Vydání 11/2016

Podle první kasační námitky jsou zdravotní postižení stěžovatele charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu, která zakládají nárok na příspěvek na pořízení motorového vozidla, i když nejsou uvedena v příloze k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, neboť ta v části I. bodu 1 písm. a), b, d) až i) neobsahuje výčet vad nosného nebo pohybového ústrojí odůvodňujících přiznání této dávky. Stejnou námitkou uplatněnou v řízení o žalobě se krajský soud odmítl zabývat, neboť podle jeho názoru byla poprvé uvedena až v replice k vyjádření žalovaného a upřesněna při soudním jednání, a tudíž byla podána opožděně.

„Podle § 104 odst. 4 s. ř. s. kasační stížnost není přípustná, opírá-li se jen o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáváno, ač tak učinit mohl, přičemž toto ustanovení dopadá i na případy, kdy stěžovatel v řízení před krajským soudem námitku uplatnil až po uplynutí lhůty k podání žaloby“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 9. 2008, čj. 1 Afs 102/2008-39). V nyní posuzované věci se proto Nejvyšší správní soud musel zabývat otázkou, zda stěžovatel v žalobním řízení uplatnil uvedenou námitku včas.

Podle § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. „[ž]aloba kromě obecných náležitostí podání (§ 37 odst. 2 a 3) musí obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné“. Podle § 71 odst. 2 s. ř. s. žalobce může rozšířit žalobu o další žalobní body jen ve lhůtě pro podání žaloby, tedy do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou, jak vyplývá z § 72 odst. 1 téhož zákona. Podle § 75 odst. 2 věty první s. ř. s. „[s]oud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí“.

V žalobě, která byla podána v poslední den zákonné dvouměsíční lhůty od obdržení rozhodnutí o odvolání, stěžovatel nejprve zmínil odůvodnění tohoto správního aktu, v němž se uvádí, že posudková komise přezkoumala posudkový závěr okresní správy sociálního zabezpečení a dospěla ke stejnému závěru, podle něhož se u posuzovaného nenachází takové zdravotní postižení, které by splňovalo kritéria pro poskytnutí příspěvku na zvláštní pomůcku. Dále stěžovatel uvedl, že právě závěry posudku okresní správy sociálního zabezpečení napadl v odvolání jako nesprávné, což doložil zprávami ošetřujících lékařů. V rozhodnutí žalovaného se neuvádí, jaký je jeho zdravotní stav, a proto znovu požádal ošetřující lékaře, aby s ohledem na novou právní úpravu představovanou zákonem č. 329/2011 Sb. a jeho přílohami vyhotovili lékařské zprávy. Z nich vyplývá, že dlouhodobě trpí těžkým funkčním víceetážovitým postižením pohybového aparátu (trupu, pánve a obou dolních končetin), včetně poruchy stability a koordinace, přičemž se jedná o trvalá postižení, u nichž není možné očekávat zlepšení. Z těchto důvodů je osobou, která má těžkou vadu nosného a pohybového ústrojí, a splňuje tak podmínky pro poskytnutí příspěvku. Žalovaný tuto skutečnost nezjistil a neuvedl, v důsledku čehož je jeho rozhodnutí nesprávné.

Stěžovatel tedy v žalobě s odkazem na lékařské zprávy namítl, že je osobou s těžkou vadou nosného nebo pohybového ústrojí charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu, a že tak splňuje zákonné podmínky pro přiznání příspěvku na zvláštní pomůcku. Tím uvedl právní důvod tvrzené nezákonnosti rozhodnutí žalovaného, který mohl i po uplynutí lhůty pro podání žaloby argumentačně blíže specifikovat a rozvést, neboť takovou procesní aktivitu žádné ustanovení soudního řádu správního neomezuje. Do takto žalobou vymezeného rámce soudního přezkumu rozhodnutí žalovaného přitom náleží i část repliky k vyjádření žalovaného, kterou žalobce podal krajskému soudu po uplynutí lhůty po podání žaloby. V ní sice stěžovatel poprvé uvedl, že v příloze k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením nejsou taxativně vyjmenována zdravotní postižení, která by jako jediná odůvodňovala přiznání příspěvku na zvláštní pomůcku, nicméně toto jeho tvrzení bylo zasazeno do rámce žalobního bodu, v němž poukázal na svou těžkou vadu nosného nebo pohybového ústrojí charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu. Jinými slovy řečeno, stěžovatel v žalobě namítl, že je osobou se zdravotními postiženími, která podle citovaného zákona zakládají nárok na příspěvek na zvláštní pomůcku, a později toliko tento žalobní bod rozvedl o argumentaci, podle níž není rozhodující, zda jsou jeho těžké vady nosného nebo pohybového ústrojí uvedeny v příloze k tomuto právnímu předpisu.

