Vydání 2/2024

[10] Dle § 7 odst. 1 věty první zákona o státní sociální podpoře platí, že .

[11] Dle § 7 odst. 2 písm. b) zákona o státní sociální podpoře .

[12] Dle § 7 odst. 3 písm. a) zákona o státní sociální podpoře .

[13] Dle § 7 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře .

[14] Dle § 24 odst. 3 zákona o státní sociální podpoře .

[15] Dle § 30a odst. 2 zákona o státní sociální podpoře .

[16] Dle § 4 odst. 3 zákona o životním a existenčním minimu .

[17] Zákon o státní sociální podpoře stanoví v § 7 okruh osob spadajících do pojmu „rodina“, který je základem pro určení společně posuzovaných osob. Ustanovení § 7 odst. 3 stanoví okruh těchto osob obecně, přičemž v § 7 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře je tento okruh vymezen speciálně pro účely příspěvku na bydlení.

[18] K tomuto systematickému výkladu zákona o státní sociální podpoře se vyjádřil Nejvyšší správní soud v již dobovém rozsudku ze dne 2. 12. 2009, čj. 4 Ads 96/2009-93, tak, že „.“ K § 7 odst. 6 zákona o státní sociální podpoře (od 1. 1. 2011 je tato právní úprava obsažena v § 7 odst. 5 tohoto zákona) konstatoval, že „“, přičemž rovněž uvedl, že „.“ Citované závěry následoval Nejvyšší správní soud rovněž v rozsudcích ze dne 1. 3. 2017, čj. 6 Ads 218/2016-20, a ze dne 17. 2. 2016, čj. 9 Ads 262/2015-25.

[19] Nemění na nich nic ani novela zákona o státní sociální podpoře provedená zákonem č. 363/2019 Sb., ve které zákonodárce upustil od formálního kritéria přihlášení osoby k trvalému pobytu. Zákonodárce v textu zákona toliko odstranil formální kritérium trvalého bydliště, avšak zachoval pravidlo o vymezení rodiny speciálně v odstavci 5 téhož ustanovení, které odkazuje na zákon o životním a existenčním minimu. V opačném případě by odkaz na zvláštní právní předpis vymezující životní a existenční minimum postrádal jakýkoliv smysl (zákonodárce v § 7 opakovaně používá floskuli „není-li dále stanoveno jinak“). Cílem novely (dle obecné části důvodové zprávy) nadto bylo v oblasti příspěvku na bydlení toliko upřesnit úpravu okruhu osob, které se posuzují společně pro nárok na příspěvek na bydlení. To samo o sobě umožňuje právě i odkazované ustanovení zákona o životním a existenčním minimu, které je systematicky „dále“, a může tak rozsah výše vymezených pojmů stanovit „jinak“.

[20] Pro stanovení obsahu pojmu „rodina“, tedy i okruhu společně posuzovaných osob se pro účely příspěvku na bydlení proto bude primárně vycházet ze zákona o životním a existenčním minimu, jak správně uvedl krajský soud. Na tuto otázku nemá vliv metodika uváděná stěžovatelem, která může toliko založit legitimní očekávání žalobce, nikoliv však jít proti výslovnému znění zákona (např. rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2019, čj. 1 As 10/2019-32, č. 3961/2020 Sb. NSS).

