Vydání 7/2017

(...) [13] Stěžovatelka dále považuje napadený rozsudek za nezákonný kvůli nesprávnému posouzení právní otázky. S tím se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, ale na základě částečně jiných právních argumentů, než předkládá stěžovatelka. Nejvyšší správní soud sledoval poněkud jinou argumentační linii (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2015, čj. 6 As 176/2015-31, bod [19]) v rámci totožné žalobní a kasační námitky, že žalovaný neměl přihlížet k výplatě rodičovského příspěvku přechodné pěstounce. Nutno v této souvislosti zdůraznit, že Nejvyšší správní soud se nemusí a ani nemůže zabývat námitkou stěžovatelky, že pěstounka na přechodnou dobu čerpala rodičovský příspěvek neoprávněně, neboť předmětem řízení před krajským a Nejvyšším správním soudem nebyl a ani by v tomto řízení nemohl být přezkum rozhodnutí, jímž byl rodičovský příspěvek přiznán přechodné pěstounce. Nejvyšší správní soud nijak nehodlá zpochybňovat přesvědčení žalovaného, že současná právní úprava umožňuje souběžné čerpání rodičovského příspěvku s dávkami pěstounské péče.

[14] Nejvyšší správní soud předesílá, že Listina základních práv a svobod v článku 32 staví rodičovství a rodinu pod ochranu zákona. Péče o děti a jejich výchova je právem rodičů a podobně i děti mají právo na rodičovskou výchovu a péči. Rodiče, kteří pečují o děti, mají právo na pomoc státu. Ústavní soud právo pečovat a vychovávat děti chápe „“ (nález Ústavního soudu ze dne 13. 3. 2013, sp. zn. I. ÚS 2306/12, N 43/68 SbNU 433, č. 43/2013 Sb. ÚS).

[15] Podobné závazky plynou z mezinárodních smluv. Úmluva o právech dítěte zavazuje stát činit potřebná opatření pro poskytování pomoci rodičům a jiným osobám, které se o dítě starají (čl. 26 odst. 1). Zároveň staví do popředí zájem dítěte při jakékoli činnosti týkající se dětí (čl. 3 odst. 1). Ustanovení článku 16 Evropské sociální charty (č. 14/2000 Sb. m. s.) zavazuje stát, aby s cílem zajistit nezbytné podmínky pro plný rozvoj rodiny podporoval ekonomickou, právní a sociální ochranu rodinného života takovými prostředky, jako jsou například rodinné dávky.

[16] Rodičovský příspěvek je projevem ústavně zaručeného práva rodičů pečujících o děti na pomoc státu. Poskytování rodičovského příspěvku napomáhá realizaci práva rodičů na péči o děti a také práva dětí na rodičovskou péči. Zároveň je konkrétním vyjádřením mezinárodněprávních závazků České republiky a v neposlední řadě nástrojem sociální a rodinné politiky státu.

[17] Dle § 30 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře, má nárok na rodičovský příspěvek „[r] [...] “. Omezující podmínky pro čerpání rodičovského příspěvku jsou tak dvojí – věk dítěte a celková částka vyplacená z důvodu péče o totéž nejmladší dítě v rodině.

[18] Předchozí právní úprava (zákon o státní sociální podpoře ve znění do konce roku 2011) omezovala čerpání rodičovského příspěvku věkem dítěte a délkou čerpání rodičovského příspěvku. Rodič si mohl zvolit dobu čerpání rodičovského příspěvku po dobu dvou, tří nebo čtyř let. Volbou doby čerpání si rodič zároveň zvolil i příslušnou výši příspěvku (dvouletá varianta odpovídala částce 11 400 Kč měsíčně a rodič vyčerpal celkovou částku 216 600 Kč, tříletá varianta odpovídala částce 7 600 Kč měsíčně a rodič vyčerpal celkovou částku 235 600 Kč, u čtyřleté varianty byla měsíční výše proměnlivá a navázaná na celkovou částku 178 600 nebo 216 600 Kč v závislosti na tom, zda byla vyplácena také peněžitá pomoc v mateřství).

[19] Omezující podmínka v podobě finančního stropu se do zákona o státní sociální podpoře dostala novelizací provedenou zákonem č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Z důvodové zprávy k tomuto zákonu plyne, že zákonodárce chtěl dosáhnout větší flexibility pro rodiče pečující o malé dítě při rozhodování o výši a délce pobírání dávky. Podle předchozí právní úpravy byla volba čerpání rodičovského příspěvku neměnná, což při změně sociální situace v rodině nemuselo být optimální. Rodiče zároveň nebyli motivováni k návratu do zaměstnání a pevně nastavené doby čerpání podle věku dítěte nereflektovaly faktický věk pro přijetí dítěte do předškolního zařízení (viz důvodová zpráva, sněmovní tisk č. 372/0, 6. volební období, dostupný na www.psp.cz).

