Vydání 10/2011

V daném případě je mezi účastníky řízení spor o výklad § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči, konkrétně pak o výklad pojmů "" a "".

K výkladu právních předpisů a jejich institutů nelze přistupovat pouze z hlediska textu zákona, ale především podle jejich smyslu. Jazykový výklad může ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu, s níž se v řadě svých rozhodnutí výslovně ztotožnil i Nejvyšší správní soud, představovat pouze prvotní přiblížení se k obsahu právní normy, jejímž nositelem je interpretovaný právní předpis; k ověření správnosti či nesprávnosti výkladu, popř. k jeho doplnění či upřesnění, potom slouží ostatní interpretační přístupy, z nichž je v souzené věci namístě jmenovat především metodu teleologickou a systematickou (samozřejmě podle povahy věci bude namístě užít i jiných metod, jako např. , logické či historické). (...)

V daném případě je smyslem § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči zajistit, aby oprávněná organizace mohla provést archeologický průzkum dříve, než započnou zemní práce na pozemku v území s archeologickými nálezy. Aby se tak mohlo stát, musí být zamýšlené práce včas oznámeny oprávněné organizaci. K poškození archeologických nálezů přitom může dojít teprve v okamžiku, kdy na pozemku započnou zemní práce. Teprve v tomto okamžiku tak dochází k ohrožení zájmů chráněných citovaným zákonem.

Neodpovídá tedy smyslu a účelu zákona, pokud žalovaný zastává výklad, že oznámení je nutno učinit již ve fázi "". Probíhajícím územním řízením totiž nejsou archeologické nálezy dosud nijak ohroženy, případné předměty uložené v zemi nejsou a nemohou být nijak poškozeny jen tím, že stavební úřad vydá rozhodnutí o umístění stavby. Pojmem "" je tedy nutno rozumět nikoli dobu, kdy dochází k právní přípravě stavby, tj. dobu, kdy jsou opatřována stanoviska dotčených orgánů státní správy, jsou uzavírány smlouvy s vlastníky pozemků apod., ale teprve dobu, kdy je stavba připravována faktickou činností, která se na dotčeném pozemku zjevně projevuje, tj. např. skrývka zeminy. Teprve neoznámením takových činností oprávněné organizaci v dostatečném předstihu před jejich zahájením se stavebník dopustí správního deliktu dle § 35 odst. 2 písm. f) zákona o státní památkové péči.

Nezáleží přitom na fázi projednávání připravovaného záměru před stavebním úřadem, tj. zda probíhá územní řízení nebo stavební řízení anebo již existuje pravomocné stavební povolení. I ve fázi předcházející vydání pravomocného stavebního povolení totiž mohou v rámci přípravy stavby probíhat na pozemku práce, které nepodléhají povolení stavebního úřadu, ani mu nemusí být ohlášeny, např. již výše zmíněná skrývka zeminy nebo průzkumné vrty. Na to ostatně zákon o státní památkové péči pamatuje v poslední větě § 22 odst. 2.

V intencích shora naznačeného výkladu je pak nutno vykládat i pojem "" jako osobu, která žádá o stavební povolení, případně již na základě pravomocného stavebního povolení stavbu provádí. Pojem "" užitý v § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči tak bude odpovídat pojmu "" užívanému stavebním zákonem [§ 2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona z roku 2006, korespondující s obsahem tohoto pojmu dle stavebního zákona z roku 1976]. Takovému závěru ostatně nasvědčuje i obsah novelizace zákona o státní památkové péči provedené zákonem č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění, jehož účelem mj. bylo sjednocení a provázání terminologie užívané stavebním zákonem z roku 2006 s dalšími právními předpisy. Tímto zákonem však nedošlo k novelizaci § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči (oproti např. § 14 tohoto zákona) a zákonodárce tím implicitně potvrzuje, že pojmy "" a "" užívané v § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči skutečně odpovídají terminologii užívané stavebním zákonem z roku 2006.

Stavební zákon z roku 2006 používá pojem "" v § 152, z něhož je zřejmé, že se "" rozumí činnost bezprostředně předcházející zahájení vlastních stavebních prací, a nikoli činnost ve fázi právní přípravy stavby. Teprve po vydání územního rozhodnutí je jednoznačně a definitivně vymezeno přesné umístění stavby. Je tedy postaveno najisto, které pozemky a v kterých částech budou dotčeny stavební činností. Teprve ve stavebním řízení je tak možno stanovit časové rozvržení jednotlivých fází výstavby, v němž by se u stavby v území s archeologickými nálezy mělo počítat i se záchranným archeologickým průzkumem.

V projednávaném případě je nadto nutno vidět, že žalobce si v rámci územního řízení vyžádal od magistrátu jako od dotčeného orgánu státní správy na úseku státní památkové péče jeho vyjádření, jímž byl upozorněn, že navrhovaná stavba se nachází na území s archeologickými nálezy a že příslušné organizaci musí být umožněno provedení archeologického průzkumu s tím, že jeho zajištění . Současně s tímto sdělením byl na probíhající územní řízení a obsah tohoto vydaného stanoviska upozorněn samostatným přípisem i archeologický ústav. Žalobce tedy vycházel z tohoto stanoviska, z něhož jasně vyplývalo, že postačí, ohlásí-li svůj stavební záměr archeologickému ústavu před započetím zemních prací, tj. že není zapotřebí toto ohlášení činit již ve stadiu územního řízení (nehledě na to, že archeologický ústav byl o probíhajícím územním řízení vyrozuměn přímo magistrátem).

Osoba, k jejíž žádosti bylo vydáno stavební povolení, a která následně jako stavebník začala stavbu realizovat, si přitom musela být vědoma své povinnosti ohlásit svůj záměr archeologickému ústavu. Dokládá to mj. i to, že citované stanovisko magistrátu ze dne 24. 1. 2006 bylo součástí příloh k žádosti o stavební povolení, a stavebník si tak musel být své ohlašovací povinnosti vědom. Povinnost oznámit záměr archeologickému ústavu tak stíhala jednoznačně tohoto stavebníka.

V tomto světle je poněkud nejasný i postup magistrátu v sankčním řízení, když podle jeho názoru došlo ke spáchání správního deliktu již v roce 2006, a to tím, že žalobce již ve stadiu územního řízení neohlásil svůj záměr archeologickému ústavu. Již v této době by tedy magistrát (dle jím zastávaného výkladu) měl zahájit s žalobcem sankční řízení. Magistrát však zahájil sankční řízení teprve v roce 2008, a to na základě upozornění, že na předmětném pozemku již probíhají práce podle vydaného stavebního povolení. Zahájil-li magistrát sankční řízení teprve v roce 2008 na základě probíhajících stavebních prací (tj. nikoli na základě probíhající právní přípravy stavby), nepřímo tím potvrzuje výklad zákona zastávaný žalobcem.

Soud proto uzavírá, že oznamovací povinnost dle § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči není možno vztahovat k fázi právní přípravy stavby, jak to učinili magistrát a žalovaný. Žaloba tak byla podána důvodně.