[21] Zákon o státní sociální podpoře s odkazem na zákon o životním a existenčním minimu za primární kritérium pro určení společně posuzovaných osob, jde-li o nezaopatřené nezletilé dítě rozvedených rodičů (v souzené věci jde o dítě svěřené do střídavé péče), považuje prohlášení jednoho z rodičů, že spolu trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby, učiněné dle § 35c zákona o daních z příjmů. S touto situací spojuje zákon slovo „vždy“. Uvedená vazba zákona o životním a existenčním minimu na zákon o daních z příjmů je logická z toho důvodu, že zákon o daních z příjmů, podobně jako zákon o státní sociální podpoře s odkazem na zákon o životním a existenčním minimu, vychází z poskytnutí dávky rodiči, který žije ve společně hospodařící domácnosti s nezletilým nezaopatřeným dítětem. Jde o materiální kritérium (fakticita soužití). Rodiče se mohou vzájemně dohodnout pouze na tom, na které z (více) společných dětí žijících s nimi ve společně hospodařící domácnosti si každý z nich uplatní nárok (srov. Morávek, Z. § 35c. In: Hlaváč, J.; Bláha, R.; Morávek, Z.; Beránek, P.; Dráb, O.; Nešleha, M.; Hrdlička, L. a kol. Praha: Wolters Kluwer, 2021). Výše uvedené tak směřuje ke zjednodušení administrativy, neboť určení toho, s kým dítě žije dle zákona o státní sociální podpoře pro účely příspěvku na bydlení, lze fakticky převzít z prohlášení dle § 35c zákona o daních z příjmů. Ztěžuje se tím i možnost uplatnění si dávky (příspěvku na bydlení) rodičem, který s nezletilým nezaopatřeným dítětem nežije ve společně hospodařící domácnosti (fakticita soužití nerozlučně spjatá se zaopatřením nezletilého dítěte) dle § 35c zákona o daních z příjmů.

[22] Další z možností, kterou zákon o životním a existenčním minimu výslovně stanoví pro určení společně posuzovaných osob v situaci posuzovaní dětí ve střídavé péči s jedním z rozvedených rodičů, je souhlasné prohlášení těchto rodičů. Krajský soud k této variantě poznamenal, že se jedná o dohodu, tedy dvoustranné právní jednání. To sice není zcela přesné, neboť se jedná o souhlasné prohlášení rodičů, které představuje dvě jednostranná právní jednání. Tato ovšem musí být souhlasného obsahu, tudíž fakticky zde musí dojít ke „shodě“ vůle obou osob, jako se tomu děje u dvoustranného právního jednání – dohody. Lze přitom souhlasit s krajským soudem, že není v silách žalobce, aby tento úkon, bez součinnosti druhého rodiče, na výzvu správního orgánu doložil („donutil“ druhého rodiče cokoliv prohlásit). Jde o jednostranný projev vůle třetí osoby, na který nemá žalobce žádný vliv. Bylo by proto vskutku nelogické, kdyby správní orgány po nedoložení obsahově shodného prohlášení druhého rodiče postupovaly dle § 61 odst. 2 zákona o státní sociální podpoře a dávku nepřiznaly pro nesplnění povinnosti žalobce osvědčit skutečnosti rozhodné pro vznik nároku na dávku. Ostatně, úpravu v § 4 odst. 3 zákona o životním a existenčním minimu (ve spojení s § 7 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře) nelze chápat jako podmínku pro přiznání nároku na dávku, nýbrž jako kolizní normu, podle níž se toliko určuje, s kterým rodičem bude dítě [při (ne)existenci společné domácnosti jeho rodičů] pro účely posouzení splnění podmínek pro vznik nároku na dávku posuzováno.

[23] Nejvyšší správní soud v této souvislosti nepomíjí, že i u prohlášení jednoho z rodičů dle § 35c zákona o daních z příjmů může dojít k tomu, že oba rodiče učiní citované prohlášení na stejné zdaňovací (tedy i dávkové) období (o tom dále). Zákon tak v prvních dvou kritériích fakticky vychází z jednostranných prohlášení, které se ideálně mají svým obsahem shodovat, což žadatel o dávku (zde žalobce) nemůže ovlivnit. Jde o svobodnou vůli obou rodičů. V případě, že se však tito nedohodnou, či z rozličných důvodů nedojde k prohlášení dle § 35c zákona o daních z příjmů, použije se poslední, výchozí kritérium – svěření do péče.

