Vydání 11/2011

(...)

[40] Stěžovatel v kasační stížnosti zpochybnil rovněž správnost posouzení povahy okna z obytné místnosti rodinného domu manželů G. Domnívá se, že se jedná o okno z obytné místnosti umístěné v protilehlé stěně. Z tohoto důvodu dovozuje, že nebyly splněny podmínky pro udělení výjimky z odstupových vzdáleností. Dodal, že případné nové podmínky výjimky by měly zohledňovat skutečnost, že stavebníci neoprávněně posunuli stavbu domu blíže k hranicím pozemku. Krajský soud neshledal uvedenou námitku důvodnou a uzavřel, že žalovaný i správní orgán prvního stupně povahu okna z obytné místnosti posoudili správně.

[41] Podle § 169 odst. 2 stavebního zákona lze v jednotlivých odůvodněných případech povolit výjimku z obecných požadavků na výstavbu, jakož i řešení územního plánu nebo regulačního plánu odchylně od nich, ""

[42] Problematiku vzájemných odstupů staveb upravuje § 25 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Z odstavce prvého citovaného ustanovení vyplývá, že "[v]" Z druhého odstavce dále plyne, že pokud je "" Čtvrtý odstavec citovaného ustanovení pak stanoví, že pokud jsou ""

[43] Z § 26 citované vyhlášky pak plyne, že za podmínek stanovených v § 169 stavebního zákona lze povolit mimo jiné výjimku z § 25 odst. 2, 3, 4, 5 a 7 této vyhlášky.

[44] Výjimka byla udělena z § 25 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., přičemž správní orgány uzavřely, že v daném místě nejsou zvláště stísněné podmínky. Ve vztahu k povaze oken pak správní orgány konstatovaly, že v posuzovaném případě nejsou v protilehlých stěnách rodinných domů žádná okna z obytných místností.

[45] Ze správního spisu vyplývá, že původní projektová dokumentace předložená k žádosti o stavební povolení počítala se dvěma okny z obytných místností v západní části novostavby rodinného domu (stěna rodinného domu sousedící s pozemkem stěžovatele), a to oknem z kuchyně a oknem z pokoje č. 7 (srov. půdorys přízemí, výkres č. 3 z února 1997), a dále s oknem z koupelny, záchodu a spíže. K žádosti o dodatečné stavební povolení ze dne 14. 11. 2007 však stavebníci přiložili upravenou projektovou dokumentaci, v níž bylo v přízemí rodinného domu vypuštěno okno z kuchyně; nově bylo tedy v západní stěně rodinného domu počítáno toliko s okny z koupelny, záchodu, spíže a s oknem z pokoje č. 7. Jelikož okno z pokoje se nachází podle projektové dokumentace v severní části západní stěny, kam už sousední rodinný dům nezasahuje, dospěly správní orgány k závěru, že citované okno z pokoje nelze chápat jako "".

[46] S tímto názorem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje z níže uvedených důvodů. Jazykovým (gramatickým) výkladem pojmu "" obsaženého v § 25 odst. 2 a 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb. lze dospět k závěru, že se jedná o okna z obytných místností, která jsou umístěna po celé délce protilehlých stěn, bez ohledu na délku protilehlých stěn. Pouze s gramatickým výkladem však v tomto případě nelze vystačit. Ostatně, jak ve své judikatuře zdůrazňuje Ústavní soud, gramatický výklad je pouhým prvotním přiblížením se k aplikované právní normě. "e ratione legis " (nález Ústavního soudu ze dne 20. 12. 2007, sp. zn. IV. ÚS 1133/07, N 233/47 SbNU 1029). Konečný výklad právní normy by tedy měl být průnikem a vyvážením jednotlivých výkladových metod - logické, systematické, historické, teleologické, srovnání v právu aj. (srov. rozsudky NSS ze dne 21. 8. 2003, čj. 5 A 116/2001-46, č. 20/2003 Sb. NSS, ze dne 11. 2. 2004, čj. 7 A 72/2001-53, č. 576/2005 Sb. NSS, a dále též rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS).