Tvrzení, že výčet zdravotních postižení obsažený v příloze k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením není , tedy tvořilo součást včas vymezeného právního důvodu nezákonnosti rozhodnutí žalovaného, a proto bylo povinností krajského soudu se zabývat i tímto aspektem žalobního bodu. S jeho závěrem, že poukaz žalobce na nesprávnost posuzování jeho zdravotního stavu jen podle přílohy k tomuto zákonu představuje samostatnou námitku, která byla podána opožděně, se tedy Nejvyšší správní soud neztotožňuje.

Za této situace kasační námitku, podle níž má stěžovatel zdravotní postižení charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu odůvodňující přiznání příspěvku na pořízení motorového vozidla, přestože není výslovně obsaženo v příloze k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, je nutné považovat v celé její šíři za přípustnou. Jejímu věcnému posouzení nebrání ani skutečnost, že se krajský soud z uvedených nesprávných důvodů nezabýval tím, zda výčet zdravotních postižení uvedených v příloze k citovanému zákonu má povahu, či nikoli. Nevypořádání tohoto tvrzení totiž představuje jen dílčí nedostatek odůvodnění napadeného rozsudku, který se týká toliko jednoho aspektu žalobního bodu, jehož jádro spočívá v námitce o existenci zdravotního postižení stěžovatele odůvodňujícího přiznání příspěvku na pořízení motorového vozidla. Zmíněné pochybení tak nemá za následek nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů a postačí, když ho Nejvyšší správní soud překlene tím, že se opomenutou dílčí otázkou uplatněné žalobní námitky bude zabývat v řízení o kasační stížnosti. (...)

Při posouzení uvedené stížnostní námitky Nejvyšší správní soud vycházel z následujících ustanovení zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením. Podle jeho § 9 odst. 1 „[n]árok na příspěvek na zvláštní pomůcku má osoba, která má těžkou vadu nosného nebo pohybového ústrojí nebo těžké sluchové postižení anebo těžké zrakové postižení charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu, a její zdravotní stav nevylučuje přiznání tohoto příspěvku“. Podle § 9 odst. 2 „[n]árok na příspěvek na zvláštní pomůcku poskytovaný na pořízení motorového vozidla [...] má osoba, která má těžkou vadu nosného nebo pohybového ústrojí anebo těžkou nebo hlubokou mentální retardaci charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu, a její zdravotní stav nevylučuje přiznání tohoto příspěvku“. Podle § 9 odst. 3 „[z]adlouhodobě nepříznivý zdravotní stav se pro účely tohoto zákona považuje nepříznivý zdravotní stav, který podle poznatků lékařské vědy trvá nebo má trvat déle než 1 rok“. Podle § 9 odst. 4 „[z]dravotní postižení charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu odůvodňující přiznání příspěvku na zvláštní pomůcku a zdravotní stavy vylučující jeho přiznání jsou uvedeny v příloze k tomuto zákonu“.

Podle části I. bodu 4 této přílohy za zdravotní postižení odůvodňující přiznání příspěvku na zvláštní pomůcku na pořízení motorového vozidla se považují

„a) zdravotní postižení uvedená v bodě 1 písm. a), b), d) až i),

b) těžká nebo hluboká mentální retardace a stavy na rozhraní těžké mentální retardace.