[24] Posledním kritériem stanoveným ve větě první § 4 odst. 3 zákona o životním a existenčním minimu, sloužícím k určení společně posuzovaných osob, je svěření dítěte do péče (výchovy). V souzené věci stěžovatel správním orgánům adresoval rozsudek Okresního soudu v Přerově ze dne 12. 11. 2012, čj. 0 Nc 1140/2011-175, kterým byl stanoven rozsah svěření do péče (výchovy) nezletilých nezaopatřených dětí. Na základě tohoto rozsudku je patrné, kdy se dítě ve střídavé péči považuje za žijící a společně uhrazující náklady na své potřeby s matkou a kdy s otcem, tedy kdy je dle § 7 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře ve spojení s první větou § 4 odst. 3 zákona o životním a existenčním minimu „rodinou“.

[25] Toto kritérium krajský soud při posouzení věci nevzal v potaz. Vycházel z toho, že situace žalobce (nemožnost obstarat „dohodu“ rodičů o tom, s kým bude dítě posuzováno pro absenci vůle druhého z rodičů) představuje mezeru v zákoně, kterou je zapotřebí vyplnit výkladem a uložil správním orgánům, aby si učinily úsudek o společně posuzované osobě v rámci správního uvážení. Podle Nejvyššího správního soudu krajský soud dospěl ke správnému závěru, avšak k tomuto nevede nutně pouze analogie zvolená krajským soudem, ale i jiná výkladová metoda. Lze se totiž opřít o text samotného § 7 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře ve spojení s § 4 odst. 3 zákona o životním a existenčním minimu, konkrétně výše zmiňované věty první § 4 odst. 3 zákona ().

[26] Nejvyšší správní soud neodhlédl od skutečnosti, že zákon o životním a existenčním minimu v § 4 odst. 3 větě první primárně míří na situaci svěření dítěte do výlučné péče jednoho z rodičů. To však fakticky zahrnuje i situace svěření dítěte do péče (byť střídavé) po stanovenou dobu výlučně jednomu z rodičů, jako v nyní posuzované věci. Střídavá péče totiž spočívá v tom, že dítě je svěřeno pro určité časové období do péče jednoho z rodičů a pro následující časové období do péče druhého rodiče (Nová, H. § 907. In: Petrov, J.; Výtisk, M.; Beran, V. a kol. 2. vyd. (2. aktualizace). Praha: C. H. Beck, 2023.). Při výkladu dotčených ustanovení pak nelze pominout, že podstatou příspěvku na bydlení je zachytit osoby a rodiny, které mají nedostatečné finanční zdroje na krytí nákladů na udržení jejich stávajícího bydlení (srov. obecnou část důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona č. 203/2022 Sb.). Vychází se přitom z faktického soužití osob, které spolu žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby (srov. zvláštní část důvodové zprávy k § 7 vládního návrhu zákona o státní sociální podpoře). Není proto po rozumu (a zákonodárce to ani nezamýšlel) činit rozdíl bez dalšího mezi rodinami (tvořícími jednoho rodiče a nezaopatřené nezletilé dítě) ve stejné sociální situaci. Žije-li nezletilé nezaopatřené dítě (ve společné domácnosti) s rodičem, s nímž by dosáhlo na příspěvek na bydlení, a spolu uhrazují náklady na své potřeby, není rozdíl, zda je soužití deklarováno souhlasným prohlášením, prohlášením učiněným správci daně, či stanoveno rozsudkem soudu, který rozsah péče určil (stanovil, kdy je dítě ve výlučné péči daného rodiče). Všechny tyto situace by měly zachytit rodiny s nedostatečnými finančními zdroji na krytí nákladů na udržení stávajícího bydlení. Stanovení nesplnitelných kritérií pro určitou „část“ žadatelů o příspěvek na bydlení formou nutnosti „dohodnout“ se na rozsahu péče o dítě je kritériem arbitrárním, a výklad stěžovatele tak směřuje k nastolení neracionální nerovnosti. Zákonodárce přitom toliko stanovil pořadí, podle kterého správní orgány při posuzování žádosti o příspěvek na bydlení vycházejí (postupují). Fakticitu soužití mohou správní orgány v zákonem stanovených situacích ověřit dle § 7 odst. 6 zákona o státní sociální podpoře.

