804/2006
Stavební řízení a dodatečné povolení stavby
Ejk 78/2005
Stavební řízení: dodatečné povolení stavby; správní uvážení; k pojmu „přiměřené užití“ právní normy
k § 88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb.
k § 43 a § 44 odst. 6 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP, o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze*)
I. Institut správního uvážení nemá při aplikaci ustanovení § 88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, místa; naopak zákon výslovně stanoví, že stavba nebo zařízení postavené bez stavebního povolení či ohlášení nebo v rozporu s ním musí být odstraněny. Stavební úřad tak neučiní jen při splnění všech zákonných podmínek, což musí stavebník v řízení prokázat. Nejde proto o správní uvážení (zda a kterou z podmínek stavebník splnil), nýbrž stavebník sám musí prokázat, že došlo ke splnění všech podmínek, jejichž splnění by bylo jinak požadováno v rámci řízení o povolení stavby (či ohlášení).
II. Posuzování souladu stavby s obecnými technickými požadavky na výstavbu je otázkou správního uvážení toliko tam, kde vyhláška o obecných technických požadavcích na výstavbu pro takový postup otvírá prostor; jinak je otázkou důkazní.
III. Ustanovení § 44 odst. 6 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP, o technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze, dává příkaz užít pro stavby umisťované na stavebních pozemcích rodinných domků přiměřeně ustanovení § 43 této vyhlášky. Legislativní pojem
„přiměřeně“
neznamená, že správnímu úřadu je dána možnost správního uvážení, které z ustanovení si pro aplikaci na daný skutkový stav vybere, ale znamená příkaz aplikovat ustanovení § 43 vyhlášky způsobem odpovídajícím povaze věci.IV. Prostor pro správní uvážení je v zákoně, popřípadě v podzákonném právním předpise, limitován, neboť možnost uvážení stavebního úřadu je dána tehdy, jestliže konkrétní zjištěný skutkový stav splňuje objektivně vymezené definiční znaky pro takovou úvahu. Má-li stavební úřad aplikovat určitá ustanovení právního předpisu na daný skutkový stav přiměřeně, musí aplikovat tato pravidla postupně podle jejich smyslu tak, že nejprve musí vyloučit možnost aplikace pravidla šetřícího více zákonem sledovaný zájem a teprve poté může užít výjimky z tohoto pravidla, která tento zájem omezuje, popř. otvírá cestu správnímu uvážení.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 10. 2005, čj. 10 Ca 220/2004-26)
Věc:
a) Jiří H. a b) Renata H. proti Magistrátu hlavního města Prahy, o dodatečné povolení stavby.Pan Milan K. si při hranici se sousedním pozemkem, patřícím žalobcům, zřídil dřevěnou kůlnu, kterou postavil bez ohlášení stavebnímu úřadu, ač ohlášení podléhala.
Právní předchůdci žalobců, manželé Ž., oznámili tuto skutečnost příslušnému stavebnímu úřadu, který opatřením ze dne 31. 12. 1998 oznámil zahájení řízení o odstranění stavby. Stavebník podáním ze dne 19. 8. 1998 požádal o dodatečné povolení stavby a souhlas s jejím užíváním.
