1636/2008
Státní zemědělská a potravinářská inspekce: vydání osvědčení o vlastnostech výrobku, potraviny nebo suroviny
Státní zemědělská a potravinářská inspekce: vydání osvědčení o vlastnostech výrobku, potraviny nebo suroviny
k § 2 písm. g) zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 316/2004 Sb. (v textu též "zákon o SZPI")*)
Oprávnění fyzické či právnické osoby požádat o vydání osvědčení o tom, že výrobky, potraviny nebo suroviny anebo tabákové výrobky splňují požadavky stanovené zvláštními právními předpisy, ve smyslu § 2 písm. g) zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci a o změně některých souvisejících zákonů, není závislé na zahájení kontroly ze strany správního orgánu ve smyslu § 2 písm. a) téhož zákona.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 4. 2008, čj. 29 Ca 36/2007-33)
Prejudikatura:
srov. č. 360/2004 Sb. NSS a č. 792/2006 Sb. NSS.Věc:
Akciová společnost CZT proti Státní zemědělské a potravinářské inspekci o vydání osvědčení.Žádostí ze dne 16. 11. 2006 požádal žalobce žalovanou v souladu s § 2 písm. g) a § 3 odst. 4 písm. c) zákona o SZPI o vydání osvědčení, zda předložený tabákový výrobek je ve smyslu zákona č. 110/1997 Sb. tabákem ke kouření, či nikoliv. Na základě této žádosti mu žalovaná (Inspektorát) zaslala odpověď nazvanou
"Žádost o vydání osvědčení - stanovisko"
ze dne 23. 11. 2006, ve kterém uvedla, že osvědčení vydává pouze při kontrolní činnosti, tj. z funkce dozorového orgánu. Ustanovení § 2 odst. 1 písm. g) zákona o SZPI předpokládá vydání osvědčení fyzické nebo právnické osobě s tím, že se jedná o potvrzení skutečnosti, že výrobek splňuje požadavky stanovené zvláštním právním předpisem. O takovou situaci se však v případě žádosti žalobce nejedná, protože jde pouze o vymezení obsahu pojmu "tabák ke kouření"
. Inspektorát žalobce odkázal na akreditovanou laboratoř či soudního znalce. Proti tomuto stanovisku zaslal žalobce Ústřednímu řediteli Ústředního inspektorátu SZPI stížnost, datovanou dnem 1. 12. 2006. Podáním nazvaným "Odpověď - posouzení tabákového výrobku"
ze dne 21. 12. 2006 mu žalovaná sdělila, že neprovádí rozbory na vyžádání. Vydání osvědčení dle § 3 odst. 4 písm. c) zákona o SZPI je podmíněno plněním úkolů stanovených zákonem o SZPI či jinými zákony. Poskytnutím osvědčení by SZPI porušila zákonné vymezení svých kompetencí, jelikož osvědčení, vydané na žádost soukromé osoby, zdali předložený tabákový výrobek spadá či nespadá do kategorie tabáku ke kouření, nesouvisí v žádném případě s žádným z úkolů, k jejichž plnění je povinována.Žalobce podal u Krajského soudu v Brně žalobu na ochranu před nečinností, kterou se domáhal, aby žalované bylo uloženo vydat osvědčení podle žádosti ze dne 16. 11. 2006. V žalobě uvedl, že způsob řízení o osvědčení není výslovně upraven v žádném předpise, jakož ani nejsou stanoveny konkrétní prostředky k ochraně žalobce před nečinností, a žalobu lze podat bez dalšího. Odkázal na § 79 odst. 1 s. ř. s. a rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2003, čj. 5 As 21/2003-40. Žalobce dále uvedl, že z konstrukce zákona o SZPI, jakož i z důvodové zprávy vyplývá, že vydání osvědčení o tom, že výrobky, potraviny nebo suroviny anebo tabákové výrobky splňují požadavky právních předpisů, podléhá správnímu poplatku - je vydáváno na žádost fyzické nebo právnické osoby. Žalobce je dále toho názoru, že z § 3 odst. 4 písm. c) zákona o SZPI vyplývá, že posudky (nikoliv osvědčení) se vydávají na základě rozborů provedených dle § 3 odst. 4 písm. b), čemuž nasvědčuje i to, že vydání osvědčení nemusí vždy vyžadovat provedení laboratorního