Podle části I. bodu 1 přílohy k zákonu č. 329/2011 Sb. za těžkou vadu nosného nebo pohybového ústrojí se považuje též:

a) anatomická ztráta obou dolních končetin v bércích a výše,

b) funkční ztráta obou dolních končetin na podkladě úplné obrny (plegie) nebo těžkého ochrnutí,

d) funkční ztráta jedné horní a jedné dolní končetiny na podkladě úplné obrny (plegie) nebo těžkého ochrnutí,

e) ankylóza obou kyčelních kloubů nebo obou kolenních kloubů nebo podstatné omezení hybnosti obou kyčelních nebo kolenních kloubů pro těžké kontraktury v okolí,

f) ztuhnutí všech úseků páteře s těžkým omezením pohyblivosti alespoň dvou nosných kloubů dolních končetin,

g) těžké funkční poruchy pohyblivosti na základě postižení tří a více funkčních celků pohybového ústrojí s případnou odkázaností na vozík pro invalidy; funkčním celkem se přitom rozumí trup, pánev, končetina,

h) disproporční poruchy růstu provázené deformitami končetin a hrudníku, pokud tělesná výška postiženého po ukončení růstu nepřesahuje 120 cm,

i) anatomická ztráta dolní končetiny ve stehně s krátkým pahýlem bez možnosti oprotézování nebo exatrikulace v kyčelním kloubu“.

Posouzení povahy zdravotního postižení z hlediska splnění podmínek nároku na dávku osobám se zdravotním postižením je věcí odborně medicínskou, k níž správní orgán ani soud nemají potřebné odborné znalosti, a proto se vždy obracejí k osobám, které jimi disponují, aby se k těmto otázkám vyjádřily. Pro účely odvolacího správního řízení o přiznání takové dávky posuzuje zdravotní stav občanů Ministerstvo práce a sociálních věcí, které za tím účelem zřizuje jako své orgány posudkové komise, jak vyplývá z § 4 odst. 2 a § 8 odst. 1 písm. e) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení.

V nyní projednávané věci tak byl pro žalovaného stěžejním důkazem posudek posudkové komise ze dne 1. 8. 2012, podle jehož závěru nebyl stěžovatel v rozhodné době osobou, která má ve smyslu § 9 odst. 2 a 4 zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením těžkou vadu nosného nebo pohybového ústrojí anebo těžkou nebo hlubokou mentální retardaci charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu. U stěžovatele nešlo o těžkou vadu nosného (pohybového) ústrojí uvedenou v písm. a), b), d) až i) bodu 1 části I. přílohy k citovanému zákonu ani o těžké mentální postižení uvedené v písm. b) bodu 4 části I. téže přílohy. Při vypracování posudku vycházela posudková komise z posudkového spisu okresní správy sociálního zabezpečení, zdravotní dokumentace praktické ošetřující lékařky a z ortopedických, neurologických a interních nálezů, po posouzení těchto podkladů nenalezla u posuzované osoby takové zdravotní postižení, které by splňovalo kritéria pro poskytnutí příspěvku na pořízení motorového vozidla, a po takto provedeném přezkumu potvrdila posudek Okresní správy sociálního zabezpečení Kladno ze dne 28. 4. 2012, na základě něhož nebyla stěžovateli tato dávka přiznána. (...)

Krajský soud považoval za potřebné posouzení zdravotního stavu stěžovatele i v soudním přezkumném řízení. Za tímto účelem ustanovil MUDr. Juraje Ševčíka, soudního znalce z oboru zdravotnictví, odvětví všeobecné a posudkové lékařství, veřejné zdravotnictví. (...)

V posudkovém závěru soudní znalec uvedl, že podle dostupné zdravotnické dokumentace i uvedeného výčtu nemocí se u stěžovatele nejednalo o těžkou vadu nosného (pohybového) ústrojí uvedenou v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením. K datu napadeného rozhodnutí stěžovatel trpěl vadami nosného nebo pohybového ústrojí, ale jeho zdravotní postižení charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu nejsou uvedena v příloze k uvedenému zákonu, na kterou odkazuje jeho § 9 odst. 4. Na konci posudku ze dne 16. 9. 2015 soudní znalec konstatoval, že nepřiznání příspěvku na pořízení motorového vozidla bylo správné v kontextu zákona a vyhlášky.