Odbor výstavby Úřadu Městské části Praha 16 (dále jen „stavební úřad“) dne 28. 4. 2004 podle § 88 odst. 1 písm. b) zák. č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, stavbu dřevěné kůlny dodatečně povolil. Vzhledem k tomu, že řízení bylo zahájeno v prosinci 1998, umístění stavby bylo nutno posoudit podle vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP, o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze (dále jen „vyhláška č. 5/1979 Sb. NVP“). Podle § 44 odst. 3, 4 a 6 této vyhlášky je možno umístit na pozemcích rodinných domků také stavby, které plní doplňkovou funkci, popř. drobné a jednoduché stavby sloužící pro podnikatelskou činnost, není-li možné tuto funkci zabezpečit přímo v rodinném domu. Pro tyto stavby pak platí přiměřeně § 40 odst. 5 a § 43 vyhlášky, který říká, že stavba může být umístěna i na hranici pozemku za určitých podmínek. S odvoláním na § 5 a § 43 odst. 5 téže vyhlášky dospěl stavební úřad k závěru, že podmínka posledně uvedeného ustanovení je splněna, že je ztížena, nikoliv však znemožněna, pouze oprava stávajícího oplocení, a že dešťové vody ze střechy kůlny jsou svedeny žlabem a okapem na pozemek stavebníka; proto stavební úřad usoudil, že stavebník prokázal, že předmětná stavba je v souladu s veřejnými zájmy, územně plánovací dokumentací a obecnými technickými požadavky na výstavbu, a protože je stavba dle územního plánu v území čistě obytném a stavba kůlny je doplňkovou stavbou ke stavbě hlavní, tj. rodinnému domu, umístění na pozemku ani její provedení není v rozporu s vyhláškou č. 5/1979 Sb. NVP.
Rozhodnutím ze dne 3. 9. 2004 stavební odbor Magistrátu hlavního města Prahy jako odvolací orgán změnil rozhodnutí stavebního úřadu tak, že část výroku ve znění „a současně podle § 82 odst. 1 stavebního zákona souhlas s užíváním stavby“ nahradil zněním „současně vydává souhlas s užíváním stavby“. V ostatním pak výrok napadeného rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil. V odůvodnění svého rozhodnutí žalovaný uvedl, že v daném případě nepřichází v úvahu aplikace § 82 stavebního zákona, neboť v řízení podle § 88 odst. 1 písm. b) téhož zákona je třeba, aby stavební úřad při dodatečném povolení již dokončené stavby zároveň stanovil souhlas s jejím užíváním. Stavba dokončená již nepodléhá kolaudačnímu řízení, proto je souhlas k jejímu užívání vydáván přímo na základě § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Podle § 43 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP je to, zda jsou v konkrétním případě dány podmínky téhož ustanovení pro umístění stavby až na hranici pozemku, předmětem správního uvážení stavebního úřadu. V daném řízení bylo podle žalovaného prokázáno, že malá vzdálenost předmětné stavby od hranice pozemku žalobců neomezuje použití ani způsob zástavby sousedního pozemku a zachovává možnost oprav a údržby staveb na této hranici. Zároveň bylo zjištěno, že stavba splňuje podmínku poslední věty § 43 odst. 5 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP, tedy že ve stěně při hranici pozemku nejsou žádné otvory. Odvolací orgán pak konstatoval, že stavební úřad nevybočil z mezí správního uvážení, když v daném případě shledal umístění předmětné stavby ve vzdálenosti cca 30 cm od hranice sousedního pozemku v souladu s § 43 téže vyhlášky.
Proti tomuto rozhodnutí žalobci brojili žalobou, ve které nejprve uvedli, že již v průběhu řízení upozorňovali, že stavební úřad ani žalovaný se dostatečně nevypořádali s posouzením věci z hlediska podmínek stanovených v § 43 až § 46 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP. Žalobci namítali, že závěr žalovaného by mohl být učiněn jedině tehdy, pokud by byla splněna hypotéza § 43 odst. 4 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP, která možnost nedodržení stanovených vzdáleností podmiňuje existencí zvlášť stísněných územních podmínek. Žalobci proto dále uvedli – jakkoli je na uvážení stavebního úřadu, zda pravidlo o možnosti umístění stavby na hranici pozemku použije či nikoliv – že prostor pro takovou úvahu se otevírá jedině tehdy, splňuje-li konkrétně zjištěný skutkový stav objektivně vymezené definiční znaky. Stavební úřad tedy může, ale nemusí, povolit umístění stavby na hranici pozemku; vždy však musí zkoumat, zda jsou splněny podmínky pro samotnou aplikaci předmětného pravidla. Vyplývá-li z místních poměrů nepochybný závěr, že se nejedná o zvlášť stísněné územní podmínky, kde nelze dodržet předepsané vzdálenosti, nepřichází aplikace daného ustanovení vůbec v úvahu. Žalobci upozornili na to, že v řízení podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona není na místě akcentovat potřebu legalizace již postavené stavby, neboť z hlediska konstrukce právní normy jde o výjimku z pravidla. Na aplikaci této výjimky má stavebník sice nárok, avšak jen tehdy, jsou-li splněny předpisem stanovené podmínky pro její použití. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí sice zabýval aplikací některých pravidel obsažených ve vyhlášce č. 5/1979 Sb. NVP; ke splnění hypotézy § 43 odst. 4 této vyhlášky, jejímž definičním znakem je existence zvlášť stísněných územních podmínek, se však opět nevyjádřil, a argumentoval naopak úpravou uvedenou v odst. 5 téhož ustanovení, která pojednává o nutnosti přizpůsobit stavbu charakteru okolní zástavby.