rozboru [odkázal na § 3 odst. 4 písm. n) zákona o SZPI]. V případě, že vydání osvědčení vyžaduje provedení laboratorního rozboru, hradí jeho náklady žadatel. Je proto toho názoru, že pouze posudek se vydává v rámci kontrolní činnosti, přičemž jeho vydání není zpoplatněno. Naopak osvědčení se vydává na základě zpoplatněné žádosti, mimo rámec kontrolní činnosti a laboratorní rozbor se provádí jen tehdy, je-li to zapotřebí, a v takovém případě musí žadatel navíc uhradit náklady s tím vzniklé. V případě posudků se tak podle žalobce jedná o kontrolní činnost, v případě žádosti nikoliv. To ostatně podle žalobce vyplývá i z vymezení pojmů
"posudek"
a "osvědčení"
v zákoně o SZPI. Nesouhlasil proto s tvrzením žalované, že osvědčení vydává jen při kontrolní činnosti. Z výše uvedeného žalobce dovozuje, že ze zákona o SZPI vyplývá, že osvědčení se nevydává v rámci kontroly, ale na žádost fyzické nebo právnické osoby, že žadatel musí zaplatit správní poplatek a že Státní zemědělská a potravinářská inspekce je povinna této žádosti vyhovět v zákonem stanovené lhůtě.Žalovaná se k žalobě vyjádřila tak, že
kompetence
Státní zemědělské a potravinářské inspekce (dále též "SZPI" či "Inspekce") upravuje zejména zákon o SZPI, přičemž osvědčení může vydávat pouze na základě § 3 odst. 4 písm. d) a § 3 odst. 4 písm. e) zákona o SZPI; v ostatních případech pouze jako doklad osvědčující skutečnosti zjištěné při provedené kontrole. Definice úředního osvědčování je dále obsažena v čl. 2 odst. 12 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004 ze dne 29. dubna 2004 o úředních kontrolách za účelem ověření dodržování právních předpisů týkajících se krmiv a potravin a pravidel o zdraví zvířat a dobrých životních podmínkách zvířat. Podle tohoto ustanovení se úředním osvědčováním rozumí postup, jímž příslušný orgán nebo kontrolní subjekty oprávněné jednat v této funkci poskytují písemnou, elektronickou nebo rovnocennou formou ujištění o dodržení. Jedná se o přímo použitelný předpis ES, který upravuje postup kontrolních orgánů. Podle žalované je tedy zřejmé, že pouze v případě provedené kontroly nebo rozboru provedeného akreditovanou metodou v laboratoři může vydat doklad, posudek, popřípadě osvědčení, že u tabákového výrobku, který byl zahrnut do provedené kontroly, nebylo zjištěno porušení zákona, z čehož následně plyne, že obecně nevydává žádné posudky nebo osvědčení toho, zda je tabák určen ke kouření. Stejně tak neposuzuje před jejich uvedením do oběhu, zda například chléb, cukrářské výrobky, ovoce, zelenina a ostatní potraviny jsou vhodné pro spotřebitele. S ohledem na výše uvedené proto není oprávněna vydávat na žádost soukromé osoby bez provedené kontroly jakékoliv osvědčení.Krajský soud v Brně uložil žalované, aby vydala osvědčení ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku.
Z odůvodnění:
Žalobce se žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu domáhá toho, aby žalované byla uložena povinnost do 30 dnů od právní moci rozsudku vydat osvědčení v souladu s § 2 písm. g) zákona o SZPI ve smyslu § 3 odst. 4 písm. c) téhož zákona, zda přiložený tabákový výrobek je podle zákona č. 110/1997 Sb. tabákem ke kouření, či nikoliv. Žalovaná naopak tvrdí, že k vydání osvědčení není ze zákona povinována. Soudu proto připadlo posoudit, zda je žalobce oprávněn požadovat vydání požadovaného osvědčení, resp. posoudit, zda je žalovaná nečinná, pokud jej žalobci nevydala. Toto posouzení se neobejde bez vyložení relevantních zákonných ustanovení, zejména pak § 3 odst. 4 písm. c) a § 2 písm. g) zákona o SZPI, o které žalobce svou žádost o osvědčení opíral.