[20] Je patrné, že zákonodárce chtěl rodičům změnou zákona umožnit pružné čerpání rodičovského příspěvku tak, aby rodina s ohledem na svou sociální situaci a možnosti v okolí (např. dostupnost a kapacita mateřských škol) mohla účinněji slaďovat svůj rodinný a pracovní život. Zároveň ale zákonodárce musel s ohledem na omezené finanční prostředky stanovit maximální hranici, do které lze rodičovský příspěvek čerpat. Touto hranicí je celková částka 220 000 Kč vyplacená na péči o totéž nejmladší dítě v rodině. Stanovením této částky chtěl zákonodárce zajistit rovnost mezi pečujícími osobami bez ohledu na to, jak rychlé tempo čerpání rodičovského příspěvku si zvolily. Zároveň zákonodárce navázal měsíční výši rodičovského příspěvku na příjem rodičů (resp. denní vyměřovací základ) a omezil ji maximální částkou 11 500 Kč (dle § 30 odst. 3 zákona o státní sociální podpoře).

[21] Současné znění zákona o státní sociální podpoře navazuje celkovou částku 220 000 Kč na „“. Pro posouzení nároku na čerpání rodičovského příspěvku a jeho výši je tak klíčové vyložit pojem „“ a slovní spojení „totéž “.

[22] Dle § 31 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře se rodinou pro účely rodičovského příspěvku rozumí oprávněná osoba a společně s ní posuzované osoby (§ 7 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře). Těmi jsou nezaopatřené děti a rodiče těchto dětí. Za rodiče se považují i osoby, jimž byly nezaopatřené děti svěřeny do péče nahrazující péči rodičů na základě rozhodnutí příslušného orgánu (§ 7 odst. 2 zákona o státní sociální podpoře). Za rodinu se tak považuje i nezaopatřené dítě a jeho pěstouni na přechodnou dobu nebo nezaopatřené dítě a jeho budoucí osvojitelé.

[23] Nejvyšší správní soud chápe slovní spojení „“ jako zkrácené označení situace, pro kterou je charakteristické, že jsou její aktéři totožní. Omezující podmínka pro čerpání rodičovského příspěvku v celkové částce 220 000 Kč se tak uplatní tehdy, pokud se má příspěvek vyplácet na péči o totéž dítě v téže rodině. Pokud se rodina dítěte změní (např. od pěstounů na přechodnou dobu přejde dítě do péče budoucích osvojitelů), nelze celkovou částku 220 000 Kč považovat za částku společně sdílenou oběma pečujícími osobami jak z první, tak z druhé rodiny. Byť obě (nikoli současně, ale postupně) pečují o totéž dítě, nepečují o totéž nejmladší dítě v téže rodině.

[24] Z jazykového výkladu tak plyne, že pečující osobě v nové rodině vzniká nárok na rodičovský příspěvek bez ohledu na to, zda a v jakém rozsahu jej čerpala pečující osoba v předchozí rodině. Nebrání tomu ani § 7 odst. 1 věta druhá zákona o státní sociální podpoře, která vylučuje, aby tatáž osoba byla posuzována jako oprávněná osoba současně ve více rodinách – jak bude patrno z dalšího výkladu, oprávněnou osobou není nezaopatřené dítě, nýbrž pečující osoba, a v daném případě zjevně nejde o současné posouzení téže oprávněné osoby ve více rodinách; stěžovatelka byla jako oprávněná osoba posuzována jen jednou ve své vlastní rodině.

[25] Tomuto závěru odpovídá i účel rodičovského příspěvku a úmysl zákonodárce. Účelem této dávky státní sociální podpory je totiž alespoň částečně nahradit pečujícímu rodiči ztrátu příjmů či jejich podstatné snížení, a tím zvýšit sociální úroveň rodiny (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2015, čj. 8 Ads 42/2015-34, č. 3425/2016 Sb. NSS, ze dne 7. 5. 2015, čj. 9 Ads 278/2014-73, nebo ze dne 19. 2. 2009, čj. 3 Ads 93/2008-55). Shodně vyjadřuje úmysl zákonodárce důvodová zpráva k zákonu o státní sociální podpoře: „“ (sněmovní tisk č. 1444, 1. volební období, dostupný na www.psp.cz). Důvody, proč existuje zájem na osobní rodičovské péči o dítě, zákonodárce výslovně neuvádí. Některé důvody jsou však zřejmé, například fyziologické (zajištění pravidelného kojení), psychologické (vytvoření pouta mezi dítětem a pečující osobou), sociální (výchova a socializace dítěte v rodině) nebo praktické (faktická nebo finanční nedostupnost komerčně poskytovaného hlídání dětí, nedostatečná kapacita mateřských škol). Význam osobní péče o dítě je ještě více umocněný v situaci, kdy péči o dítě přebírá jiná než biologická rodina.