[27] Nejvyšší správní soud nepovažuje za nezbytné, aby se v situaci rodičů, kteří dokládají okruh společně posuzovaných osob v případě dětí ve střídavé péči příslušným soudním rozhodnutím o rozsahu svěření dítěte do péče, zabýval rovněž přesným výpočtem výše nároku, resp. dalšími podmínkami vzniku nároku na příspěvek na bydlení, co se týče výpočtu rozhodného příjmu a nákladů na bydlení. Vybočil by totiž již z předmětu nyní posuzované věci. Na okraj toliko upozorňuje, že zákon o státní sociální podpoře zná možnost správního uvážení i pro příspěvek na bydlení (srov. § 24 odst. 3) a pracuje i se situací, ve které jsou podmínky přiznání nároku na dávku splněny toliko pro část měsíce (§ 30a odst. 2). Ostatně dle § 4 odst. 3 zákona o životním a existenčním minimu se společné prohlášení rodičů pro účely nároku na příspěvek na bydlení může každý měsíc měnit, a to v rámci čtvrtročního „dávkového období“. Případné nedůslednosti zákona se pak nesmí projevit nedůvodně rozdílně v postavení žadatelů o dávku. Nelze opomíjet, že se v souzené věci nejedná toliko o materiální pomoc rodiči, ale i dítěti, které, žije-li s rodičem ve společné hospodařící domácnosti (byť po vymezenou dobu), je zpravidla osobou společně posuzovanou dle zákona o státní sociální podpoře (viz výše).

[28] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že nemohl přistoupit na výklad stěžovatele, neboť ten by vedl k rozdílnému zacházení s osobami na základě nahodilé skutečnosti, kterou nemohou fakticky ovlivnit. Souhlasné prohlášení rodičů dle § 4 odst. 3 zákona o životním a existenčním minimu je právní jednání, jehož vznik je podmíněn vůlí obou jeho aktérů a nelze ani po jednom z nich spravedlivě požadovat doložení souhlasného prohlášení toho druhého, a podmiňovat tím vznik nároku na dávku. Podání prohlášení dle § 35c zákona o daních z příjmů pak není povinností, ale právem každého rodiče jednotlivě, pakliže tento dosáhne určité minimální výše příjmů ze závislé nebo samostatné činnosti. Navíc je mohou učinit oba rodiče či naopak žádný, přičemž může dojít i k překryvu v prohlašovaných obdobích, která jsou měsíční, a nemusí proto přesně reflektovat časové úseky péče o nezaopatřené dítě, resp. vůli rodičů na uplatnění daňového zvýhodnění na dítě. Navíc i pravidlo stanovené v § 35c odst. 10 zákona o daních z příjmů, že 1/12 daňového zvýhodnění za kalendářní měsíc se poskytuje tomu, kdo na jeho počátku splnil podmínky pro jeho uplatnění, vyživuje-li dítě kalendářní měsíc, naráží na skutečnost, že lichých a sudých týdnů není v roce stejně a v rámci střídavé péče obvykle nedochází k tomu, že se nezaopatřené děti určují do péče rodičům na dobu jednoho kalendářního měsíce (zpravidla jde o týden či dny). Neobstojí ani výklad, že daňové zvýhodnění si může uplatnit rodič, který splnil podmínky pro jeho přiznání k prvnímu dni kalendářního měsíce. Nelze totiž opomenout, že daňové zvýhodnění má reflektovat úlevu na dani u rodiče, jenž o dítě fakticky pečuje. V případě, že je rozsudkem soudu přiznaná péče jednomu z rodičů v každém prvním týdnu v měsíci, neměl by druhý po celý rok, byť by o dítě pečoval, krom prvního kalendářního měsíce, nárok (ani poměrný) na daňové zvýhodnění, což je pro účely příspěvku na bydlení . Rozepře mezi rozvedenými rodiči tak fakticky mohou vyloučit skupinu materiálně zranitelných osob bez racionálního důvodu z nároku na příspěvek na bydlení. To považuje Nejvyšší správní soud za hrubě neracionální a jdoucí proti smyslu a účelu dávky (příspěvku na bydlení). Nelze opomenout ani skutečnost, že pro přiznání nároku na daňové zvýhodnění či daňový , je zapotřebí splnit další podmínky stanovené zákonem, jako například výši příjmu (srov. např. § 35c odst. 4 a 5 zákona o daních z příjmů).

