3835/2019
Státní památková péče: povinnost uzavřít dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů
Státní památková péče: povinnost uzavřít dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů
k § 21 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění zákonů č. 132/2000 Sb. a č. 18/2004 Sb.
Podle § 21 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, má Akademie věd povinnost uzavřít dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů s oprávněnou organizací, které bylo uděleno platné povolení k provádění archeologických výzkumů ve smyslu téhož ustanovení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 9. 2018, čj. 1 As 78/2018-47)
Prejudikatura:
č. 2599/2012 Sb. NSS.Věc:
Obecně prospěšná společnost Labrys proti Akademii věd České republiky o uzavření dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů, o kasační stížnosti žalobkyně.Žalobkyně byla na základě povolení Ministerstva kultury ze dne 29. 9. 2006 oprávněna k provádění archeologických výzkumů podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči. Rozsah a podmínky provádění archeologických výzkumů měly být upraveny dohodou mezi žalobkyní a žalovanou.
Žalobkyně a žalovaná uzavřely dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů celkem třikrát, naposledy dne 28. 5. 2014 na dobu 1 roku.
Dne 27. 4. 2015 žalobkyně požádala žalovanou o uzavření nové dohody, žalovaná to však odmítla s odkazem na neplnění povinností ze strany žalobkyně plynoucích z předchozích dohod. Dále navrhla žalobkyni, aby si sjednala termíny pro dodatečné splnění svých povinností a současně ji vyzvala k součinnosti s Archeologickým ústavem Akademie věd České republiky.
Žalobkyně reagovala přípisem ze dne 31. 7. 2015 s tím, že veškerá součinnost Archeologickému ústavu Akademie věd České republiky byla poskytnuta a neplnění povinností bylo vzájemně vysvětleno. Na základě těchto skutečností znovu požádala žalovanou o uzavření dohody. Na tuto výzvu žalovaná nereagovala, žalobkyně ji znovu vyzvala k uzavření dohody opětovnou žádostí ze dne 22. 9. 2015.
Žalobkyně se odpovědi na opětovné žádosti nedočkala, z toho důvodu podala Ministerstvu kultury návrh na přijetí opatření proti nečinnosti žalované. Domáhala se, aby Ministerstvo kultury jako nadřízený orgán rozhodlo usnesením, kterým by s ním byla uzavřena dohoda o rozsahu a podmínkách archeologických výzkumů podle § 80 odst. 4 písm. b) a podle § 170 správního řádu.
Ministerstvo kultury návrh odložilo s odůvodněním, že ačkoli je nadřízeným správním orgánem žalované, k uzavření předmětné dohody namísto žalované není příslušné. Správním orgánem příslušným k uzavření předmětné dohody je pouze žalovaná.
Žalobkyně podala žalobu u Městského soudu v Praze, který ji posoudil jako nečinnostní žalobu podle § 82 s. ř. s. a odmítl ji usnesením ze dne 10. 10. 2016, čj. 5 A 130/2016-28, pro nedostatek pravomoci soudů podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Městský soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která dohodu podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči kvalifikovala jako subordinační veřejnoprávní smlouvu a vyslovila, že rozhodování sporů z těchto smluv je v pravomoci Ministerstva kultury podle § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu. Žalobkyně se tak podle městského soudu mohla a měla domáhat ochrany před neuzavřením dohody jakožto veřejnoprávní smlouvy u nadřízeného správního orgánu, tj. u Ministerstva kultury. Až výsledek tohoto mechanizmu řešení sporů z veřejnoprávních smluv je rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví podle § 65 a násl. s. ř. s.
Městský soud dospěl k závěru, že se žalobkyně nemůže domáhat uzavření dohody podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči žalobou na ochranu proti nečinnosti. V pravomoci soudů není uložit žalované povinnost uzavřít dohodu, neboť tato dohoda je veřejnoprávní smlouvou, nikoliv rozhodnutím či osvědčením (§ 81 s. ř. s.).
Žalobkyně podala proti rozhodnutí kasační stížnost, které Nejvyšší správní soud vyhověl rozsudkem ze dne 9. 3. 2017, čj. 1 As 292/2016-28, a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Důvodem bylo, že se městský soud nezabýval důvody posouzení žaloby jako nečinnostní ani možností ji akceptovat jako žalobu zásahovou. Žalobní
petit
totiž dle názoru Nejvyššího správního soudu nasvědčoval oběma možnostem, tedy posoudit ji jako nečinnostní stejně jako zásahovou. Pro další řízení městský soud zavázal, aby si v souladu s ustálenou judikaturou (a třeba i postupem podle § 37 odst. 5 s. ř. s.) vyjasnil, čeho se žalobkyně ve skutečnosti domáhá a zda se nejedná o žalobu na ochranu proti nezákonnému negativnímu zásahu žalované.V dalším řízení městský soud kvalifikoval žalobu jako zásahovou a zabýval se otázkou, zda z § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči vyplývá, že je žalovaná povinna vždy a za všech okolností uzavřít s každým subjektem, jenž obdržel povolení Ministerstva kultury k provádění archeologických výzkumů (tzv. oprávněná organizace), dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů. Shledal přitom, že taková povinnost není dána.