[47] Historickou interpretací lze dospět k obdobnému závěru. Oproti předchozí právní úpravě obecných technických požadavků na výstavbu došlo za účinnosti vyhlášky č. 501/2006 Sb. ke změně úpravy odstupových vzdáleností staveb. Vyhláška Federálního ministerstva pro technický a investiční rozvoj č. 83/1976 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, vstoupila v účinnost společně se stavebním zákonem z roku 1976 dne 1. 10. 1976. Citovaná vyhláška pracovala s pojmem ""; podle § 41 odst. 1 věty druhé citované vyhlášky platilo, že pokud jsou "". S účinností od 1. 7. 1998 byla uvedená vyhláška nahrazena vyhláškou Ministerstva pro místní rozvoj č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu. Rovněž tato vyhláška používala pojem "". Z § 8 odst. 2 věty třetí citované vyhlášky plynulo, že "[v]". Vyhláška č. 501/2006 Sb. však v § 25 již nehovoří o oknech v protilehlých částech stěn, ale o oknech v protilehlých stěnách (srov. § 25 odst. 2 a 4 citované shora). Je tak zřejmé, že Ministerstvo pro místní rozvoj ve vyhlášce č. 501/2006 Sb. opustilo dosavadní výraz "". S ohledem na níže uvedený účel této právní úpravy dospěl zdejší soud k závěru, že uvedenou změnu je nutné zohlednit i v rozhodovací praxi správních orgánů, neboť představuje vyšší standard ochrany práva na soukromí obou vlastníků sousedících nemovitostí.

[48] Závěrem provedl zdejší soud výklad teleologický. Zabýval se účelem přijetí nové vyhlášky č. 501/2006 Sb. a přihlédl k zájmům, které mají být chráněny. Obsah citované vyhlášky je nezbytné vykládat ve spojení se smyslem a účelem stavebního zákona z roku 2006. Z důvodové zprávy k citovanému zákonu vyplývá, že "[t][...] " (sněmovní tisk č. 998/0, dostupný v digitálním repozitáři www.psp.cz). Je nepochybné, že smyslem přesného stanovení minimálních odstupových vzdáleností staveb je především ochrana soukromí (bližší vymezení účelu stanovení odstupových vzdáleností viz § 25 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb.). Z popsaných důvodů je v odstavci druhém a čtvrtém § 25 vyhlášky č. 501/2006 Sb. upraven rovněž specifický odstup staveb pro případ, že se v protilehlých stěnách staveb nacházejí okna z obytných místností. Stanovení těchto specifických odstupů má bránit především obtěžování vlastníka sousední stavby pohledem nebo hlukem.

[49] V případě, že by se na umístění okna z obytné místnosti v části stěny přesahující protilehlou stěnu sousední nemovitosti nevztahovaly požadavky vymezené v § 25 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., mohly by se vytvářet zjevné nerovnosti mezi sousedními vlastníky nemovitostí. Sousední vlastník by následně nemohl svoji stávající nemovitost stavebními úpravami prodloužit podél protilehlých stěn nemovitostí, jelikož by mu v tom bránilo právě okno z obytné místnosti nemovitosti prvního vlastníka (§ 25 odst. 4 zmíněné vyhlášky a z něho vyplývající požadavky na odstupy staveb). Záleželo by tak toliko na pořadí, v jakém vlastník stavbu postaví: první vlastník by nebyl limitován v umístění okna do části stěny své nemovitosti přesahující protilehlou stěnu souseda, naopak druhý vlastník by následně byl omezen požadavky na vzájemné odstupy staveb a nemohl by svou stavbu dál prodloužit s poukazem na předchozí stavbu prvního vlastníka. Podle Nejvyššího správního soudu nelze ospravedlnit takovéto neodůvodněné rozdíly pramenící ze skutečnosti, že jeden ze sousedních vlastníků začne stavět dříve na úkor vlastníka druhého.

[50] Stanovení podmínek pro vzájemné odstupy staveb, resp. specifických pravidel pro případ, že se v protilehlých stěnách staveb nacházejí okna z obytných místností, je v zájmu obou vzájemně sousedících vlastníků. V případě, že jedna protilehlá stěna přesahuje svojí délkou protilehlou stěnu sousední stavby, zájem na stanovení určitých odstupových vzdáleností zůstává jistě zachován. Stejně jako by mohla být nepříjemně chápána krátká vzdálenost mezi dvěma okny z obytných místností v protilehlých stěnách, bude negativně vnímán i malý odstup okna z obytné místnosti jedné budovy od hranice sousedního pozemku. Obtěžování stěžovatele pohledem z obytné místnosti stavebníků je při sníženém odstupu sousedních staveb patrné a může představovat zásah do jeho práva na soukromí; to platí současně i obráceně, neboť právě stavebníci se následně mohou cítit obtěžování pohledy ze stěžovatelova pozemku do jejich obytné místnosti.

