Vydání 12/2019

[36] S ohledem na závěr o přezkoumatelnosti rozsudku městského soudu přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení otázky, zda žalobou napadená úprava systemizace mohla představovat nezákonný zásah, pokyn nebo donucení (dále také jen "zásah") správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s.

[37] Jak již uvedl městský soud, aby byla žaloba proti nezákonnému zásahu důvodná, musí být kumulativně splněny následující podmínky: „[…]“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS).

[38] Sporné je naplnění 1. podmínky, tedy přímosti zkrácení na právech. Pro posouzení věci je nezbytné vyjít z právní úpravy systemizace a jejích důsledků podle zákona o státní službě.

[39] Podle § 17 odst. 1 zákona o státní službě

„[s]

“

[40] Podle § 17 odst. 2 zákona o státní službě „[n]“

[41] Podle § 17 odst. 3 zákona o státní službě „[s]“

[42] Podle § 17 odst. 5 zákona o státní službě „[s]“

[43] Podle § 19 odst. 1 zákona o státní službě zpracuje služební orgán podle systemizace návrh organizační struktury služebního úřadu nebo její změny.

[44] Podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě, ten, kdo jmenoval představeného na dané služební místo, jej z tohoto služebního místa odvolá, pokud došlo ke zrušení služebního místa představeného. Z § 61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě plyne, že pokud státní zaměstnanec nemůže vykonávat službu na dosavadním služebním místě v důsledku odvolání ze služebního místa představeného [respektive u písm. c) téhož ustanovení z důvodu zrušení jeho služebního místa z důvodu změny systemizace], státní zaměstnanec se převede na jiné služební místo. Podle § 62 odst. 1 zákona o státní službě, nemůže-li být státní zaměstnanec převeden na jiné služební místo, protože žádné vhodné není volné, zařadí se mimo výkon služby.

[45] Je také třeba poznamenat, že kromě systemizace podle § 17 zákona o státní službě upravující státní zaměstnance, zákon o státní službě v § 172 odst. 1 upravuje ještě systemizaci pracovních míst zaměstnanců ve správním úřadu (tedy zaměstnanců v pracovním a nikoliv služebním poměru), pro jejíž stanovení platí § 17 a 18 zákona o státní službě obdobně. Jak vyplývá z usnesení vlády, kterými byla schvalována systemizace i její jednotlivé úpravy v roce 2017, vláda fakticky schvaluje obě systematizace jedním usnesením. Nicméně pokud bude dále hovořeno o systemizaci, má soud na mysli systemizaci státních zaměstnanců, není-li výslovně uvedeno jinak.

[46] Nejvyšší správní soud konstatuje, že ačkoliv z § 17 odst. 1 zákona o státní službě by se mohlo zdát, že systemizace schvalovaná vládou řeší skutečně pouze souhrnné počty služebních míst s určitými specifiky a objem prostředků na platy státních zaměstnanců pro jednotlivé služební úřady, je zřejmé, že její dosah je výrazně závažnější. Jak vyplývá z § 17 odst. 2, je vypracovávána na základě návrhů služebních orgánů. Ty musí logicky vycházet již ze svých konkrétních potřeb a tudíž předběžně plánované organizační struktury, kterou musí v souladu s § 19 zpracovávat podle schválené systemizace. Jak také vyplývá z § 17 odst. 3 zákona o státní službě, vláda je oprávněna upravit v souvislosti se schvalováním systemizace organizační strukturu služebního úřadu. Svým usnesením tedy může buď podle tohoto ustanovení měnit organizační strukturu služebního úřadu, nebo nepřímo souhlasit s návrhem organizační struktury tak, jak byl předložen v rámci přípravy systemizace služebním orgánem. Jen při tomto výkladu dává smysl schválení celkových počtů služebních míst a objemu finančních prostředků v návaznosti na návrhy služebních orgánů. Bez faktického schválení jejich organizační struktury nebo naopak zásahu do ní dle § 17 odst. 3 by nebylo možné agregované údaje schvalovat. Tomu svědčí i to, že pokud mají být počty služebních míst specifikovány podle § 17 odst. 1 též platovými třídami, nelze si dost dobře představit, že by je byla vláda schopna vymezit, aniž by vycházela z návrhu organizační struktury, což pak zprostředkovaně platí i pro objem prostředků na platy. Následné zpracování organizační struktury služebního úřadu podle § 19 tak fakticky nedává služebnímu orgánu příliš mnoho prostoru pro to, aby mohl vytvořit nezávisle organizační strukturu, pokud musí respektovat schválenou systemizaci. Obdobně, pokud má mít nějaký smysl § 17 odst. 5 zákona o státní službě ochraňující účel služebních míst a finančních prostředků dle systemizace, musí systemizace ve své podstatě již předjímat určitou organizační strukturu služebního úřadu. Taktéž podle § 132 odst. 3 písm. a) zákona o státní službě je služební orgán povinen s odborovou organizací projednat návrhy ve věcech systemizace služebních úřadů. Ačkoliv by takové projednání mělo dílčí smysl i v případě, pokud by se jednalo pouze o projednání agregovaných počtů, bez znalosti záměru organizační struktury služebních úřadů by samotná celková čísla nedávala odborové organizaci příliš prostoru pro jakoukoliv smysluplnou diskusi nad návrhem. K tomu, že se dané organizační dokumenty v podstatě navzájem podmiňují, dochází i odborná literatura [komentář k § 17 PICHRT, J. a kol. . Praha: Wolters Kluwer, 2015. Dostupný v systému ASPI (cit. 5. 9. 2019)].