Ačkoliv zákon o státní památkové péči neobsahuje žádné podrobnosti o uzavírání subordinační veřejnoprávní smlouvy o rozsahu o podmínkách provádění archeologických výzkumů, nelze z toho bez dalšího dovodit, že za takové situace má žalovaná vždy povinnost veřejnoprávní smlouvu uzavřít s kterýmkoli navrhovatelem, byť by měl povolení Ministerstva kultury. To by dle soudu vedlo k závažným komplikacím v oblasti archeologických výzkumů a až k absurdním důsledkům.
Žalobkyně (stěžovatelka) se následně kasační stížností domáhala zrušení rozsudku a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení. Podle stěžovatelky je závěr městského soudu o neexistenci nároku na uzavření veřejnoprávní smlouvy v příkrém rozporu s § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči, § 2 odst. 2 správního řádu i čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Z gramatického výkladu § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči je zcela nepochybné, že správním orgánem, který má pravomoc rozhodovat o tom, kdo může a kdo nemůže provádět archeologický výzkum, je Ministerstvo kultury. Z poslední věty tohoto ustanovení pak nepochybně vyplývá, že žalovaná uzavírá dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů, tzn. uzavření této dohody je nárokové a otázka jejího uzavření není předmětem volného správního uvážení.
Vzhledem k tomu, že zákonodárce formuloval druhou větu § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči tak, že nedal účastníkům jinou alternativu než dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů uzavřít, je nepochybné, že žalovaná má kontraktační povinnost. Ostatně, jak již bylo zmíněno, o tom, kdo je oprávněnou osobou ve smyslu zákona o památkové péči, rozhoduje Ministerstvo kultury, a to na základě dohody a komunikace právě s žalovanou. Je tedy zcela nepochybné, že nebylo úmyslem zákonodárce nechat výhradně na volném uvážení žalované, kdo bude či nebude moci provádět archeologický průzkum. Takový závěr jde zcela jak proti gramatickému výkladu § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči, tak proti zjevnému úmyslu zákonodárce.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
V.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
[33] Podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči: „
Ministerstvo kultury může na žádost v odůvodněných případech po dohodě s Akademií věd České republiky povolit provádění archeologických výzkumů vysokým školám, pokud je provádějí při plnění svých vědeckých nebo pedagogických úkolů, muzeím nebo jiným organizacím, popřípadě fyzické osobě, které mají pro odborné provádění archeologických výzkumů potřebné předpoklady (dále jen ‚
oprávněná organizace‘). Oprávněná organizace uzavírá s Akademií věd České republiky dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů
.“ [34] Oprávněnou organizací (dále též „oprávněnou osobou“) k provádění archeologických výzkumů je tedy subjekt, který obdrží povolení udělené Ministerstvem kultury po jeho předchozí dohodě s Akademií věd České republiky.
[35] Stěžovatelka získala potřebné povolení Ministerstva kultury ve smyslu § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči již v roce 2006. V tomto povolení je stanoveno, že „
(i) po nabytí právní moci oprávněná organizace uzavře s žalovanou Akademií věd dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů podle § 21 odst. 2 zákona o památkové péči, (ii) oprávněná organizace je povinna oznámit zahájení archeologických výzkumů Archeologickému ústavu Akademie věd ČR a podat mu o výsledcích těchto výzkumů zprávu, podle § 21 odst. 4 zákona o státní památkové pěči a (iii) zahájení archeologických výzkumů na území prohlášeném za kulturní památku, národní kulturní památku, památkovou rezervaci nebo památkovou zónu oznámí oprávněná organizace národnímu památkovému ústavu, jemuž také podá zprávu o jeho výsledcích
“.[36] Městský soud v napadeném rozsudku nejprve uzavřel, že z § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči nevyplývá povinnost žalované Akademie věd uzavřít s oprávněnou osobou (stěžovatelkou) veřejnoprávní smlouvu. V dalším kroku dovodil, že za situace, kdy zde přímus není dán, je nutné v každém jednotlivém případu posoudit (ne)důvodnost neuzavření této smlouvy. Pokud by žalovaná v posuzované věci měla oprávněný důvod uzavření dohody odepřít, nejednalo by se dle názoru městského soudu ani při pasivitě žalované o nezákonný zásah.
[37] Nejvyšší správní soud se však s tímto právním názorem městského soudu neztotožňuje, a to konkrétně již v prvním kroku. Zastává totiž názor, že § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči je třeba interpretovat tak, že smluvní přímus stanovuje.
[38] Za situace, kdy je stále platné povolení udělené stěžovatelce, má tzv. oprávněná organizace na uzavření dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů (dle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči) s žalovanou právní nárok, resp. žalovaná dle citovaného ustanovení má kontraktační povinnost.