[29] Východiskem pro určení společně posuzovaných osob je tedy v situaci, jakou je ta nynější, svěření do péče (výchovy) dítěte provedené (zpravidla) rozsudkem soudu.

[30] Rozsudek o určení péče (jejího rozsahu) pravomocně určuje, který rodič má kdy dítě ve své péči. Stanoví tedy fakticky i přesný počet dní v roce, v nichž ten který rodič o dítě pečuje. „Nedohodnou-li“ se proto rodiče, kteří se v péči o dítě střídají ve stanovených intervalech, je právě výrok soudu o svěření dítěte do výchovy pro posouzení nároku na příspěvek na bydlení rozhodný (fakticky nahrazuje vůli rodičů stran péče o nezletilé). Jde navíc o rozhodnutí soudu, které je závazné pro jeho účastníky a v meritu sporu zakládá překážku věci rozhodnuté (srov. rozsudek NSS ze dne 17. 8. 2022, čj. 1 Afs 86/2021-34). Není proto důvod v otázce svěření dítěte do péče nevycházet právě z rozsudku soudu, nedošlo-li ke změně skutkových okolností věci.

[31] V konečném důsledku tak výklad zastávaný krajským soudem narovnával, v souladu s vyloučením neracionální nerovnosti dle čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 40/17, č. 344/2021 Sb.), situaci žalobce ústavněkonformním způsobem. Stanovení kritérií pro přiznání příspěvku na bydlení na základě náhodných skutečností nelze (obzvláště vyzývat k doložení souhlasného prohlášení druhého rodiče při nevůli jednoho z nich). Byť krajský soud blíže nerozvedl poslední z posuzovaných kritérií pro příspěvek na bydlení (rozhodnutí o svěření do péče), správně poukázal na nutnost posouzení rozsahu péče o nezletilé, kterou individuálně zhodnotí správní orgány obdobně jako například dle § 8 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi. K tomuto závěru se ostatně přiklonil i veřejný ochránce práv v dopise adresovaném žalobci. V něm, stejně jako krajský soud, sledoval dosažení stejného cíle [smyslu a účelu posuzované právní úpravy, objektivního (a racionálního) narovnání situace nezletilých nezaopatřených dětí svěřených do střídavé péče]. V této souvislosti upozornil i na skutečnost, že zákonodárce si je obtížností situace vědom a v Poslanecké sněmovně je projednáván (aktuálně je projednávání přerušeno) mimo jiné poslanecký návrh novely zákona o státní sociální podpoře (sněmovní tisk č. 652, Poslanecká sněmovna, 8. období, 2017–2021), ve kterém se v § 7 odst. 5 uvádí, že . Cestu, kterou krajský soud k dosažení smyslu a účelu právní úpravy zvolil, nelze označit za nesprávnou. Sám zákonodárce posuzované ustanovení zákona zamýšlí zpřehlednit (ujasnit).

[32] Nelze opomenout, že podstatou posuzované věci bylo posouzení zákonnosti nepříznivého výsledku žádosti žalobce s ohledem na nedoložení podkladů pro nárok na výplatu příspěvku na bydlení, přičemž k doložení byl žalobce vyzván dle § 61 odst. 2 zákona o státní sociální podpoře. V tomto Nejvyšší správní soud beze zbytku souzní se závěrem rozsudku krajského soudu, že správní orgány měly dostatek podkladů pro rozhodnutí o dávce, přičemž měly vycházet dle § 4 odst. 3 zákona o životním a existenčním minimu z rozsahu péče stanovené rozsudkem civilního soudu o úpravě poměrů k nezletilým pro dobu (do i) po rozvodu manželství, který žalobce doložil. Krajský soud tedy nepochybil, pokud odkázal právě na toto ustanovení zákona a správní orgány zavázal posouzením rozsahu péče.