4158/2021
Státní služba: změna systemizace
Státní služba: změna systemizace
k § 17 a § 18 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě ve znění zákona č. 199/2015 Sb. (v textu je „zákon o státní službě“)
I. „Změnou systemizace“ se v jiných ustanoveních zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, než jsou jeho § 17 a § 18, rozumí i (nová) systemizace ve smyslu § 17 téhož zákona, resp. její obsahová změna oproti systemizaci předchozí.
II. Stanoví-li stát odlišný obsah služebního místa podle zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, představuje to jednostrannou změnu služebního místa. Takto podstatná změna je však bez souhlasu státního zaměstnance nemyslitelná, neboť obsahová náplň služebního místa je esenciální náležitostí vztahu státu a státního zaměstnance podle zákona o státní službě.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 14. 7. 2020, čj. 25 Ad 1/2020-35)
Prejudikatura:
nález Ústavního soudu č. 159/2006 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 53/06).Věc:
G. R. proti generální ředitelce Generálního finančního ředitelství o zařazení na služební místo.Žalobkyně se podanou žalobou domáhala přezkoumání rozhodnutí žalované ze dne 2. 3. 2020, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí ředitele Finančního úřadu pro Moravskoslezský kraj ze dne 9. 12. 2019, kterým byla žalobkyně s účinností od 1. 1. 2020 zařazena do 10. platové třídy, byl jí určen platový tarif 29 090 Kč, byl jí s účinností od 1. 1. 2020 odebrán příplatek za vedení, s účinností od 1. 1. 2020 jí byl stanoven měsíční plat ve výši 39 390 Kč sestávající z platového tarifu 29 090 Kč, osobního příplatku 6 500 Kč a zvláštního příplatku 3 800 Kč a rozhodnuto o tom, že s účinností od 1. 1. 2020 jí přísluší označení rada.
Žalobkyně se dovolávala § 79 odst. 2 písm. e) zákona o státní službě, podle něhož ke snížení platové třídy bez souhlasu státního zaměstnance může dojít jen v případech stanovených zákonem nebo na základě zákona, kterým se mění působnost služebního úřadu. Ustanovení § 17 zákona o státní službě pak neumožňuje při přijímání systemizace pro nový kalendářní rok snížit platovou třídu bez souhlasu státního zaměstnance.
Žalobkyně nerozporovala, že od 1. 1. 2020 již nevykonávala funkci zástupce vedoucího oddělení, její služební místo však dosud zrušeno nebylo a ke změně platu bylo přistoupeno bez jejího souhlasu. Žalovaná měla podle zákona o státní službě jiné možnosti, jak situaci řešit (zrušení stávajícího služebního místa a vytvoření nového), těch však nevyužila. V této souvislosti se žalobkyně dovolávala též závěru č. 9 ze zasedání poradního sboru náměstka ministra vnitra pro státní službu ze dne 25. 11. 2016 (dále jen „závěr poradního sboru“).
Žalovaná navrhovala zamítnutí žaloby. Uvedla, že na rozdíl od změny systemizace v průběhu roku (§ 18 zákona o státní službě) pro systemizaci nejsou pro novou systemizaci (§ 17) stanovena žádná omezení, tedy ani omezení souhlasem státního zaměstnance se snížením platové třídy. Ani § 18 zákona o státní službě však nevyžaduje souhlas zaměstnance, dochází-li v důsledku změny systemizace ke snížení platové třídy jen o jednu.
Ani zákon o státní službě ani příslušné služební předpisy nespojují přípustnost změny systemizace s předchozím souhlasem státního zaměstnance, neboť samotný zákon stanoví pravidla přípustnosti takové změny. Pokud by systemizace podle § 17 zákona o státní službě (v ní obsažené změny oproti předchozí systemizaci) byla vázána na předchozí souhlas dotčených státních zaměstnanců, mohlo by docházet k zablokování zamýšlených organizačních změn, které naopak mají sloužit k optimalizaci chodu úřadu. Žalované se jako nereálná jeví situace, kdy by státní zaměstnanec bez výhrad souhlasil se snížením jeho platové třídy.
Jakkoli závěr poradního sboru pro takovou situaci doporučuje zrušení dosavadního služebního místa a zřízení nového, takový postup představuje pro státního zaměstnance výrazně horší situaci než jen snížení platové třídy bez jeho souhlasu. Pokud by tak bylo postupováno, dospělo by se patrně ke stejnému výsledku, avšak za současného rizika, že na nově zřízené služební místo by mohl být z velké škály různých důvodů zařazen jiný zaměstnanec a pokud by se pro žalobkyni nenašlo jiné vhodné služební místo, musela by být zařazena mimo výkon služby (§ 62 odst. 1 zákona o státní službě) a následně by s ní i případně musel být skončen služební poměr [§ 72 odst. 1 písm. d) zákona o státní službě]. Závěr poradního sboru pak nepředstavuje obecně závazný právní předpis, ale přibližuje se spíše metodickému pokynu doporučujícího charakteru. Některé dřívější závěry poradního sboru již byly navíc překonány.