Žalobci dále tvrdí, že v řízení o dodatečném povolení stavby je základní pravidlo obsaženo v § 88 stavebního zákona; podmínky pro použití výjimky v intencích § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona splněny nejsou. Žalovaný přitom klade důraz na to, že předmětem správního uvážení je právě posouzení podmínky umístění stavby až na hranici pozemku, a to podle vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP. Žalobci připomínají, že z hlediska aplikované právní úpravy sehrává institut správního uvážení úlohu jak v souvislosti s pravidlem uvedeným v § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, tak i s pravidly v ustanoveních vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP. Co se týče jeho aplikace v souvislosti s ustanovením stavebního zákona, je nutno uvést, že určitý prostor pro uvážení se otevírá právě při posouzení podmínek výjimky uvedené ve druhé větě, konkrétně při posuzování souladu stavby s veřejným zájmem. Prostor správního uvážení je však relativně úzký, neboť původní znění bylo doplněno o vymezení definičních znaků charakterizujících právě soulad stavby s veřejným zájmem. Žalobci proto opakovaně poukazují na to, že závěr o splnění podmínek výjimky je vyloučen vždy, nelze-li dospět ke kladné odpovědi o existenci těch definičních znaků, které jsou v demonstrativním výčtu novelizovaného znění stavebního zákona výslovně uvedeny. Demonstrativní výčet se od taxativního výčtu liší rozsahem definičních znaků, takže je možné v daném případě kromě pravidel uvedených v demonstrativním výčtu také aplikovat obdobné znaky. Zákonodárce tak projevil vůli po restrikci prostoru správního uvážení při uplatnění výjimky uvedené ve zmíněném ustanovení. Podle žalobců z toho vyplývá, že postup podle uvedeného ustanovení je odůvodněn jedině tehdy, je-li mj. stavba v souladu s obecnými technickými požadavky na výstavbu. Nelze pochybovat o tom, že tyto požadavky jsou v případě hl. m. Prahy definovány ve vyhlášce č. 5/1979 Sb. NVP. Žalovaný připomíná institut správního uvážení právě v souvislosti s posouzením splnění pravidel uvedených v této vyhlášce, konkrétně s podmínkou možného umístění stavby až na hranici pozemku. Uvedená pasáž je vlastně jedinou reakcí správních orgánů na žalobci opakovaně vznášenou námitku o neexistenci zvlášť stísněných územních podmínek, kde nelze dodržet vzdálenosti. Žalobci proto tvrdí, že pokud jde o správní uvážení, nejde o libovůli, ale naopak jde o možnost takového posouzení, a to v mezích stanovených normou. Zásadně proto odmítají nesprávnou interpretaci tohoto institutu, jakou prezentuje žalovaný, neboť při posuzování odstupových vzdáleností stanovených v § 43 uvedené vyhlášky je základním kritériem vymezujícím prostor správního uvážení objektivní zjištění