[39] Obecná úprava veřejnoprávních smluv na poli památkové péče je totiž koncipována tak, že k prvotnímu udělení povolení Ministerstvem kultury dochází vždy po dohodě s žalovanou (§ 21 odst. 2 věta první zákona o památkové péči), následně však právní úprava již počítá se smluvním přímusem: „
Oprávněná organizace uzavírá s Akademií věd České republiky dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů
“ (§ 21 odst. 2 věta druhá zákona o památkové péči). [40] Z gramatického výkladu § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči je zcela nepochybné, že právě a jedině Ministerstvo kultury je správním orgánem, který má (za aktivní součinnosti Akademie věd) pravomoc rozhodovat o tom, kdo může provádět archeologický výzkum a kdo nikoliv (tj. kdo je oprávněnou organizací). Z výše citované věty druhé tohoto ustanovení pak vyplývá, že žalovaná „
uzavírá
“ dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů, tzn. uzavření této dohody je nárokové a otázka jejího uzavření není předmětem správního uvážení. Naopak zákon nepředvídá možnost, že by k uzavření takové dohody mohlo „nedojít
“, nestanoví žádná hlediska, formu ani postup pro takové odepření.[41] Zákon současně předvídá i obsah takové dohody, která má být „
o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů
“. Nikoliv tedy o samotné možnosti oprávněné osoby tyto výzkumy provádět.[42] Ke shodnému výkladu lze dospět při posouzení účelu zákonné konstrukce povolení k provádění archeologických výzkumů a na něj navazující smlouvy mezi oprávněnou osobou a Akademií věd. Nemohlo být úmyslem racionálního zákonodárce, aby Akademie věd měla na jednu stranu významný vliv na rozhodnutí Ministerstva kultury – jakožto ústředního správního úřadu v oblasti památkové péče včetně archeologických nálezů – o udělení povolení k archeologické činnosti oprávněné osobě a současně mohla neuzavřením navazující dohody toto rozhodnutí fakticky anulovat, resp. zabránit jeho vykonatelnosti. Jako zcela racionální se naopak jeví výklad, že Akademii věd jako odbornému orgánu v oblasti archeologických výzkumů je ponechán prostor ke sjednání „
provozních
“ podmínek výkonu oprávnění uděleného ministerstvem. Akademie věd tak zcela v souladu s textem zákona plní roli odborného garanta a koordinátora archeologických výzkumů.[43] Ani skutečnost, že v zákoně není uvedena lhůta k uzavření této smlouvy (ať již odvozená od udělení oprávnění nebo od projevu vůle ze strany oprávněné osoby), nelze interpretovat tak, že taková povinnost neexistuje.
[44] Je tedy nutno dojít k závěru, že zákon o státní památkové péči neponechává žalované možnost neuzavřít s oprávněnou osobou dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů jako následek tvrzeného neplnění povinností z předchozích dohod ze strany oprávněné osoby. Takovým jednáním by došlo k porušení nejen zákona o státní památkové péči, ale též zásady zákonnosti při výkonu veřejné moci (§ 2 odst. 2 správního řádu, čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny).
[45] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s úvahou městského soudu o racionalitě možnosti odepření uzavření dohody ze strany Akademie věd pro případy neplnění povinností oprávněné osoby z předchozích smluv či z jiných důvodů ochrany veřejného zájmu na řádném provádění archeologických výzkumů. Řešení takových problematických situací, kdy dojde k jednání oprávněné osoby v rozporu s veřejným zájmem na ochranu kulturního dědictví ve smyslu § 1 zákona o památkové péči, je totiž možné hned několika způsoby.
[46] Předně, sám zákon o státní památkové péči stanoví možnost žalované iniciovat odejmutí povolení (§ 21 odst. 5 zákona o státní památkové péči), a to jak v případech, kdy je z časového hlediska ještě stále platná v minulosti uzavřená veřejnoprávní smlouva, tak (jako v nyní projednávané věci) v případě, kdy již platnost smlouvy skončila. Právě v tomto řízení budou předmětem přezkumu (mezi účastníky sporné) konkrétní okolnosti týkající se namítaného porušení veřejnoprávní smlouvy (či více smluv). Pakliže Ministerstvo kultury shledá závažnost a především důvodnost tvrzení žalované, tento závěr může vést k odejmutí povolení k provádění archeologických výzkumů. Žalovaná má v tomto řízení kromě své iniciační role navíc postavení dotčeného orgánu [§ 21 odst. 5 zákona o státní památkové péči, § 136 odst. 1 písm. b) správního řádu].
[47] Porušení povinností z uzavřené dohody oprávněnou osobou navíc může být, v závislosti na obsahu takové dohody, důvodem pro výpověď, zrušení nebo vyvolání sporu z veřejnoprávní smlouvy (§ 166 odst. 2, § 167 a § 169 správního řádu).
[48] Pravomoc rozhodovat o odejmutí povolení, o zrušení smlouvy přes nesouhlas jedné ze smluvních stran i o případném sporu z veřejnoprávní smlouvy je přitom koncentrována u Ministerstva kultury (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2011, čj. 7 As 99/2011-73, č. 2599/2012 Sb. NSS).
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.