[47] Této provázanosti mezi systemizací a organizační strukturou služebního úřadu odpovídají i podkladové materiály k úpravě systemizace. Jak vyplývá z předloženého spisu a přijatého usnesení vlády, úprava systemizace byla schválena s tím, že má být provedena podle části III příslušného materiálu. Část III kromě agregovaných počtů služebních míst velmi podrobně (na 37 stranách) popisovala, jaké konkrétní organizační úpravy jsou připravovány v jednotlivých služebních úřadech, včetně organizační změny v Ministerstvu zemědělství. Ta spočívala mimo jiné ve zrušení systemizovaného místa stěžovatele (str. 31 části III). Tato část vycházela z návrhu změn systemizace v Ministerstvu zemědělství předloženého v souladu s § 17 odst. 2 zákona o státní služně státním tajemníkem v Ministerstvu zemědělství náměstkovi ministra vnitra pro státní službu.

[48] Na druhou stranu je podle názoru soudu zřejmé, že ke změnám s dopady do služebních poměrů má docházet až v návaznosti na změny organizační struktury služebního úřadu. Z § 19 odst. 2 zákona o služebním poměru totiž vyplývá zjednodušený způsob schvalování organizační struktury nebo její změny, pokud v důsledku schválení nedojde ke skončení služebního poměru nebo odvolání ze služebního místa představeného. Z toho tedy vyplývá, že pokud je schvalována standardně podle § 19 odst. 1 téhož zákona, povede taková změna organizační struktury ke změnám ve služebních poměrech. Ačkoliv tedy nebude dávat systemizace velký prostor pro samostatnou činnost služebních orgánů při schvalování organizační struktury, je zřejmé, že až tímto úkonem se organizační struktura mění.

[49] Podle soudu však není podstatné, zda ke zrušení služebního místa dochází již systemizací nebo až schválením organizační struktury. Ani v jednom případě totiž ještě nelze považovat za naplněnou podmínku přímého zkrácení na právech státního zaměstnance. Oba uvedené akty mají povahu interního organizačního aktu, kterým se projevuje organizační moc nadřízených organizovat výkon veřejné správy v rámci právními předpisy zřízených správních úřadů (k organizační moci viz např. Hendrych, D. a kol. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 94–95). Na tom nic nemění ani to, že zákon o státní službě v tomto případě stanoví proces přijímání systemizace, její obsah i cíle. V případě systemizace je třeba vyjít i z toho, že vláda je vrcholným orgánem výkonné moci (čl. 67 odst. Ústavy), rozhoduje ve sboru, přičemž výsledkem je přijetí usnesení (čl. 76 Ústavy). Podle § 21 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, se ministerstva a ústřední orgány státní správy ve veškeré své činnosti řídí ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády. Usnesení vlády zpravidla představuje interní akt, který zavazuje vládu a její členy, jakož i ministerstva a ostatní ústřední orgány státní správy a jejich prostřednictvím i ostatní orgány státní správy (správní úřady). Podle Ústavního soudu „[z] […]“ (nález Ústavního soudu ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 21/14, č. 199/2015 Sb. ve věci návrhu na zrušení zákona o státní službě, dále jen „nález ve věci návrhu na zrušení zákona o státní službě“).

