným odvoláním musel zabývat, proto měl následně výsledek odvolacího řízení v podobě výše uvedených rozhodnutí zaslat stěžovateli individuálně, aby se proti němu případně mohl bránit správní žalobou.

[30] Napadená rozhodnutí žalovaného tedy stěžovateli nebyla platně a účinně doručena veřejnou vyhláškou. Nejvyšší správní soud se proto zabýval otázkou, v jaký okamžik se stěžovatel o rozhodnutí skutečně dozvěděl, tedy od jakého okamžiku počala běžet lhůta pro podání správní žaloby. Dle obsahu spisového materiálu se stěžovatel o rozhodnutí žalovaného fakticky dozvěděl až při nahlížení do spisu 3. 2. 2021. Žalobu podal 26. 3. 2021. Dvouměsíční lhůta dle § 72 odst. 1 s. ř. s. tak zůstala zachována. Nejvyšší správní soud proto žalobu stěžovatele považuje za včasně podanou. Tuto otázku městský soud nesprávně posoudil, proto mu Nejvyšší správní soud vrátil věc k dalšímu řízení. (…)