Sluší se doplnit, že označená ustanovení, jakož i celý zákon o SZPI, je místy nesrozumitelný, a může proto vést k různým výkladům. Zde je však třeba připomenout, že v souladu s principem právní jistoty má každý adresát právní normy právo očekávat, že řešení, která zákonodárce zvolí, jsou racionální a směřují k funkčnímu uspořádání společenských vztahů, a nikoliv naopak. Jestliže proto zákonodárce zvolí řešení jiné, musí je tím spíše přesně, jasně, určitě a srozumitelně vyjádřit v právních předpisech, jimiž jsou právní normy komunikovány svým adresátům. Neučiní-li tak, je zcela namístě dát přednost takovému výkladu, který je rozumný a odpovídá přirozenému smyslu pro spravedlnost (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2004, čj. 1 As 9/2003-90, dostupný na www.nssoud.cz). Stejně tak je třeba připomenout, že při výkladu právních norem nelze vycházet pouze z hlediska textu zákona, ale i z jeho smyslu, přičemž jazykový výklad může představovat pouze prvotní přiblížení se k obsahu právní normy. Na text zákona je proto třeba nahlížet z hlediska ostatních interpretačních přístupů, zejména pak metodou teleologickou či logickou, a zjistit tak smysl a účel zákona, který nemusí jeho textu vždy odpovídat (pro podporu těchto závěrů viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, dostupný na www.nssoud.cz). Stejně tak je třeba připomenout, že řízení o žádosti o osvědčení je ze své povahy řízením, které vyvolala fyzická či právnická osoba, která může na základě imperativu zakotveného v čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a v čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, činit (tedy i požadovat) to, co není zákonem zakázáno. Konečně je třeba připomenout, že v případě více možných výkladů je třeba ve veřejném právu volit vždy ten pro adresáta správních aktů, tedy slabší stranu, příznivější.
Optikou těchto přístupů pak krajský soud nahlížel na souzenou věc, resp. na označená zákonná ustanovení, a dospěl k těmto závěrům:
Ustanovení § 3 odst. 4 písm. c) zákona o SZPI, na jehož základě žalobce požadoval vydání osvědčení, normuje, že Inspekce při plnění úkolů podle tohoto zákona a podle zvláštních zákonů vydává na základě provedených rozborů podle písmena b) posudky nebo osvědčení; vydání osvědčení podléhá správnímu poplatku.
Definice osvědčení je obsažena v ustanovení § 2 písm. g) zákona o SZPI, o který žalobce svou žádost rovněž opíral, kde se uvádí, že osvědčením se rozumí písemné potvrzení vystavené fyzické nebo právnické osobě o tom, zda výrobky, potraviny nebo suroviny anebo tabákové výrobky splňují požadavky stanovené zvláštními právními předpisy, a to na její žádost. Citované ustanovení tak stanoví, co se rozumí osvědčením, přičemž doplňuje, že osvědčení se vydává na žádost fyzické nebo právnické osoby.
Definice posudku je obsažena v § 2 písm. f) zákona o SZPI, kde se uvádí, že posudkem na místě se rozumí písemné vyhodnocení výsledků kontroly v místě provedené kontroly. Citované ustanovení tak stanoví, co se rozumí posudkem, přičemž jeho vydání váže na provedenou kontrolu.
Ze shora citovaných ustanovení tak jednoznačně vyplývá, že Inspekce je oprávněna vydávat na základě provedených rozborů posudky a osvědčení, přičemž posudek je vydáván v případě kontroly a osvědčení je vydáváno na žádost fyzické nebo právnické osoby, což ostatně potvrzuje i důvodová zpráva k zákonu o SZPI, viz níže.