[50] Zákon o státní službě nestanoví, že by již schválení systemizace nebo organizační struktury samo o sobě vedlo k zásahu do práv a povinností konkrétního zaměstnance, například tak, že by již těmito úkony docházelo ke změně jeho služebního zařazení. Ostatně by to nebylo dost dobře ani možné, neboť jde o obecné interní organizační akty, tedy akty dopadající na předem neurčitý okruh adresátů. Na tom nemůže změnit nic ani argumentace stěžovatele, že v některých případech lze již z těchto aktů zjistit, kterých konkrétních osob v daném čase se bude tento akt týkat. Obecnost je totiž dána tím, že subjekty regulace jsou vymezeny definičními znaky a nikoliv určením (výčtem) jejich prvků, přičemž obecnost nemůže změnit ani to, že se týká jen určitého počtu subjektů práva (srovnej obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02). Obecnosti tak například nepozbývá právní předpis jen tím, že reguluje chování v čase určitelného subjektu, který je však vymezen obecnými znaky (například prezident republiky, předseda vlády nebo ministr zemědělství). Obdobně v případě systemizace a organizační struktury bude někdy možné určit konkrétní osoby, jichž se dotkne. Tak tomu bylo nepochybně i v případě stěžovatele, pokud bylo zřejmé, že bude rušena právě jeho sekce a s ní související místo jejího představeného a bylo zřejmé, že vzhledem ke krátkému času od přijetí daných dokumentů, jej bude téměř jistě zastávat právě stěžovatel. V jiných případech to však určitelné nebude. Například tehdy, pokud bude rozhodnuto o snížení počtu služebních míst se stejnou obsahovou náplní v určitém útvaru. V takovém případě bude na příslušném služebním orgánu, aby ze všech osob splňujících daná kritéria teprve vybral ty, na něž příslušné opatření dopadne. Navíc ani u určitelných státních zaměstnanců nemusí být jisté, zda budou mít příslušné organizační dokumenty dopad do jejich subjektivních práv a povinností. Pokud budou schváleny v dostatečném předstihu před zamýšlenou organizační změnou, pak může v mezidobí dojít ke změně v obsazení příslušných služebních míst, případně může dojít i ke změně organizačních dokumentů před jejich účinností, aniž by se kdy dotkly právní sféry příslušných státních zaměstnanců.

[51] Soud samozřejmě nezpochybňuje, že k dotčení práv a povinností státního zaměstnance může schválení systemizace i organizační struktury vést, je to ostatně i jejich cílem. Typicky se může jednat o odvolání ze služebního místa představeného (§ 60 zákona o státní službě), převedení na jiné služební místo (§ 61 zákona o státní službě), zařazení mimo výkon služby z organizačních důvodů (§ 61 zákona o státní službě), případně i o skončení služebního poměru [§ 72 odst. 1 písm. d) zákona o státní službě]. Dotčení schválením organizačních aktů je však nepřímé, neboť k přímému dotčení dojde právě až rozhodnutím ve věcech služby. Požadavek přímého dotčení na právech ostatně odpovídá principům správního soudnictví, které slouží nikoliv k ochraně obecné zákonnosti, ale primárně k ochraně veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob a to poté, co se nelze domoci nápravy v rámci veřejné správy (§ 2 a § 5 s. ř. s.).

[52] Lze si představit i jiné zásahy do práv a povinností státního zaměstnance, které popisuje ve své kasační stížnosti stěžovatel. Mezi ně může spadat zejména faktické bránění ve výkonu funkce, kterou státní zaměstnanec doposud zastává, neboť z ní nebyl řádně odvolán nebo převeden na jinou. Nicméně ani v takovém případě nejde o přímý zásah do práv již schválením samotné systemizace či organizační struktury služebního úřadu, ale až následným faktickým postupem služebních orgánů.