o existenci nebo naopak absenci zvlášť stísněných územních podmínek, kde nelze vzdálenosti dodržet. Jedině tehdy, dospěje-li stavební úřad, resp. odvolací orgán, k závěru, že místní podmínky se vyznačují přítomností takového znaku, přichází v úvahu výjimka z odstupových vzdáleností. V daném případě žalovaný jednoznačně na tuto otázku odpověděl ve prospěch žalobců a v neprospěch stavebníka, jak vyplývá ze zjištění ze dne 27. 7. 2004. Jestliže odvolací orgán dospěl k takovému skutkovému závěru, vyřešil současně i otázku o možnosti aplikace institutu správního uvážení ve věci odstupových vzdáleností, a to negativně, neboť sám neexistenci základního definičního znaku, jímž je správní uvážení podmíněno, konstatoval. Žalobci proto tvrdí, že napadené rozhodnutí je nezákonné a že jejich návrh na jeho zrušení je důvodný.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě odmítl názor žalobců, že stavební úřad při posuzování umístění předmětné stavby na hranici pozemku vybočil z mezí správního uvážení, a poukázal na § 44 odst. 6 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP s tím, že pro stavby umisťované na stavebních pozemcích rodinných domků podle odst. 2 a 3 platí § 40 odst. 5 a § 43 této vyhlášky přiměřeně. V daném případě přiměřeně postupoval podle § 43 odst. 5 téže vyhlášky, podle které v území, kde je nutno stavbu přizpůsobit charakteru okolní zástavby, je možno uplatnit urbanistická hlediska a umístit rodinný dům na hranici pozemku. V takovém případě nesmí být ve stěně na hranici žádné otvory. Žalovaný připomněl, že v řízení bylo prokázáno, že malá vzdálenost předmětné stavby od hranice pozemku odvolatelů neomezuje použití ani způsob zástavby sousedního pozemku, zachovává možnost oprav a údržby staveb na této hranici, a tedy splňuje § 5 odst. 1 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP. Konstatuje dále, že předmětná stavba se nachází v lokalitě, kde se stavby při hranici sousedních pozemků vyskytují. K námitkám žalobců, že při posuzování odstupových vzdáleností je základním kritériem vymezujícím prostor správního uvážení objektivní zjištění o existenci nebo naopak absenci zvlášť stísněných územních podmínek, kde nelze vzdálenost dodržet, a že odvolací orgán danou věc posoudil v neprospěch stavebníka, uvedl, že to, že v daném místě není zjištěna existence zvlášť stísněných územních podmínek, má význam pouze při postupu podle § 43 odst. 4 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP. Stavební úřad ani žalovaný však v daném případě při posuzování odstupové vzdálenosti předmětné stavby od hranice sousedního pozemku z § 43 odst. 4 téže vyhlášky nevycházely. Předmětná stavba kůlny je umístěna při hranici sousedního pozemku, a proto byla přiměřeně posuzována podle § 43 odst. 5 vyhlášky.