[26] Pokud by budoucí osvojitelé převzali do péče dítě mladší čtyř let a nevznikl by jim nárok na rodičovský příspěvek, jejich možnost osobní péče o dítě by byla výrazně ztížená. Lze se domnívat, že pokud by nebyli dobře finančně zajištěni z vlastních zdrojů, pak by ani jeden z nich nemohl utlumit svou výdělečnou činnost kvůli osobní péči o dítě. Péče o dítě by pak závisela na dostupnosti hlídacích zařízení nebo mateřských škol v okolí či na ochotě a možnostech jejich širší rodiny a přátel. Omezující podmínku celkové částky 220 000 Kč je proto nutné vykládat v souladu s účelem rodičovského příspěvku a úmyslem zákonodárce, tedy tak, že nárok na rodičovský příspěvek vzniká pečující osobě v nové rodině bez ohledu na způsob čerpání pečující osobou v rodině předchozí. Tento závěr platí tím spíše, je-li zákonná úprava konstruována na standardní situaci stabilní rodiny a nepamatuje-li zvláštními ustanoveními na řešení nestandardních (byť nikoli raritních) situací, jakou je přechod dítěte z rodiny poskytující přechodnou pěstounskou péči do rodiny (budoucích) osvojitelů.

[27] Tento závěr podporuje též dosavadní Nejvyššího správního soudu, který již v minulosti judikoval, že rodičovský příspěvek je nárokem pečujícího rodiče, nikoliv nárokem dítěte, o něž rodič pečuje (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2015, čj. 8 Ads 42/2015-34, č. 3425/2016 Sb. NSS, ze dne 7. 5. 2015, čj. 9 Ads 278/2014-73, nebo ze dne 19. 2. 2009, čj. 3 Ads 93/2008-55). Bylo by v logickém rozporu s touto konstrukcí, pokud by pečovatel měl toto právo pozbýt zcela nezávisle na svém jednání, tj. dozvědět se, že někdo jiný už „“ nárok v jiné rodině (byť ve vztahu k témuž dítěti) dříve vyčerpal. Pokud stát umožnil vyčerpat celou částku rodičovského příspěvku před uplynutím čtyř let věku dítěte, činil tak s rizikem, že se omezující celkové výše rodičovského příspěvku bude moci dovolávat jen vůči téže rodině (pečující osobě), nikoliv vůči další rodině (pečující osobě), která dítě případně převezme do trvalé péče před dosažením čtyř let věku. Omezující podmínku celkové výše 220 000 Kč je tak nutné vykládat jako navázanou na péči o totéž nejmladší dítě v téže rodině.

[28] V této souvislosti Nejvyšší správní soud rovněž upozorňuje na odlišnost projednávaného případu od případů, které ve vztahu k rodičovskému příspěvku řešil v minulosti. Předchozí rozhodnutí se tematicky týkala například souběžného čerpání rodičovského příspěvku na dvě děti – dvojčata (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2015, čj. 8 Ads 42/2015-34, č. 3425/2016 Sb. NSS) nebo souběhu rodičovských příspěvků (či jiných rodinných dávek) z různých států Evropské unie (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2015, čj. 3 Ads 194/2014-37, a ze dne 26. 11. 2014, čj. 3 Ads 194/2014-37).

[29] V posuzovaném případě se nejedná o situaci, že by jedna osoba chtěla opakovaně nebo souběžně čerpat více dávek státní sociální podpory. Stěžovatelka žádala o rodičovský příspěvek pouze jednou. Ten jí byl sice přiznán, ale v takové výši, že jí to fakticky mohlo znemožnit osobně celodenně a řádně pečovat o své dítě a porušit její právo na pomoc státu v jeho podstatě a smyslu (čl. 32 odst. 5 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod). Kromě Listiny základních práv a svobod plyne závazek státu poskytovat pomoc rodinám i z výše zmíněných mezinárodních smluv. Konkrétním projevem tohoto práva a závazku státu je poskytování rodičovského příspěvku (srov. též body [14] až [16] tohoto rozsudku). Ústavní soud již v minulosti judikoval, že orgány veřejné moci mají povinnost vykládat právní úpravu ústavně konformním způsobem a v souladu s mezinárodně právními závazky státu (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 5. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 44/03, N 73/37 SbNU 33, č. 73/2005 Sb. ÚS, č. 249/2005 Sb.).