[53] Již vzhledem k tomu, že systemizace, tudíž ani její případné úpravy, nemohou zasáhnout do práv a povinností stěžovatele přímo, nemůže jít o nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Z téhož důvodu nemůže systemizace představovat ani rozhodnutí podle § 65 s. ř. s., neboť i v takovém případě musí být zasaženo do práv žalobce přímo.

[54] Pokud by se však ukázalo, že by systemizace nebo organizační struktura představovaly akt, který by již nikdy nemohl být podroben soudnímu přezkumu ani nepřímo, na což ve své kasační stížnosti poukazuje stěžovatel, soud by musel zvažovat, zda nevyložit přímost zásahu šířeji. Je totiž třeba souhlasit se stěžovatelem, že není přípustné, aby se nikdy nemohl domoci ochrany proti případně nezákonné systemizaci.

[55] V prvé řadě je třeba poukázat na čl. 79 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), podle nějž „[p]“ Ačkoliv dané ustanovení na první pohled nestanoví žádné zvláštní záruky pro právní poměry státních zaměstnanců, je zřejmé, že úmysl ústavodárce byl, aby se tyto právní poměry odlišovaly od běžných pracovněprávních vztahů. Ústavní soud v nálezu ve věci návrhu na zrušení zákona o státní službě k danému ustanovení uvedl: „ […]“

[56] Také je třeba poukázat na čl. 21 odst. 4 Listiny, podle nějž „[o]“ Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 12. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 8/16, č. 26/2018 Sb, k výkladu pojmu veřejná funkce ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny uvedl: „“ Podle § 1 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě, tento zákon upravuje mj. právní poměry státních zaměstnanců vykonávajících ve správních úřadech státní správu. Služba státních zaměstnanců pak podle § 5 odst. 1 zahrnuje také přípravu návrhů právních předpisů nebo přípravu a provádění správních úkonů včetně kontroly. Minimálně velká část státních zaměstnanců, ne-li všichni, tak bude vykonávat veřejnou funkci ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny.

[57] Uvedené ustanovení Listiny chrání i nerušený výkon veřejné funkce. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06, č. 159/2006 Sb. ÚS, ve věci odvolání z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu: „[Článek]“

[58] Bylo tedy v rozporu s garancemi vyplývajícími pro státní zaměstnance z čl. 79 odst. 2 Ústavy a z čl. 21 odst. 4 Listiny, pokud by nebylo možné přezkoumat nejen zákonnost samotného rozhodnutí ve věcech služby zasahujících do práva funkci vykonávat, ale také zákonnost kroků, které rozhodnutí ve věci služby předcházely. Opačný přístup by vedl k tomu, že by schválení systemizace či organizační struktury mohlo být použito pouze k tomu, aby byl státní zaměstnanec odvolán či přeložen ze zastávané funkce, aniž by proto byly splněny jinak striktní zákonné podmínky. Například by došlo pouze ke zrušení zastávaného služebního místa, nicméně by zároveň vzniklo formálně jiné, se stejnou obsahovou náplní. Důvody vedoucí k těmto krokům by mohly být zcela zjevně protiprávní (například diskriminační). Není možné připustit, aby prostřednictvím systemizace či organizační struktury bylo možné dosahovat protiprávních cílů, byť k zásahu do práv a povinností státních zaměstnanců dojde až pozdějším úkonem, jehož obsah však bude předurčen příslušným organizačním dokumentem.