V replice k vyjádření žalovaného žalobci v prvé řadě nesdílejí názor žalovaného, že předmětem správního uvážení může být také definice právního institutu přiměřenosti aplikace pravidla, ke kterému směřuje odkaz. Považují za notorietu, že přiměřené použití určitého pravidla, ke kterému směřuje odkaz, je z hlediska legislativy nejen dlouhodobě ustáleným právním pojmem, ale i legislativním institutem, o jehož interpretaci a aplikaci neexistují v judikatuře ani jurisprudenci žádné pochybnosti. Definičním znakem přiměřeného použití pravidla, ke kterému odkaz směřuje, je především povaha věci nebo právního vztahu. Z toho vyplývá přinejmenším závěr o nemožnosti pominutí aplikace některého z pravidel, která mají být přiměřeně použita. Nelze proto pochybovat o tom, že argumentace založená pouze na akcentu správního uvážení v těchto souvislostech neobstojí. Z vyjádření žalovaného tak jednoznačně vyplývá, že nepochopil institut správního uvážení, neboť pokládá jednoznačně definovaný legislativní institut za součást správního uvážení. Žalovaný při své rozhodovací činnosti přistupuje k pravidlu o přiměřeném použití v předpise uvedených ustanovení eklekticky – některá z těchto ustanovení aplikuje, zatímco jiná ignoruje. Žalovaný totiž, jak sám opakovaně uvedl, přiměřeně použil § 43 odst. 5 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP, zatímco z § 43 odst. 4 nevycházel. Je tak zřejmé, že některá z ustanovení, ke kterým jednoznačný pokyn směřuje, skutečně ignoroval a jejich aplikací se vůbec nezabýval. Z hlediska posouzení postupu správního orgánu při správním uvážení existuje přinejmenším v rovině teorie práva rozdíl, mezi interpretačním pochybením, které má svůj původ v nepochopení vzájemného vztahu určitých právních institutů, a vybočením z mezí správního uvážení, jež je způsobeno nesprávným posouzením skutkových a právních východisek konkrétního případu. V daném případě nejde jen o vybočení z mezí správního uvážení, ale pochybení o samotné úvaze o vymezení prostoru pro takové uvážení. Ve prospěch žalovaného není pak možné hodnotit případnou námitku akcentující povahu předpisu, který obsahuje pravidlo o přiměřené aplikaci, neboť uvedená vyhláška č. 5/1979 Sb. NVP je obecně závazným předpisem, který se od předpisů s celostátní působností liší právě jen vymezením své místní prostorové působnosti.
Městský soud v Praze žalobou napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona (ve znění účinném od 1. 7. 1998) stavební úřad nařídí odstranění stavby postavené bez stavebního povolení či ohlášení nebo v rozporu s ním; odstranění stavby se nenařídí, pokud stavebník prokáže, že stavba je v souladu s veřejným zájmem, zejména územně plánovací dokumentací, cíly a záměry územního plánování, obecnými technickými požadavky na výstavbu, technickými požadavky na stavby a zájmy chráněnými zvláštními předpisy, a jestliže stavebník v řízení o odstranění stavby podá žádost o její dodatečně povolení a předloží podklady a doklady vyžádané stavebním úřadem v jím stanovené lhůtě a v rozsahu jako k žádosti o stavební povolení. Podle čl. II bodu 5. přechodných ustanovení zákona č. 83/1998 Sb. se novelizované znění § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona předně citované užije i na řízení zahájená před účinností tohoto zákona.
Institut správního uvážení při aplikaci tohoto ustanovení tak nemá místa, naopak zákon výslovně stanoví, že stavba nebo zařízení postavené bez stavebního povolení či ohlášení nebo v rozporu s ním musí být odstraněny (stavební úřad „nařídí“ odstranění). Stavební úřad tak neučiní („odstranění stavby nenařídí“) jen při splnění všech shora citovaných podmínek. Splnění podmínek musí být v řízení dostatečně zjištěno – prokázáno stavebníkem. Nejde proto o správní uvážení (zda a kterou z podmínek stavebník splnil), nýbrž jde o prokázání stavebníkem samým, že došlo ke splnění všech podmínek, jejichž splnění by bylo jinak požadováno v rámci řízení o povolení stavby (či ohlášení).
V daném případě je sporné, zda stavebník prokázal, že stavba je v souladu s obecnými technickými požadavky na výstavbu, tj. v souladu s vyhláškou č. 5/1979 Sb. NVP (ve znění změn). Posuzování souladu stavby s obecnými technickými požadavky na výstavbu je otázkou správního uvážení toliko tam, kde vyhláška č. 5/1979 Sb. NVP otvírá prostor pro takový postup, jinak je otázkou důkazní. Musí být zjištěno, zda stavba tak, jak je na pozemku postavena, odpovídá stanoveným požadavkům této vyhlášky, a to jak ohledně jejího umístění, tak ohledně stavebně technického provedení. Skutkové zjištění, jak vyplývá shora, bylo ohledně umístění stavby učiněno, a bylo nepochybně zjištěno, že stavba dřevěné kůlny je vzdálena od hranice sousedního pozemku cca 28 - 29 cm, střecha dosahuje až na hranici se sousedním pozemkem a nejde o zvláště stísněné územní podmínky.