[30] Výklad zákona, který fakticky znemožňuje nové rodině osobně pečovat o dítě dle její volby, by tedy nebyl ústavně konformní a nenaplňoval by mezinárodně právní závazky státu. Pokud dítě přebírají do péče nové osoby a utváří se nová rodina, jde nepochybně o emocionálně, psychicky a také ekonomicky náročnou situaci. Nová rodina si zaslouží veškerou podporu, kterou zákon umožňuje. Je v zájmu dítěte, aby se nové osoby, které převzaly péči o dítě, měly možnost rozhodnout, zda budou s podporou státu osobně celodenně a řádně pečovat o dítě, nebo zda zvolí jinou formu péče. Je proto třeba § 30 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře vykládat v tom smyslu, že rodičovský příspěvek náleží do celkové výše 220 000 Kč v závislosti na dalších zákonných podmínkách i osobě pečující o dítě v nové rodině.

[31] Výše naznačený jazykový výklad (slovní spojení „“), teleologický výklad (účel rodičovského příspěvku), historický výklad (úmysl zákonodárce) a systematický výklad (ústavně konformní, mezinárodněprávní závazky) nedávají prostor k tomu, aby pečující osoba z nové rodiny neměla nárok na rodičovský příspěvek kvůli jeho vyčerpání pečující osobou z předchozí rodiny. Nelze nalézt žádný legitimní důvod, pro který by budoucí osvojitelé (nebo jiné pečující osoby v podobné situaci) měli nést břemeno péče o dítě za minimální podpory ze strany státu. Díky finanční podpoře od státu mohou budoucí osvojitel či osvojitelka strávit s dítětem takový čas, aby si v nové rodině vybudovali blízké sociální vazby. Se smyslem rodičovského příspěvku a s principem rovnosti se rozhodně neslučuje, aby pečující osoba v nové rodině měla podporu nižší, nebo dokonce žádnou.

[32] V posuzovaném případě tvořila nezletilá Vanesa z pohledu zákona o státní sociální podpoře nejdříve rodinu spolu se svými pěstouny na přechodnou dobu. Následně utvořila novou rodinu se svými budoucími osvojiteli. V obou rodinách byla nejmladším dítětem. Ze správního spisu plyne, že přechodná pěstounka i stěžovatelka jakožto budoucí osvojitelka o Vanesu osobně celodenně a řádně pečovaly. Stěžovatelce proto vznikl nárok na rodičovský příspěvek nezávisle na poměrech v dosavadní rodině až do celkové výše 220 000 Kč, nejdéle však do doby, než Vanesa dosáhne věku čtyř let. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že to neznamená, že stěžovatelka skutečně celou maximální částku bez dalšího obdrží, neboť zároveň platí, že výše měsíčního rodičovského příspěvku nesmí podle platné právní úpravy přesáhnout stanovené maximální částky v závislosti na volbě oprávněného rodiče, tzn. nemůže být za žádných okolností vyšší než 11 500 Kč měsíčně.

[33] Nejvyšší správní soud na okraj dodává, že nepřehlédl, že zákonodárce v současné době projednává změnu zákona o státní sociální podpoře, která měla – jiným způsobem dle přesvědčení vlády – do budoucna zabránit situacím, do které se dostala stěžovatelka, jakkoli Nejvyšší správní soud (nesdíleje východisko navrhovatele nové právní úpravy) problém odstranil výkladem platné právní úpravy. Podle novely zákona se totiž pěstouni na přechodnou dobu pro účely rodičovského příspěvku výslovně nebudou považovat za rodiče, a nebudou tak mít nárok na čerpání rodičovského příspěvku (viz sněmovní tisk č. 854/0, 7. volební období, dostupný na www.psp.cz, nyní projednáván Senátem Parlamentu). Vzhledem k tomu, že předmětem tohoto řízení nebyla otázka nároku pěstouna na přechodnou dobu na rodičovský příspěvek (viz body [12] a [13] odůvodnění tohoto rozsudku), nemá ani projednávaná novela vazbu na otázky řešené tímto rozsudkem.