[59] Institut, který se jeví jako vhodný pro účely přezkumu systemizace či změny organizační struktury, je zakotven v § 75 odst. 2 větě druhé s. ř. s. Podle ní platí, že „[b]“. Systemizace ve spojení s organizační změnou představují závazný podklad pro další rozhodování služebních orgánů. Jak totiž vyplývá z § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě ten, kdo představeného na služební místo jmenoval, jej z tohoto služebního místa odvolá, pokud došlo ke zrušení služebního místa představeného. Představený je tedy vázán předchozím zrušením služebního místa představeného provedeného schválením organizační struktury v návaznosti na schválení systemizace. Obdobně podle § 61 odst. 1 písm. c) zákona o státní službě se státní zaměstnanec převede na jiné služební místo, nemůže-li vykonávat službu na dosavadním služebním místě v důsledku zrušení jeho služebního místa z důvodu změny systemizace. I v tomto případě zrušení služebního místa zavazuje služební orgán převést zaměstnance na jiné služební místo. Organizační dokumenty, kterými dochází ke změnám služebních míst, jsou tedy závaznými podklady pro služební orgány rozhodující ve věcech státní služby. Na tomto závěru nic nemění to, že někdy mají větší a někdy menší míru diskrece. Organizační dokumenty totiž mohou někdy fakticky vést k jasné identifikaci osoby, na niž mohou dopadat (jako je tomu v nyní posuzované věci), nebo mohou určovat pouze určitou skupinu osob, na které mohou, ale nemusí dopadnout (typicky v případě snížení počtu stejných služebních míst). I ve druhém případě jsou však služební orgány organizačními dokumenty vázány a musí učinit opatření k jejich naplnění.

[60] Podle Nejvyššího správního soudu jde v případě systemizace a organizační struktury služebního úřadu o odlišné dokumenty, než je rozhodnutí o organizační změně podle zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. V rozsudku ze dne 2. 7. 2014, čj. 3 Ads 107/2013-36, č. 3112/2014 Sb. NSS, Nejvyšší správní k tomuto institutu uvedl, že na něj zákonem nejsou kladeny žádné formální nároky. Proto k němu přistupoval, stejně jako u organizační změny ve smyslu zákoníku práce, jako k právní skutečnosti, která podmiňuje navazující úkony. Oproti tomu zákon o státní službě upravuje orgány, které o systemizaci a organizační struktuře služebního úřadu rozhodují, proces přijetí těchto dokumentů, některé jejich obsahové náležitosti i pravidla, ze kterých mají vycházet. Podle názoru Nejvyššího správního soudu tak bylo úmyslem zákonodárce, aby se nejednalo o ryze interní akty vnitřního řízení, které sice také zavazují podřízené orgány, ale ty musí dát případně přednost pravidlu zákonnosti a nelze tak hovořit o závazných aktech v užším slova smyslu (k tomu viz například též rozsudek ze dne 25. 4. 2017, čj. 8 As 103/2016-90, k usnesení vlády k dalšímu postupu územně ekologických limitů těžby hnědého uhlí v severních Čechách, nebo rozsudek ze dne ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009-59, č. 2009/2010 Sb. NSS, k politice územního rozvoje). Oproti tomu systemizace a na ni navazující organizační struktura služebního orgánu právě díky uvedeným odlišnostem představují závazné akty v užším slova smyslu, tak jak je má na mysli § 75 odst. 2 s. ř. s. a jejich zákonnost tak přísluší posoudit soudu.

[61] Otázkou však je, zda lze tyto organizační dokumenty považovat za „jiný úkon správního orgánu“. Zákonná definice správního orgánu je obsažena v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle nějž „[s][…]“

[62] Je nepochybné, že vláda je orgánem moci výkonné, neboť je podle čl. 67 odst. 1 Ústavy dokonce jejím vrcholným orgánem.