Od 1. 1. 2020 již žalobkyně nevykonávala funkci zástupce vedoucího oddělení, což nezpochybňuje. Její práce tak odpovídá 10. platové třídě, do níž byla napadeným rozhodnutím zařazena. To vyplývá i ze srovnání Popisu služební činnosti ze dne 30. 5. 2017 a Charakteristiky služebního místa pro státního zaměstnance účinné od 1. 1. 2020.
Krajský soud v Ostravě zrušil rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení
Z odůvodnění:
(…)[25] Na základě právě citovaných ustanovení má krajský soud za to, že obsahová náplň služebního místa je vymezena zejm. údajem o služebním místě obsaženém v oznámení o vyhlášení výběrového řízení podle § 24 odst. 7 písm. b) zákona o státní službě, resp. údajem obsaženým v rozhodnutí podle § 30 odst. 1 písm. d) nebo § 30 odst. 2 písm. d) zákona o státní službě.
[26] Jedná se o obdobu „
druhu práce
“ ve smyslu § 34 odst. 1 písm. a) zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce (dále jen „zákoník práce“). Dohoda o druhu práce je podle zákoníku práce esenciální náležitostí pracovního poměru, kterou nemůže zaměstnavatel jednostranně měnit. Zákoník práce přitom umožňuje sjednat druh práce široce (např. úředník) i úzce [výčtem konkrétních činností představující spíše tzv. popis práce ve smyslu § 37 odst. 1 písm. b) zákoníku práce].[27] Zákon o státní službě lze v jisté paralele se zákoníkem práce chápat tak, že informace státnímu zaměstnanci o tom, jakou práci bude pro stát vykonávat (bod [25] tohoto odůvodnění) představuje nabídku státu (
ofertu
) uchazeči ve výběrovém řízení, kterou uchazeč svou účastí ve výběrovém řízení následně akceptuje.[28] Druh práce nelze podle zákoníku práce jednostranně měnit (nic ovšem nebrání dohodě zaměstnance a zaměstnavatele na změně druhu práce). Toto pravidlo chrání zaměstnance před převedením na práci, k jejímuž výkonu se zaměstnavateli nezavázal (zjednodušeně lze říci, že pokud se zaměstnanec zavázal pro zaměstnavatele vykonávat práci generálního ředitele, nelze mu uložit práci horníka v čelbě).
[29] Je nutno zdůraznit, že jednostranná změna druhu práce je v právním řádu platném a účinném na dnešním území České republiky zapovězena již od počátku 19. století (srov. § 1151 císařského patentu č. 946/1811 Sb. z. s., obecného zákoníku občanského).
[30] Za situace, kdy se žádná z účastnic nedovolává jiného dokumentu, vychází krajský soud z toho, že informace o tom, jakou práci bude pro stát vykonávat, dostala žalobkyně Popisem služební činnosti ze dne 30. 5. 2017, kdy tento popis přiřazený služebnímu místu č. 321493 obsahoval i odrážky 13. – 17. týkající se zastupování vedoucího oddělení.
[31] Krajský soud zastává názor, že ani obsah služební činnosti státního zaměstnance nemůže stát jednostranně měnit. Pokud by snad opačný názor akceptoval, musel by připustit situaci, kdy by se žalovaná (generální ředitelka Generálního finančního ředitelství) mohla bez svého souhlasu stát () i „
ad absurdum
řadovou úřednicí
“ Generálního finančního ředitelství.[32] Konečně zákon o státní službě upravuje změny služebního poměru, kdy v § 44 (citovaný v bodě [20] tohoto odůvodnění) jednostrannou změnu obsahové náplně služebního místa jako způsob změny služebního poměru nepředpokládá.
[33] Jakkoli pak krajský soud zastává i názor, že § 17 a § 18 zákona o státní službě striktně rozlišují mezi (novou) systemizací pro kalendářní rok (§ 17) a změnou systemizace poté, co byla schválena (§ 18), pročež pokládá argumentaci žalované § 18 zákona o státní službě za zcela lichou (k takové situaci v posuzované věci nedošlo; žalovaná z § 18 zákona o státní službě dovozovala možnost snížení platové třídy právě o jednu bez souhlasu státního zaměstnance), nemůže – vycházeje z
fikce
racionálního zákonodárce – přehlížet nedůslednost zákonodárce při užívání pojmů „systemizace
“ a „změna systemizace
“ v ostatních ustanoveních zákona o státní službě.[34] Krajský soud totiž pokládá za neudržitelný výklad, který by striktním odlišováním „].