Na závěry tohoto posudku odkázal soudní znalec i při výslechu před krajským soudem s tím, že zdravotní stav stěžovatele posoudil na základě kompletních lékařských zpráv a považuje rozhodnutí o nepřiznání příspěvku za správné. Znalec zdůraznil, že zdravotní postižení odůvodňující přiznání příspěvku na pořízení motorového vozidla jsou stanovena v příslušných ustanoveních přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením. U stěžovatele se přitom evidentně nejedná o zdravotní postižení podle části I. bodu 1 písm. a), b) a d), což je seznatelné i pro laika. Zdravotního postižení uvedeného pod písm. e) se týká nepohyblivosti kloubů, což není případ stěžovatele. Ztuhnutí všech úseků páteře s těžkým omezením pohyblivosti alespoň dvou nosných kloubů dolních končetin ve smyslu písm. f) představuje postižení spojené s nemocí Scheuermann. Ani těžké funkční poruchy pohyblivosti na základě postižení tří a více funkčních celků pohybového ústrojí (trupu, pánve a končetiny), jež jsou obsaženy v písm. g), nebyly u stěžovatele shledány. Ten má totiž po mozkové příhodě problémy s pravostranným postižením končetin, které je nutné považovat za těžké postižení, avšak nikoli za těžkou poruchu pohyblivosti všech tří funkčních celků. V neposlední řadě je nutné dodat, že stěžovatel trpí postižením krční páteře a ramene. (...)

Konečně soudní znalec uvedl, že pokud by nepřihlížel k příloze k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, tak by zdravotní postižení stěžovatele posoudil jako těžkou pohybovou vadu. Stěžovatel však nesplňuje podmínky pro přiznání příspěvku na motorové vozidlo s ohledem na výčet zdravotních postižení obsažených v této příloze, s nimiž toliko je spojena možnost tuto dávku poskytnout.

Soudní znalec se tedy vypořádal se všemi rozhodnými skutečnostmi, přihlédl k veškerým zdravotním potížím stěžovatele a své posudkové závěry jednoznačně a konkrétně zdůvodnil. Přitom náležitě vysvětlil, proč není možné zdravotní postižení stěžovatele považovat za některou z těžkých vad nosného nebo pohybového ústrojí uvedených v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, ačkoliv má stěžovatel těžkou pohybovou vadu a jeho zdravotní stav je dlouhodobě nepříznivý. Rovněž tak se znalec dostatečně vypořádal s lékařskými zprávami a objasnil, z jakých důvodů nelze ani na základě jejich obsahu stěžovateli přiznat příspěvek na pořízení motorového vozidla. Na základě těchto skutečností je možné znalecký posudek ze dne 16. 9. 2015, včetně jeho doplnění provedeného při jednání soudu, považovat za úplný, přesvědčivý a náležitě odůvodněný, takže o jeho správnosti nemá Nejvyšší správní soud žádné pochybnosti. Navíc ke stejnému posudkovému závěru dospěly ve svých posudcích i posudková komise a okresní správa sociálního zabezpečení. Ostatně stěžovatel ani v kasační stížnosti netvrdil, že by měl některé zdravotní postižení uvedené v příslušných ustanoveních přílohy k citovanému zákonu. Proto je možné spolehlivě vycházet z toho, že stěžovatel žádným takovým onemocněním v rozhodné době netrpěl.

Za této situace se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zdali v posuzované věci měl být stěžovateli přiznán příspěvek na pořízení motorového vozidla na základě jeho těžké pohybové vady, která byla shledána též soudním znalcem a která přitom není uvedena ve výčtu zdravotních postižení obsaženém v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením.

Podle již zmíněného ustanovení § 9 odst. 2 citovaného zákona se příspěvek na zvláštní pomůcku pořízení motorového vozidla poskytuje též osobě, která má těžkou vadu nosného nebo pohybového ústrojí charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu a jejíž zdravotní stav nevylučuje přiznání tohoto příspěvku. Za dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav se pak považuje nepříznivý zdravotní stav, který podle poznatků lékařské vědy trvá nebo má trvat déle než jeden rok, jak vyplývá z třetího odstavce téhož ustanovení. Zdravotní postižení charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu odůvodňující přiznání příspěvku na zvláštní pomůcku a zdravotní stavy vylučující jeho přiznání jsou však podle § 9 odst. 4 zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením uvedeny v příloze k tomuto zákonu. Z tohoto ustanovení proto nepochybně vyplývá, že nárok na příspěvek na zvláštní pomůcku pořízení motorového vozidla nemá každá osoba s těžkou poruchou nosného nebo pohybového ústrojí, která podle poznatků lékařské vědy trvá nebo má trvat déle než rok, nýbrž jen taková osoba, která trpí zdravotním postižením charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu uvedeným v příloze k tomuto zákonu a u níž přiznání příspěvku nevylučuje zdravotní stav charakterizovaný v téže příloze. Tomu odpovídá i znění části I. bodu 4 písm. a) přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, kde se výslovně uvádí, že za zdravotní postižení odůvodňující přiznání příspěvku na pořízení motorového vozidla se považují zdravotní postižení uvedená v bodě 1 písm. a), b), d) až i). Jejich výčet je přitom formulován uzavřeně a ani ze znění § 9 citovaného zákona či jiných ustanovení jeho přílohy není možné usuzovat, že by okruh těžkých vad nosného a pohybového ústrojí, pro něž lze tuto dávku přiznat, byl stanoven pouze demonstrativně. Podmínky nároku na příspěvek na zvláštní pomůcku poskytovaný na pořízení motorového vozidla totiž nejsou v tomto zákoně uvedeny slovy „zejména“, „například“ či „ v dalších obdobných zdravotních postiženích“. Je tedy zřejmé, že v příloze k tomuto zákonu je obsažen výčet zdravotních postižení odůvodňujících přiznání příspěvku na pořízení motorového vozidla.