[63] Věci služebního poměru státních zaměstnanců spadají do oblasti veřejné správy. K rozhraničení služebních a pracovněprávních vztahů se Nejvyšší správní soud vyjádřil již v počátcích své existence, když v rozsudku ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 As 29/2003-97, č. 415/2004 Sb. NSS, uvedl: „‚zaměstnavatele‘ “ Služba státních zaměstnanců měla od počátku většinu zde uvedených rysů (povahu „zaměstnavatele“ jako nositele veřejné moci, potřebu začlenění státního zaměstnance do organismu veřejné moci, účast na výkonu veřejné moci a tvorbu vůle státu). Chyběl však kodexový charakter tohoto vztahu, stejně jako veřejnoprávní forma rozhodování ve věcech služebního poměru. To se změnilo nabytím účinnosti zákona o státní službě. Tento zákon upravuje služební poměr komplexně s tím, že zákoník práce se na služební poměr použije jen tehdy, pokud tak zákon o státní službě stanoví (viz § 5 zákoníku práce a například značnou část ustanovení o služební době a době odpočinku v § 99 a násl. zákona o státní službě). V zákoně je také upraveno rozhodování ve věcech služby, které je prováděno vrchnostensky služebními orgány (§ 159 a násl. zákona o státní službě) za subsidiárního použití správního řádu (§ 160 zákona o státní službě). Tomuto závěru svědčí i to, že aniž by se výslovně této otázce detailněji věnoval, Nejvyšší správní soud již rozhodoval v řízení o kasační stížnosti směřující proti rozsudku o žalobě proti rozhodnutí o zařazení mimo výkon služby podle § 62 odst. 1 zákona o státní službě (rozsudek ze dne 6. 2. 2019, čj. 9 Ads 431/2018-37), stejně jako v kompetenčním sporu o to, zda o opravném prostředku proti rozhodnutí předsedy Českého statistického úřadu ve věci státní služby rozhoduje jako nadřízený služební orgán opět předseda Českého statistického úřadu, nebo náměstek ministra vnitra pro státní službu (rozsudek ze dne 10. 7. 2018, čj. Komp 3/2017-34, č. 3774/2018 Sb. NSS). Obě tato rozhodnutí však mohla být vydána jen tehdy, pokud si Nejvyšší správní soud předběžně posoudil, že jde o rozhodování v oblasti veřejné správy (pro rozhodování kompetenčních sporů k tomu viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2016, čj. Komp 1/2016-64, č. 3548/2017 Sb. NSS).

[64] Sporným se jeví zejména naplnění zákonné zkratky správního orgánu podle v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., zda bylo v této věci vládě, případně i služebnímu orgánu rozhodujícímu o organizační struktuře, svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Tato část zavedené legislativní zkratky v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. se však zjevně vztahuje pouze k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., případně k žalobě na ochranu proti nečinností správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s., a to pouze v případě nečinnosti s vydáním rozhodnutí. V případě jiných žalob je totiž ochrana poskytována i tehdy, pokud daný orgán veřejné správy nerozhoduje o právech a povinnostech osob. Například v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu se lze domáhat i vydání osvědčení. Osvědčení se podle závěrů judikatury liší od deklaratorního rozhodnutí v tom, že se pohybuje v rovině skutkové a jde tedy o akt potvrzující sice úředně, avšak nezávazně, neboť vyvratitelně, určité skutečnosti. Oproti tomu rozhodnutí je akt normativní, závazně stanovící, že určitá osoba má, anebo naopak nemá určitá práva nebo povinnosti (viz bod 25 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, ve věci záznamů do katastru nemovitostí). Přestože tedy osvědčení závazně nestanoví práva a povinnosti osoby, hovoří § 79 a násl. i v souvislosti s osvědčením o správním orgánu. Obdobně je evidentní, že ani v případě žalob na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 a násl. s. ř. s. nemusí být přezkoumáváno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Naopak typickým možným nezákonným zásahem jsou například bezprostřední zásahy (zásah do tělesné integrity zasahujícím policistou). Nicméně i § 82 a násl. používá pojem správní orgán. Soud si je vědom, že ve své dřívější rozhodovací činnosti uváděl, že pojmovým znakem správního orgánu je právě i rozhodování o právech a povinnostech osob. Vždy tak však činil tehdy, kdy se jednalo o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu nebo o žalobu na ochranu proti nečinnosti při vydání rozhodnutí (viz např. rozsudek ve věci nejmenování justičního čekatele nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010, čj. 2 As 52/2010-59, č. 2133/2010 Sb. NSS). Pojem správní orgán je tedy třeba vykládat, nejde-li o žaloby proti rozhodnutím nebo na ochranu proti nečinnosti při vydání rozhodnutí, tak, že se jedná o takový orgán či osobu uvedenou v § 4 odst. 1 písm. a), pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy, což odpovídá i definici správního orgánu uvedené v § 1 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (viz shodně Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. . Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, str. 21–22; nebo Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Praha: Leges, 2014, str. 38).