V § 3 odst. 4 písm. c) zákona o SZPI označené písm. b) [ustanovení § 3 odst. 4 písm. b) zákona o SZPI] pak stanoví, že Inspekce provádí nebo zajišťuje podle zvláštního zákona (zákon obsahuje odkaz na zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, který na věc evidentně nedopadá) provedení rozborů výrobků, potravin nebo surovin anebo tabákových výrobků uvedených v odstavci 1 v laboratořích, které splňují podmínky pro provoz laboratoří stanovené v ČSN EN ISO/IEC 17025. Bylo-li rozborem zjištěno, že výrobky a potraviny nebo suroviny určené k jejich výrobě anebo tabákové výrobky nesplňují požadavky stanovené zvláštními právními předpisy nebo mezinárodními smlouvami, hradí náklady rozboru kontrolovaná osoba; v případě, že rozbor provedla inspekce, hradí kontrolovaná osoba náklady rozboru podle vyhlášky. Citované "písm. b)" tak stanoví, že Inspekce provádí nebo zajišťuje provedení rozborů (jak bylo uvedeno výše, výsledkem rozboru může být posudek či osvědčení, přičemž posudek je vydáván při kontrole, naopak osvědčení na žádost) výrobků, potravin nebo surovin anebo tabákových výrobků, které jsou uvedeny v odstavci 1, a to ve speciálních laboratořích. Označený "odstavec 1" (§ 3 zákona o SZPI) pak toliko uvádí, že Inspekce u fyzických a právnických osob ( kontroluje zemědělské, mydlářské a saponátové výrobky (
"kontrolované osoby"
)"výrobky"
) a potraviny nebo suroviny určené k jejich výrobě ("suroviny")
anebo tabákové výrobky.Z citovaných ustanovení tak plyne, že Inspekce je mj. oprávněna na základě rozborů tabákových výrobků (nikoliv tedy na základě kontroly, zákon hovoří o rozboru; slovo - proti a
"kontrola"
vzniklé z latinských slov contra
rotulus -
svitek, resp. zápis, má zcela jiný význam než slovo "rozbor"
) vydávat posudky nebo osvědčení. Krajský soud opakuje, že posudek je vydáván při kontrole, naopak osvědčení na žádost.Slovo
"kontrola"
je zmíněno až ve větě za středníkem, a to nikoliv ve smyslu, že by osvědčení bylo vydáváno při kontrole, jak tvrdí žalovaná, ale ve smyslu, že je-li při rozboru zjištěno, že výrobky a potraviny nebo suroviny určené k jejich výrobě anebo tabákové výrobky nesplňují požadavky stanovené zvláštními právními předpisy nebo mezinárodními smlouvami, hradí náklady rozboru kontrolovaná osoba; v případě, že rozbor provedla inspekce, hradí kontrolovaná osoba náklady rozboru podle vyhlášky. Tato věta tak upravuje, kdo hradí náklady rozboru, přičemž přebírá zkratku pro název fyzických a právnických osob, tedy kontrolované osoby, a to z ustanovení § 3 odst. 1 zákona o SZPI. Z označené věty tak nelze dovozovat jednoznačný závěr, že by Inspekce byla oprávněna vydávat osvědčení pouze v případě kontroly, jak tvrdí žalovaná ve vyjádření k žalobě. Dále je slovo "kontrola"
zmíněno i v označeném odst. 1 (§ 3 zákona o SZPI), avšak pouze v tom smyslu, že Inspekce u fyzických a právnických osob (kontrolované osoby) kontroluje zemědělské, mydlářské a saponátové výrobky (výrobky) a potraviny nebo suroviny určené k jejich výrobě (suroviny) anebo tabákové výrobky. Ani z tohoto ustanovení tedy nevyplývá, že by Inspekce byla oprávněna vydávat osvědčení pouze v případě kontroly.Naopak v ustanovení § 8 zákona o SZPI (který byl do zákona o SZPI doplněn novelou č. 316/2004 Sb.) se jednoznačně uvádí, že Inspektorát vydá osvědčení podle § 3 odst. 4 písm. c) zákona o SZPI ve lhůtě do 30 dnů ode dne podání žádosti, který evidentně navazuje na § 3 odst. 4 písm. c) zákona o SZPI, resp. na § 2 písm. g) téhož zákona, viz výše, z nichž plyne, že osvědčení se vydává na žádost fyzické nebo právnické osoby.