Nelze tak souhlasit s tvrzením stěžovatele, že nárok na příspěvek na pořízení motorového vozidla má podle jazykového výkladu zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením i osoba trpící nemocemi stejného typu, rázu či povahy jako u zdravotních postižení uvedených v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k témuž zákonu. Naopak, znění § 9 odst. 4 tohoto zákona a bodu 4 písm. a) jeho přílohy výslovně stanoví, že za zdravotní postižení charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu odůvodňující přiznání příspěvku na zvláštní pomůcku pořízení motorového vozidla se považují jen v příloze vyjmenované nemoci. Proto tato dávka nemůže být poskytnuta osobě s jinou vadou nosného nebo pohybového ústrojí, i kdyby byla lékařsky diagnostikována jako těžká porucha. Dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav stěžovatele, který byl podle soudního znalce zapříčiněn těžkou pohybovou poruchou neuvedenou v příloze k uvedenému zákonu, tedy neodůvodňuje přiznání příspěvku na pořízení motorového vozidla ani na základě nejširšího možného jazykového výkladu právních norem obsažených v tomto právním předpise.

Tuto dávku pak nelze stěžovateli poskytnout ani za pomoci analogie, jež je obecně myslitelná i při taxativním výčtu (srov. Melzer, F. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 249). Shora vyjmenovaný okruh zdravotních postižení uvedených v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením totiž obsahuje jen nejzávažnější vady nosného nebo pohybového ústrojí, takže úmyslem zákonodárce bylo poskytnutí příspěvku na pořízení motorového vozidla pouze takto nejpostiženějším osobám. Skutečnost, že stěžovatel mezi ně nepatří, vyplývá i z již zmíněné výpovědi soudního znalce. Ten totiž uvedl, že stěžovatel sice má těžkou pohybovou poruchu, avšak se u něho nejedná o těžkou funkční poruchu pohyblivosti na základě postižení všech tří funkčních celků pohybového ústrojí podle části I. bodu 1 písm. g) přílohy k citovanému zákonu, které přitom náleží mezi méně závažná zdravotní postižení, pro něž je možné podle této přílohy přiznat příspěvek na pořízení motorového vozidla, a to například ve srovnání s anatomickou či funkční ztrátou dolní končetiny či její části. V uvedeném taxativním výčtu zdravotních postižení, pro která lze osobě poskytnout příspěvek na pořízení motorového vozidla, tedy nelze shledat žádnou neúplnost, nedostatek či nedokonalost právní úpravy, kterou by bylo možné označit jako mezeru v zákoně vyžadující její vyplnění za užití analogie.

Těžká vada nosného nebo pohybového ústrojí, která odůvodňuje přiznání příspěvku na zvláštní pomůcku – motorové vozidlo, je tedy výlučně vada vyjmenovaná v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením. Musí se proto jednat o zdravotní postižení shodné, přirovnávání postižení jiných není přípustné. K témuž závěru ostatně dospěl také Krajský soud v Českých Budějovicích v rozsudku ze dne 4. 6. 2013, čj. 2 Ad 14/2013-20, přičemž kasační stížnost proti tomuto rozhodnutí zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 2. 4. 2014, čj. 3 Ads 55/2013-29, č. 3065/2014 Sb. NSS.

Kasační námitku, podle níž zdravotní postižení stěžovatele zakládají nárok na příspěvek na pořízení motorového vozidla, tedy Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou. (...)