[65] Tyto závěry platí i pro výklad pojmu správní orgán uvedený v § 75 odst. 2 větě druhé s. ř. s. Podkladové úkony správního orgánu jsou ostatně typické tím, že se těmito úkony ještě nerozhoduje o právech a povinnostech osob. Naopak zpravidla právě to, že do těchto práv a povinností ještě nezasahuje, je klíčovým rozlišovacím znakem pro to, aby takový akt nebyl samostatně přezkoumatelný a byl přezkoumatelný až v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí (viz body 26, 30, 34 a 35 rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2013, čj. 8 As 8/2011-66, č. 2908/2013 Sb. NSS). Mohou být i výjimky, kdy již podkladovým aktem dochází k zásahu do práv a povinností, ale přesto nebude připuštěn jeho samostatný soudní přezkum, například z toho důvodu, že jde o rozhodnutí, kterým se upravuje vedení řízení před správním orgánem [§ 70 písm. c) – k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, čj. 9 As 269/2016-44, č. 3680/2018 Sb. NSS]. Ve většině případů však půjde o takové úkony, které samy o sobě do práv a povinností nezasahují. Orgán, který v těchto případech vydává jiný úkon, který je závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí podle § 75 odst. 2 větě druhé s. ř. s., tedy nebude zpravidla naplňovat doslovnou definici správního orgánu podle § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

[66] Ze shora uvedeného je tedy zřejmé, že systemizaci či změny organizační struktury lze považovat za závazný podklad ve smyslu § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. pro rozhodování ve věcech služby. Je totiž vydáván vládou jako orgánem moci výkonné, v oblasti veřejné správy (otázka organizace státní služby), přičemž je pro orgány rozhodující ve věcech služby závazný. Z ničeho nevyplývá, že by těmito organizačními dokumenty byl vázán i soud. S ohledem na to je soud oprávněn v rámci žaloby proti rozhodnutí ve věci služby přezkoumat zákonnost těchto organizačních dokumentů.

[67] Ostatně právě takový postup vede k tomu, že bude ve věcech státní služby postupováno obdobně, jako je tomu v případě zaměstnanců v pracovněprávních vztazích nebo v případě vojáků z povolání.

[68] Pokud jde o zaměstnance, lze poukázat na obdobnou situaci v případě organizačních změn u zaměstnavatele. Podle § 52 písm. c) zákoníku práce zaměstnavatel může dát zaměstnanci výpověď, stane-li se zaměstnanec nadbytečným vzhledem k rozhodnutí zaměstnavatele nebo příslušného orgánu o změně jeho úkolů, technického vybavení, o snížení stavu zaměstnanců za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo o jiných organizačních změnách. civilních soudů dovodila, že samotné rozhodnutí o organizačních změnách není právním úkonem, neboť nejde o takový projev vůle, s nímž by právní předpisy spojovaly změnu nebo zánik práv a povinností účastníků pracovněprávního vztahu. Jedná se pouze o skutečnost (tzv. faktický úkon), která je hmotněprávním předpokladem pro právní úkony tam, kde to právní předpisy stanoví (například u výpovědi z organizačních důvodů). Soud se okolnostmi přijaté organizační změny zabývá až v rámci řízení o neplatnosti výpovědi z pracovního poměru. V něm může přezkoumávat například to, zda rozhodnutí o organizační změně bylo přijato příslušným orgánem (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 4. 2002, sp. zn. 21 Cdo 1105/2001, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 11. 2012, sp. zn. 21 Cdo 4521/2011, č. 23/2013 Sb. NS) nebo to, zda rozhodnutí o organizační změně skutečně sledovalo změnu úkolů zaměstnavatele, technického vybavení, snížení stavu zaměstnanců za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo jinou organizační změnu, pomocí níž měl být regulován počet zaměstnanců a jejich kvalifikační složení tak, aby zaměstnavatel nadále zaměstnával jen takový počet zaměstnanců a v takovém kvalifikačním složení, jaké odpovídá jeho potřebám, nebo zda podle svého obsahu nebo účelu směřovalo k jinému cíli (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 4. 2004, sp. zn. 21 Cdo 2204/2003, č. 54/2005 Sb. NS). Pokud na posledně uvedený rozsudek stěžovatel poukazoval s tím, že by státní zaměstnanci měli méně práv než zaměstnanci v pracovním poměru, pak s ním nelze souhlasit. Naopak jejich ochrana je při výkladu zaujatém nyní Nejvyšším správním soudem se zaměstnanci v pracovním poměru srovnatelná. Ostatně systemizace pracovních míst přijímaná vládou podle § 172 zákona o státní službě bude mít povahu rozhodnutí o organizační změně, která může vést k výpovědi z pracovního poměru podle § 52 písm. c) zákoníku práce a bylo by logické, aby obě systemizace podle téhož zákona byly přezkoumávány na základě obdobných principů.