Ustanovení § 44 odst. 6 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP dává příkaz užít pro stavby umisťované na stavebních pozemcích rodinných domků přiměřeně § 43 této vyhlášky. Na rozdíl od legislativního pojmu „obdobně“, který vyjadřuje, že pravidlo, na něž je odkazováno, se užije stejně, pojem „přiměřeně“ znamená, že se pravidlo užije adekvátně k povaze věci či vztahu (proporcionálně). Nelze jej aplikovat v tom smyslu, jak učinil žalovaný, tj. že přiměřeně použije toliko některé z ustanovení § 43, a výběr pak závisí na jeho uvážení, nýbrž je nutno tato ustanovení respektovat v celkovém jejich obsahu na zjištěný skutkový stav v dané konkrétní věci. Legislativní pojem „přiměřeně“ neznamená, že správnímu úřadu je dána možnost správního uvážení, které z ustanovení si pro aplikaci na daný skutkový stav vybere, ale znamená příkaz aplikovat § 43 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP způsobem odpovídajícím povaze věci.
Ustanovení § 43 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP obsahuje v odst. 1 definici rodinného domu; pokud jde o vzdálenosti rodinných domů, v odst. 2 stanoví pravidlo, že mají-li domy mezi sebou volný prostor, vzdálenost mezi nimi má být 10 m, nesmí však být menší než 7 m. Správní uvážení je tedy vymezeno, pokud jde umístění v tomto případě, tak, že nelze-li zachovat vzdálenost 10 m, je možno ji zmenšit až na 7m. Prostor pro správní uvážení je podobně vymezen i v dalších odstavcích § 43 téže vyhlášky. V odst. 3 se stanoví, že vzdálenost rodinných domů vytvářejících mezi sebou volný prostor nesmí být od společných hranic pozemků menší než 3 m. Pokud by rozměry stavebního pozemku znemožňovaly účelné dispoziční řešení stavby rodinného domu, může stavební úřad snížit jeho vzdálenost od společné hranice výjimečně až na 2 m. V odst. 4 se říká, že ve zvlášť stísněných územních podmínkách, kde nelze dodržet vzdálenost podle odst. 2, může stavební úřad snížit vzdálenost mezi rodinnými domy až na 4 m, pokud v žádné z protilehlých částí stěn nejsou okna obytných místností. V těchto případech se nemusí uplatnit ustanovení odst. 3 o vzdálenosti rodinných domů od společných hranic pozemků.
Odst. 5 citovaného § 43 téže vyhlášky stanoví pravidlo, že v územích, kde je nutno stavbu přizpůsobit charakteru okolní zástavby, je možno uplatnit urbanistická hlediska a umístit rodinný dům na hranici pozemku. V takovém případě nesmí být ve stěně na hranici žádné otvory. Odst. 6 pak hovoří o případu, kdy nemají rodinné domy mezi sebou volný prostor a musí na sebe navazovat. Odst. 7 a 8 stanoví, kolik nesmí zastavěná plocha nadzemními objekty přesáhnout plochu pozemku a jakým způsobem se měří vzdálenosti mezi objekty. Uvedená ustanovení § 43 je nutno aplikovat přiměřeně i na stavby plnící doplňkovou funkci rodinných domů, tj. drobné a jednoduché stavby, a to v tom smyslu, že pakliže na sousedních pozemcích jsou umístěny rodinné domy, které splňují požadavky stanovené touto vyhláškou, je nesporné, že doplňkové stavby nemohou být v těch samých vzdálenostech jako jsou rodinné domy, nýbrž že je nutno vzdálenost způsobem odpovídajícím povaze doplňkových staveb adekvátně snížit, nicméně je nutno zachovat gradaci omezení pro správní uvážení, kterou jednotlivé odstavce 2, 3, 4, pokud jde o umisťování staveb, vyžadují, tj. zachovat dispozice normy pro toto uvážení, a to i ve vztahu k odst. 5. Odst. 2 a 3 ustanovení § 43 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP stanoví, jaké vzdálenosti je nutno dodržet, vytváří-li rodinné domy mezi sebou volný prostor. Odst. 4 pak míří na případy, kdy nelze tyto vzdálenosti rodinných domů, resp. od hranic pozemků, dodržet u hlavních staveb, a říká se zde, že ve zvlášť stísněných územních podmínkách může stavební úřad snížit vzdálenost až na 4 m, pokud v žádné z protilehlých stěn nejsou okna obytných místností a nemusí se uplatnit pravidlo vyjádřené v odst. 3 o vzdálenostech rodinných domů od hranic pozemků. Je tedy zřejmé, že na rozdíl od případu, kdy je dostatečný prostor mezi hlavními stavbami, tam, kde jsou zvlášť stísněné podmínky, je možno umístit hlavní stavby nejméně 4 m od sebe.