[51] Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že pojem "" obsažený v § 25 odst. 2 a 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb. je nutné chápat jako jakákoliv okna, jež vedou z obytných místností, umístěná po celé délce protilehlých stěn, bez ohledu na odlišnou délku protilehlých stěn. V posuzovaném případě je z dokumentace předložené k řízení o dodatečném povolení stavby patrné, že se v západní stěně rodinného domu manželů G. nachází jedno okno z obytné místnosti (z pokoje č. 7). Bylo tedy na stavebním úřadu, aby v takové situaci dále posuzoval, zda jsou splněny podmínky uvedené v § 25 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., případně aby udělil výjimku i z tohoto ustanovení. Stavební úřad a následně i žalovaný tedy otázku povahy okna v protilehlé stěně posoudili nesprávně, v důsledku čehož se nezabývali naplněním požadavků podle § 25 odst. 4 citované vyhlášky. Ani krajský soud následně v napadeném rozsudku uvedené pochybení nerozpoznal. S ohledem na výše uvedené tedy zdejší soud konstatuje, že skutková podstata, z níž správní orgány v řízení vycházely, nemá oporu ve spisech, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl krajský soud napadené rozhodnutí zrušit.

[52] Stěžovatel již v žalobě namítal, že udělením výjimky bylo nepřípustně zasaženo do jeho práv, neboť umístěním sousední stavby v rozporu se stavebním povolením blíže k jeho pozemku je postupováno na úkor jeho vlastnického práva. Krajský soud v tomto ohledu nezákonnost v napadeném rozhodnutí o udělení výjimky neshledal a stejně jako správní orgány odkázal stěžovatele s těmito námitkami na občanské soudní řízení.

[53] Z výše citovaného § 169 odst. 2 stavebního zákona vyplývá, že výjimku z obecných požadavků na výstavbu (kam spadá i výjimka z odstupových vzdáleností staveb) lze udělit při splnění následujících podmínek: 1) předpis povolení výjimky výslovně umožňuje, 2) neohrozí se tím bezpečnost, ochrana zdraví a života osob a sousední pozemky nebo stavby a 3) bude dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu. V souladu s § 2 odst. 2 písm. e) téhož zákona pak lze obecnými požadavky na výstavbu rozumět především obecné požadavky na využívání území a technické požadavky na stavby stanovené provádějícími právními předpisy.

[54] V posuzovaném případě je významné hodnotit zejména skutečnost, že výjimka z odstupových vzdáleností byla vydána v řízení o odstranění stavby (resp. v řízení o jejím dodatečném povolení). Ustanovení § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona stanoví jasné pravidlo, že stavební úřad nařídí vlastníku stavby její odstranění, je-li stavba prováděna v rozporu se stavebním povolením. Při aplikaci tohoto ustanovení nemá místo správní uvážení, neboť zákon výslovně stanoví, že stavba postavená v rozporu se stavebním povolením musí být odstraněna (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 10. 2005, čj. 10 Ca 220/20047-26, č. 804/2006 Sb. NSS). Stavební úřad stavbu neodstraní jedině tehdy, prokáže-li stavebník v souladu s § 129 odst. 2 citovaného zákona, že "".

[55] Má-li tedy být dodatečně povolena stavba postavená bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním, musí stavebník prokázat soulad stavby s veřejným zájmem a ve stanovené lhůtě podat žádost o její dodatečné povolení doloženou vyžádanými podklady a doklady. Důkazní břemeno při prokazování souladu nepovolené stavby s veřejným zájmem "" (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 11. 2001, čj. 29 Ca 62/2001-24, Soudní ve věcech správních č. 982/2002).

[56] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 2. 2007, čj. 1 As 46/2006-75, č. 1202/2007 Sb. NSS, ve vztahu k řízení o dodatečném odstranění stavby uvedl, že "[n]." Rozhodnutí o dodatečném povolení stavby musí tedy splňovat stejné požadavky a nároky, jaké jsou zákonem kladeny na samotné stavební povolení. Provádí-li stavebník stavbu v rozporu se stavebním povolením a následně požádá stavební úřad o její dodatečné povolení, musí v průběhu řízení o dodatečném povolení prokázat podmínky vyjmenované v § 129 odst. 2 stavebního zákona, snažit se minimalizovat zásahy do práv a oprávněných zájmů dotčených osob a usilovat o dohodu ve sporných otázkách, vědom si svých předešlých pochybení.