Podle krajského soudu je tak žalobce na základě zákona o SZPI oprávněn požadovat vydání osvědčení podle § 3 odst. 4 písm. c) zákona o SZPI, který je Inspektorát povinen ve stanovené lhůtě vydat, přičemž vydání osvědčení podléhá správnímu poplatku. To ostatně nepřímo plyne i z důvodové zprávy k zákonu o SZPI, kde se výslovně uvádí, že
"V písmenu c) je zmocnění k vydání posudků nebo osvědčení na základě výsledků laboratorních zkoušek, přičemž vydání osvědčení o tom, že výrobky, potraviny nebo suroviny anebo tabákové výrobky splňují požadavky právních předpisů, podléhá správnímu poplatku - je vydáváno na žádost fyzické nebo právnické osoby. Vydání posudků souvisí s kontrolní činností, proto není zpoplatněno".
Podle krajského soudu je tak nedůvodné se domnívat, že žádost o osvědčení může být podána pouze při kontrole, jak tvrdí žalovaná. Takový závěr ze zákona nevyplývá. Na tom nic nemění ani žalovanou uváděný odkaz na čl. 2 odst. 12 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004 ze dne 29. dubna 2004, neboť ten zakotvuje pouze definici úředního osvědčování. Žalované by se dalo přisvědčit v případě, že by Inspekce vykonávala toliko kontrolní činnost, což jak vyplývá ze zákona o SZPI, skutečností není, neboť ta vykonává i jiné činnosti než kontrolu, viz např. § 3 odst. 4 písm. d) či e) zákona o SZPI.Krajský soud proto nemohl přisvědčit žalované, že osvědčení se vydává pouze v rámci kontrolní činnosti. O tom zákon jednak výslovně nehovoří, viz výše, a jednak by to bylo i v rozporu se shora označeným rozumným a spravedlivým výkladem práva, resp. samotnou logikou, neboť pokud Inspektorát může vydávat osvědčení při kontrole, není důvodu nevydat osvědčení na žádost oprávněné osoby, když jí § 2 písm. g) zákona o SZPI umožňuje o osvědčení požádat a zákon stanoví lhůtu pro vydání takového osvědčení. Rozpor s logikou a označenými výkladovými principy spatřuje krajský soud i v tom, že zahájení kontroly není v moci fyzické či právnické osoby, ale je v moci SZPI, neb ta rozhoduje o tom, zda bude kontrola zahájena, či nikoliv, a možnost požádat o osvědčení by byla odvislá právě od zahájení kontroly. Jinými slovy, možnost požádat o vydání osvědčení pouze během kontroly, jejíž zahájení nemůže žadatel o osvědčení ovlivnit, se jeví krajskému soudu jako nesmyslná. Stejně tak se jeví krajskému soudu jako neracionální a odporující zásadám správního procesu argumentace žalované obsažená ve vyjádření k žalobě, která tvrdí, že pokud je žalobce přesvědčen, že určitý tabákový výrobek splňuje zákonné požadavky, je oprávněn ho uvést do oběhu, avšak pokud SZPI na základě provedené kontroly shledá opak, zahájí proti žalobci správní řízení. Takový přístup totiž není v souladu s principy ovládajícími správní řízení, zejména principem hospodárnosti, resp. efektivnosti, neboť veřejná správa preferuje sankční řízení před tím, aby vydala požadované osvědčení v řízení o něm, tedy ve fázi, která sankčnímu řízení předchází.
Lze uzavřít, že fyzické a právnické osoby mohou požádat na základě zákona o SZPI o osvědčení, přičemž zákon jednoznačně nestanoví, že by o osvědčení mohly žádat pouze v případě kontroly, naopak zákon stanoví 30denní lhůtu pro vyhovění takové žádosti. Krajský soud proto přisvědčil žalobci v tom, že osvědčení se nevydává v rámci kontroly, ale na žádost fyzické nebo právnické osoby, přičemž žádosti musí být vyhověno ve lhůtě 30 dnů ode dne jejího podání.
*) S účinností od 15. 5. 2008 bylo ustanovení změněno zákonem č. 120/2008 Sb.; nyní srov. § 2 písm. e).
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.