Ve smyslu těchto pravidel, má-li jich být přiměřeně použito při umisťování staveb plnících doplňkovou funkci rodinných domů, je nutno dovodit, že pakliže je dostatečně volný prostor na parcelách, na nichž jsou již umístěny rodinné domy, je nutno, i pokud jde o doplňkové stavby, dodržet rovněž vzdálenosti těchto staveb navzájem a od hranic pozemků, a to úměrně danému prostoru. Až teprve jedná-li se o zvlášť stísněné podmínky, kde takto postupovat nelze, mohou být tyto vzdálenosti sníženy; umístění doplňkových staveb až na hranici pozemku může proto přicházet v úvahu toliko ve zvlášť stísněných územních podmínkách. Žalobce má proto pravdu v tom, že v daném případě, pakliže bylo ve smyslu § 43 odst. 4 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP zjištěno, že nejde o zvlášť stísněné podmínky a jde o umístění doplňkové stavby k rodinnému domu, musí při dodatečném povolení stavby být dbáno pravidla, že jen ve zvlášť stísněných územních podmínkách je možné snížit vzdálenosti, pakliže v protilehlých částech stěn nejsou okna. Protože v daném případě nejde o zvlášť stísněné územní podmínky, bylo nutno posoudit, zda umístění stavby ve vzdálenosti cca 30 cm od hranice sousedního pozemku (se střechou dosahující na hranici) neodporuje přiměřenému použití tohoto pravidla; toto pravidlo však nemohlo být zcela pominuto.
Při aplikaci uvedených ustanovení vyhlášky se tak dopustil žalovaný, potažmo stavební úřad, pochybení v tom smyslu, že, jak sám výslovně uvedl, neaplikoval vůbec § 43 odst. 4 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP přiměřeně na daný stav, ale aplikoval přímo až odst. 5 uvedené vyhlášky, aniž by k tomuto postupu měl zákonný důvod. Pokud jde o samotné užití odst. 5, kterého se žalovaný dovolává, má soud za to, že užití tohoto ustanovení by přicházelo v úvahu skutečně v území, kde by bylo nutno stavbu přizpůsobit charakteru okolní zástavby vzhledem k urbanistickým hlediskům. Jedině tak by na základě zjištění těchto premis byla úvaha správního orgánu o umístění stavby (doplňkové ke stavbě hlavní) až na hranici pozemku na místě. Z podkladů pro rozhodnutí ani z odůvodnění rozhodnutí nevyplývá, v jakém smyslu správní úřad dospěl k závěru, že stavbu je nutno přizpůsobit charakteru okolní zástavby. Přiměřené použití tohoto ustanovení pro doplňkovou stavbu ke stavbě hlavní stavební úřad odůvodnil toliko tím, že i na ostatních pozemcích jsou obdobným způsobem umístěny doplňkové stavby. V daném případě však vyplývá z podkladů (katastrální mapy, jiné v tomto ohledu nejsou), že u žádné z okolních staveb v ulici N., na parcelách sousedících s parcelou stavebníka pana K., nejsou doplňkové stavby ke stavbám hlavním umístěny na hranicích těchto pozemků s pozemky s nimi sousedícími západním směrem, toliko na pozemku na protilehlé straně ulice N., na pozemku 849/4, kde je dům, na parcele č. 848 je vedle toho domu na parcele č. 849/4 umístěna doplňková stavba, ovšem při hranici s pozemkem severním směrem. Nelze z tohoto tedy