[69] V případě vojáků z povolání při chybějící podrobnější zákonné úpravě organizační změny jako důvodu pro propuštění ze služebního poměru Nejvyšší správní soud dovodil, že je na ni třeba vztáhnout obdobně závěry vyplývající z pracovněprávní judikatury. Rozhodnutí o organizační změně musí mimo jiné sledovat zákonem předvídané cíle a nesmí být v rozporu se zákazem diskriminace a zákazem zneužití práv a povinností (viz shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ads 107/2013). Obdobně pak k přezkumu organizační změny v rámci přezkoumávání rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru uvedl, že „[r]“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2019, čj. 2 As 68/2017-42).

[70] Nejvyšší správní soud nespatřuje žádný důvod, proč by mělo být v případě státních zaměstnanců postupováno výrazně odlišně oproti pracovněprávní úpravě nebo oproti služebnímu poměru vojáků z povolání. Rozdíl od zákoníku práce nebo od zákona 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, spočívá jen v tom, že zákon o státní službě stanoví postup při přijímání systemizace a organizační struktury, určuje orgány oprávněné tyto organizační dokumenty vydat a částečně stanoví v § 17 i hmotněprávní podmínky systemizace (vychází ze závazných pravidel pro organizaci služebních úřadů tak, aby byl zajištěn řádný výkon působnosti služebního úřadu), čímž z něj činí závazný podklad pro rozhodování (viz shora body [59] a [60]).

[71] Pokud pak stěžovatel poukazoval na to, že již v důsledku samotné systemizace mu bylo fakticky bráněno ve výkonu funkce, ze které nebyl odvolán, pak ani v takovém případě nelze dospět k závěru, že přímo systemizací došlo k zásahu do jeho veřejného subjektivního práva na nerušený výkon funkce. K tomu mohlo dojít faktickými úkony představených, kteří mu začali ve výkonu funkce bránit. V takovém případě by však bylo na místě bránit se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem představených.

[72] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že systemizace nemůže být vzhledem ke své povaze nezákonným zásahem. V judikatuře správních soudů bylo dlouhou dobu nejisté, jakým způsobem mají soudy postupovat, pokud se někdo brání zásahovou žalobou proti úkonu, který z povahy věci nemůže být nezákonným zásahem. Jedna judikaturní větev zastávala názor, že takovou žalobu je nutné odmítnout, druhá zamítnout. Tento postup sjednotil až rozšířený senát v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, ve věci EUROVIA CS, ve kterém dospěl k závěru, že je-li zjevné a nepochybné, že není možné, aby jednání popsané v žalobě bylo vzhledem ke své povaze nezákonným zásahem, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném tvrzení nezákonného zásahu. K tomu je nutno podotknout, že tento rozsudek byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, nicméně důvodem zrušení byla chybná žalobních lhůt u nezákonných zásahů, nikoli samotná metodologie postupu při posuzování přípustnosti a důvodnosti zásahové žaloby – proti ní Ústavní soud ničeho nenamítal (bod 22 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2018, čj. 2 As 93/2016-138). Obdobný závěr vyslovil Nejvyšší správní soud i v dalších rozhodnutích (viz rozsudek ze dne 23. 5. 2018, čj. 6 Afs 8/2018-37, č. 3757/2018 Sb. NSS, ze dne 30. 8. 2018, čj. 8 As 121/2018-30, ze dne 15. 6. 2018, čj. 5 Afs 7/2018-39, nebo ze dne 29. 8. 2018, čj. 8 Afs 98/2018-52, č. 3793/2018 Sb. NSS). Kasační soud proto musel rozsudek krajského soudu zrušit a dle § 110 odst. 1 s. ř. s. žalobu odmítnout.