[57] Podle Nejvyššího správního soudu nelze v obecné rovině připustit, aby vlastník sousední nemovitosti byl krácen na svých ústavně garantovaných právech (právo na ochranu soukromí, nerušený výkon vlastnického práva) postupem stavebníka, který postaví stavbu v rozporu se stavebním povolením. V řízení o výjimce z odstupových vzdáleností staveb stěžovatel navrhl stavebnímu úřadu konkrétní požadavky, které požadoval zahrnout do rozhodnutí v případě, že by byla výjimka povolena. Ve vyjádření ze dne 13. 5. 2008 podaném v průběhu řízení o výjimce stěžovatel uvedl, že se stavebníci "[...] [...] [...]". Stavební úřad však v rozhodnutí o výjimce konstatoval, že "[s]" Odvolací orgán pak k téže námitce uplatněné v odvolání proti rozhodnutí o povolení výjimky dodal, že "".

[58] Citovaný právní názor správních orgánů, že případné stavebně technické úpravy budou projednány v řízení o dodatečném povolení stavby, ovšem nemůže obstát. Nejvyšší správní soud totiž ve svém předchozím rozsudku čj. 1 As 77/2010-95 ve vztahu k řízení o výjimce konstatoval, že "[...] [...]." Řízení o výjimce je konečným rozhodnutím ve vztahu k odstupovým vzdálenostem staveb, proto je na stavebním úřadu, aby v souladu se zásadou subsidiarity právě v tomto řízení případně stanovil přiměřené podmínky pro stavebníka, které by přispěly k ochraně práv dotčených vlastníků. Bude převážně na dotčených vlastnících, aby v součinnosti se stavebním úřadem a se stavebníkem v tomto ohledu formulovali své požadavky.

[59] Nutnost respektovat práva dotčených osob v řízení o výjimce z obecných požadavků na výstavbu (dříve z obecných technických požadavků na výstavbu) potvrdil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 18. 2. 2005, čj. 4 As 33/2003-106, v němž bylo uvedeno, že správní orgány mají náležitě zvažovat a odůvodnit, zda "". Obdobně v rozsudku ze dne 21. 7. 2010, čj. 6 As 5/2009-102, zdejší soud konstatoval, že výjimku z obecných požadavků na výstavbu je možné udělit tehdy, bude-li stavba splňovat další kritéria stanovená právními předpisy, zejm. bude-li řešením podle povolené výjimky dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu. Při rozhodování správního orgánu o povolení výjimky je zde prostor pro správní uvážení; možnost pro udělení výjimky však není neomezená. Výjimka povolená stavebním úřadem nesmí popřít samotnou podstatu a smysl ustanovení, z něhož byla udělena (k tomu srov. rozsudek NSS ze dne 27. 1. 2011, čj. 1 As 96/2010-141).

[60] Požádá-li v rámci řízení o dodatečném povolení stavby stavebník o udělení výjimky z obecných požadavků na výstavbu, je stavební úřad povinen zohlednit především charakter vedeného řízení (zde: provádění stavby v rozporu se stavebním povolením) a pokusit se o dohodu mezi účastníky řízení. Nebude-li taková dohoda uzavřena, stavební úřad, s respektem k vlastnickému právu a k právu na ochranu soukromí dotčených osob, zváží jejich požadavky na provedení stavebně technických úprav, zejména pokud budou požadavky konstruktivně vyjádřeny (např. stanovením podmínek pro udělení výjimky), včlení je jako podmínky do rozhodnutí o udělení výjimky, příp. přezkoumatelným způsobem odůvodní, proč takovému požadavku vlastníka sousední nemovitosti nebylo možné vyhovět.

[61] Ze shora uvedených závěrů vyplývá, že v posuzovaném případě stavební úřad nerespektoval povahu řízení o výjimce jako samostatného řízení, v němž se s konečnou platností určí právní poměry účastníků řízení ve vztahu k odstupovým vzdálenostem staveb. Nevzal rovněž v úvahu do jisté míry sankční charakter řízení o dodatečném povolení stavby, v němž mají být chráněna především práva a oprávněné zájmy dotčených osob. Proto Nejvyšší správní soud uzavírá, že rozhodnutí o výjimce bylo vydáno v rozporu se zákonem; námitka nesprávného posouzení podmínek pro udělení výjimky je tedy důvodná.