konstatovat, že by na každé ze sousedních parcel byla umístěna doplňková stavba ke stavbě hlavní západním směrem při hranici sousedního pozemku a že by zástavba z hlediska urbanistického členění daného území respektovala určité pravidlo umístění doplňkových staveb ke stavbám hlavním vždy při hranici s pozemkem na západě. Z rozhodnutí také vůbec nevyplývá, jakým způsobem stavební úřad, potažmo žalovaný, dospěl k závěru, že je nutno stavbu přizpůsobit charakteru okolní zástavby, když jde o doplňkovou stavbu dřevěné kůlny, jakým způsobem byla aplikována urbanistická hlediska ve vztahu k tomu, že je nutno tuto stavbu ponechat při hranici sousedního pozemku.
Pokud jde o užití uvedených ustanovení vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP, dopustil se podle názoru soudu žalovaný, potažmo správní úřad I. stupně, pochybení v tom, že institut správního uvážení využil způsobem odporujícím právní úpravě. Jak již bylo shora uvedeno, pojem správní uvážení neznamená libovůli, ale prostor pro správní uvážení je v zákoně, popřípadě v podzákonném právním předpise limitován, neboť možnost uvážení stavebního úřadu je dána tehdy, jestliže splňuje konkrétní zjištěný skutkový stav objektivně vymezené definiční znaky pro takovou úvahu. Pakliže stavební úřad má aplikovat určitá ustanovení právního předpisu na daný skutkový stav přiměřeně, musí aplikovat tato pravidla postupně podle jejich smyslu tak, že nejprve musí vyloučit možnost aplikace pravidla šetřícího více zákonem sledovaný zájem, a teprve poté může užít výjimky z tohoto pravidla, která tento zájem omezuje, popř. otvírá cestu správnímu uvážení. Pravidla stanovená obecně závaznou normou, která mají být přiměřeně použita, nelze obcházet institutem správního uvážení. V daném případě, pokud jde o umístění stavby na hranici pozemku, může stavební úřad povolit umístění, a to i doplňkové stavby na hranici pozemku, pakliže nelze tuto doplňkovou stavbu ke stavbě hlavní umístit v přiměřených vzdálenostech od hlavní stavby a zachovat vzdálenosti od hranic pozemku stanovené pro rodinné domy přiměřeně i pro doplňkové stavby. Může stanovené vzdálenosti snížit přiměřeně ve vztahu k tomu, že jde právě o doplňkové stavby, a nikoliv stavby hlavní, ovšem snížit může tyto vzdálenosti za předpokladu, že je naplněna
premisa
, tj. že jde o zvláště stísněné územní podmínky, což v daném případě nenastalo. Rovněž může umístit nebo dodatečně povolit stavbu na hranici pozemku, pakliže by to skutečně vyžadovaly podmínky v území a byl by splněn předpoklad § 43 odst. 5 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP, tzn. že by bylo nutno přizpůsobit stavbu charakteru okolní zástavby a uplatnit určité urbanistické hledisko. Takový stav však nebyl v daném případě řádně zjištěn (nemá ve spise oporu), ani odůvodněn.*) Vyhláška č. 5/1979 Sb. NVP, o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze, byla s účinností od 1. 1. 2000 zrušena vyhláškou č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.