systemizace
“ a „změny systemizace
“ znemožňoval státu systemizací
pro nový kalendářní rok zrušit služební místo, resp. by neumožňoval státního zaměstnance, jehož služební místo bylo takto zrušeno, řádně převést [§ 61 odst. 1 písm. c), § 70 odst. 3 zákona o státní službě a contrario
[35] Obdobně – vzhledem k obecné ochraně zaměstnanců v právu České republiky – pokládá krajský soud za neúnosné, aby novou „
systemizací
“ mohlo být prolomeno právo státního zaměstnance na plat podle § 79 odst. 2 písm. e) zákona o státní službě.[36] Proto krajský soud uzavírá, že „
změnou systemizace
“ se v jiných ustanoveních zákona o státní službě, než jsou § 17 a § 18, rozumí i (nová) systemizace ve smyslu § 17, resp. její obsahová změna oproti systemizaci předchozí.[37] Stanovení odlišného obsahu služebního místa („
druhu práce
“) pak podle názoru krajského soudu představuje jednostrannou změnu služebního místa státem, která je bez souhlasu státního zaměstnance (v pracovněprávním náhledu bez dohody zaměstnance a zaměstnavatele na změně druhu práce) nemyslitelná, neboť právě obsahová náplň služebního místa je esenciální náležitostí vztahu státu a státního zaměstnance podle zákona o státní službě.[38] Na základě právě uvedeného dospěl krajský soud k závěru o tom, že státem jednostranně provedená změna služebního místa č. 321493 spočívající v obsahové odlišnosti mezi Popisem služební činnosti ze dne 30. 5. 2017 a Charakteristikou služebního místa státního zaměstnance, kterou žalobkyně převzala 13. 12. 2019, je bez souhlasu žalobkyně nepřípustná.
[39] Krajský soud přitom vycházel i z čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle něhož občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.
[40] Jak uvedl Ústavní soud již v nálezu ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06, č. 159/2006 Sb. ÚS: „
Článek 21 odst. 4 Listiny se nevztahuje pouze na přístup k veřejné funkci ve smyslu vzniku funkce, ale zahrnuje i právo na její nerušený výkon včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením této funkce. Účast na správě věcí veřejných, která je smyslem celého článku 21, se nevyčerpává pouhým získáním funkce, nýbrž logicky trvá po celu dobu výkonu této funkce. Pokud je tedy tímto článkem Listiny sledováno umožnit občanům správu veřejných záležitostí, musí být subjekt vykonávající funkci nadán rovněž ochranou před libovůlí státu, která by mu mohla bránit ve výkonu veřejné funkce. Samotné právo na přístup k veřejným funkcím by nemělo smysl, pokud by neobsahovalo i ochranu v průběhu výkonu funkce
.“[41] I nadále je proto třeba vycházet z Popisu služební činnosti ze dne 30. 5. 2017, tzn. z toho, že žalobkyni jsou uloženy všechny úkoly tam uvedené. Není-li (snad) stát schopen jí takové úkoly přidělovat, jedná se o překážku na straně státu, kterou nelze přičítat k tíži žalobkyně.
[42] Pro postup v situaci, která v posuzovaném případě nastala, stanoví navíc zákon o státní službě (vyložený podle bodu [36] tohoto odůvodnění) jasná pravidla, kterým se žalovaná svým kreativním výkladem toliko brání.
[43] Ustanovení § 61 odst. 1 písm. c) zákona o státní službě totiž výslovně umožňuje převést státního zaměstnance na jiné služební místo v důsledku zrušení jeho služebního místa z důvodu (změny) systemizace, jak přiznává žalovaná i ve vyjádření k žalobě. Předvídat (případnou) nevýhodnost tohoto postupu vůči žalobkyni (jak se žalovaná pokouší ve vyjádření k žalobě) představuje nejen snahu o obhájení postupu , ale – z pohledu předvídaného obsazení služebního místa někým jiným – i o pouhou spekulaci.
contra legem
[44] Pro úplnost lze dodat jen, že převedení podle § 61 zákona o státní službě je postupem podobným postupu zaměstnavatele vůči odvolanému vedoucímu zaměstnanci, který se stal pro zaměstnavatele nadbytečným, upravenému § 73a odst. 2 zákoníku práce. Při provázanosti a celistvosti právního řádu České republiky proto lze usuzovat na to, že právě takový postup v situaci, která nastala v nyní posuzovaném případě, zákonodárce zamýšlel.
[45] Závěr poradního sboru, tolik napadaný žalovanou, tedy poskytuje řešení vzniklého problému přesně podle zákona, bez potřeby kreativních výkladů žalované. Bylo jen na žalované, aby zvolila tento zákonem předvídaný postup. Tak však žalovaná neučinila.
[46] Bylo-li tedy zachováno služební místo č. 321493 a k jeho změně došlo protizákonně, tzn. žalobkyni jsou dosud uloženy úkoly podle Popisu služební činnosti ze dne 30. 5. 2017 (srov. odst. 41. tohoto odůvodnění), nemá v zákoně oporu ani snížení její platové třídy, ani odnětí příplatku za vedení, ani změna služebního označení.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.