Vydání 9/2009

Žalobkyně podala žádost o vydání osvědčení o státním občanství ČR dne 23. 2. 2004. Správní orgán I. stupně (Úřad městské části Praha 6) provedl šetření ohledně státního občanství otce žalobkyně a dne 24. 8. 2004 vydal žalobkyni osvědčení o státním občanství ČR.

Následně správní orgán I. stupně dospěl k závěru, že žalobkyni bylo osvědčení vydáno nesprávně, a rozhodnutím z 16. 10. 2004 prohlásil toto osvědčení za neplatné. Správní orgán I. stupně poučil žalobkyni o tom, že si může podle ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. zvolit státní občanství ČR prohlášením. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání.

Žalovaný v odvolacím řízení rozhodnutím z 9. 4. 2005 zrušil rozhodnutí správního orgánu I. stupně.

Správní orgán I. stupně poté v souladu s odůvodněním zrušujícího rozhodnutí odvolacího orgánu zaslal dne 23. 5. 2005 zástupci žalobkyně sdělení, že osvědčení o státním občanství ČR bylo žalobkyni vydáno v rozporu se zákonem na základě chybné aplikace příslušného právního předpisu a že se z tohoto důvodu jedná o akt od počátku nicotný. Úřad věcně příslušný k vydávání osvědčení o státním občanství ČR podle ustanovení § 20 a § 24 zák. č. 40/1993 Sb. jedná ve správním řízení, když vydává v případě kladně vyřízené žádosti namísto rozhodnutí ve smyslu § 47 správního řádu (č. 71/1967 Sb.) osvědčení (potvrzení) o státním občanství ČR jakožto správní akt deklaratorního charakteru, který osvědčuje (potvrzuje) stav, který již existuje. Žalovaný zastává názor, že pokud byla tato osvědčení vydána v rozporu se zákonem (například na základě neúplně zjištěného skutkového stavu věci nebo na základě chybné aplikace příslušného právního předpisu) a v důsledku toho byl osvědčen státoobčanský stav, který neexistuje, jednalo se o správní akt, který bylo nutno označit od počátku za nicotný, a to formou sdělení přímo účastníkovi řízení.

Rozhodnutím z 11. 7. 2005 správní orgán I. stupně žádost žalobkyně o vydání osvědčení o státním občanství ČR zamítl.

Rozhodnutím z 27. 10. 2006 žalovaný zamítl odvolání podané žalobkyní proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně a toto rozhodnutí potvrdil. Žalovaný mj. uvedl, že nesdílí názor žalobkyně, že osvědčení je prakticky konstitutivním aktem. Osvědčení o státním občanství ČR vydávaná podle § 20 zákona č. 40/1993 Sb. mají jednoznačně charakter, to jest osvědčují stav, který již existuje. Je-li takové osvědčení vydáno v rozporu se zákonem a v důsledku toho je osvědčen státoobčanský stav, který neexistuje, nelze tento nedostatek překlenout pouhým vydáním správního aktu, který státoobčanský nesprávně deklaruje. Argumentace žalobkyně by ve svém důsledku vedla k porušení čl. 12 odst. 1 Ústavy ČR, podle něhož nabývání a pozbývání státního občanství ČR stanoví zákon. Žalovaný v této souvislosti zmínil, že způsoby nabytí státního občanství ČR jsou taxativně uvedeny v ustanovení § 2 zák. č. 40/1993 Sb. Současně připustil, že v mezích právní úpravy účinné v okamžiku zahájení správního řízení neexistovalo zákonné ustanovení, které by řešilo postup správních orgánů v případech, kdy bylo žadateli nesprávně vydáno osvědčení o státním občanství ČR podle § 20 zák. č. 40/1993 Sb., a to například z důvodu těžkých vad příslušnosti, chybné aplikace zákona či nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci. Žalovaný je však toho názoru, že z absence výslovného zákonného ustanovení nelze dovodit absolutní nemožnost nápravy v případech nesprávně vydaných osvědčení. Neztotožňuje se s námitkou žalobkyně, že správní řízení v předmětné věci může být zahájeno pouze na základě nové žádosti o vydání osvědčení podané žadatelem nebo jeho zákonným zástupce, neboť v takovém případě by správní orgán byl nucen vyčkávat, bude-li vůbec taková žádost podána, a to s vědomím toho, že původní osvědčení bylo vydáno v rozporu se zákonem. Vzhledem k tomu, že osvědčení o státním občanství ČR není rozhodnutím ve správním řízení, a bylo-li tedy nesprávně vydáno, nebylo možné využít mimořádných opravných prostředků podle správního řádu, správní orgán I. stupně dle žalovaného vycházel z právního názoru Ministerstva vnitra obsaženého ve stanovisku ze dne 18. 2. 2004 a osvědčení o státním občanství ČR vydané žalobkyni posoudil jako nicotný správní akt deklarující neexistující státoobčanský stav. Toto zjištění bylo žalobkyni oznámeno. Původní žádost žalobkyně byla následně zamítnuta ve správním řízení, neboť pouze tímto postupem bylo možné zachovat žalobkyni veškerá procesní práva, a to zejména možnost podání řádných i mimořádných opravných prostředků. Pro srovnání a pro posouzení přiměřenosti tohoto postupu správního orgánu I. stupně žalovaný poukázal na nyní účinnou právní úpravu obsaženou v § 156 odst. 2 správního řádu z roku 2004 (č. 500/2004 Sb.), který umožňuje zrušit usnesením vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního orgánu, které je v rozporu s právními předpisy, a to s účinky ode dne, kdy bylo zrušované vyjádření nebo osvědčení vydáno anebo sdělení učiněno.

Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou u Městského soudu v Praze. Žalobkyně krom jiného namítla, že podle v rozhodné době platných právních předpisů nebylo možné zahájit řízení o vydání osvědčení o státním občanství, které vedl správní orgán, bez návrhu samotného účastníka řízení. Takový návrh nebyl v souzené věci podán a správní orgán tak provedl řízení, které nebylo zahájeno v souladu se zákonem. Nelze přitom vyjít z , kterou správnímu orgánu I. stupně nastínil žalovaný, tedy z toho, že původně vydané osvědčení bylo vydáno nesprávně. Správní orgán I. stupně již jednou vydal osvědčení, které bylo vydáno příslušným orgánem v rámci jeho zákonné působnosti a tímto správním aktem je vázán správní orgán I. stupně i každý jiný orgán včetně soudu, pokud se neprokáže v jiném řízení opak, popřípadě pokud nejde v trestním řízení o posouzení viny obviněného. Tímto správním aktem také zcela skončilo předchozí správní řízení, a to podle zvláštního právního přepisu - zákona č. 40/1993 Sb., způsobem vymykajícím se správnímu řízení podle správního řádu a způsobem, který neumožňuje řádnou obnovu ani přezkum mimo odvolací řízení. Podle § 25 zákona č. 40/1993 Sb. se totiž v případě, že se žadateli vyhovuje, nevydává rozhodnutí ve správním řízení. Nové řízení by mohlo být zahájeno pouze na základě nové žádosti o vydání osvědčení. Správní orgán I. stupně mohl podle zákona provést veškerá zpochybnění státního občanství žalobkyně v řízení před vydáním osvědčení. Pokud ale jednou osvědčení vydal a pokud zákon stanovil, že se toto osvědčení nevydává podle správního řádu, tak tím zákonodárce jednou provždy vyloučil možné zpochybnění tohoto výsledku, a to v zájmu zachování právních jistot účastníků státoobčanských vztahů. Žalobkyně poukázala na rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 17. 11. 1998, čj. 5 A 12/96-31, v němž jmenovaný soud vyslovil názor, že: Postup správního orgánu I. stupně, který provedl řízení a zasáhl do práv žalobkyně bez zákonného zmocnění, je dle žalobkyně překročením zákonných pravomocí, a je tedy v rozporu s ustanovením článku 2 odst. 3 Ústavy ČR.

K úvaze žalovaného, že výklad zastávaný žalobkyní by vedl k povýšení osvědčení jako deklaratorního aktu na akt , žalobkyně podotkla, že tomu tak prakticky je, přičemž důvody, proč tomu tak je, je nutno spatřovat v potřebě zákonodárce stanovit vysokou úroveň právní jistoty ve státoobčanských vztazích. Státní občanství je právní vztah, který má svůj praktický obsah, a postup správního orgánu, kterým by se měnila práva požívaná v dobré víře, by byl porušením ústavního zákazu na zbavení státního občanství. Jediným rozdílem mezi konstitutivním a deklaratorním aktem by v daném případě byla situace, kdy by si žalobkyně sama požádala o vydání nového osvědčení, což se nestalo. Z tohoto důvodu nemělo být řízení vůbec zahájeno, a pokud bylo zahájeno, mělo být zastaveno jako protiprávně zahájené. Tyto nedostatky měl žalovaný zhojit v odvolacím řízení, v němž měl odvoláním napadené rozhodnutí zrušit a věc nevracet správnímu orgánu I. stupně. Žalobkyně dále uvedla, že pokud by neplatila výše zmíněná pravidla svědčící správní nepřezkoumatelnosti po právu vydaných osvědčení o státním občanství, tak by každý, kdo nenabyl občanství konstitutivním aktem (udělením), mohl být neomezeně šikanován neustálým přezkoumáváním toho, zda je nebo není státním občanem.

Žalobkyně dále namítla, že správní orgán I. stupně sice cituje stanovisko Ministerstva vnitra, jež pojednává o nicotných správních aktech, ovšem úvahy o nich nelze vztáhnout na případ žalobkyně. Nicotným správním aktem není jakékoliv právně vadné rozhodnutí (osvědčení), ale rozhodnutí zatížené takovou vadou, která je činí absolutně neplatným např. z důvodu absence zákonného zmocnění nebo vydání nepříslušným orgánem. Za nicotné tak lze paradoxně označit rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrzené napadeným rozhodnutím, protože bylo vydáno bez zákonného zmocnění. Skutečnost, že nicotnost správního aktu nemůže být založena na prosté nesprávnosti, vyplývá rovněž z toho, že existuje systém správnosti a platnosti, který by neobstál ve světle nicotnosti každého věcně vadného rozhodnutí. Žalobkyně připustila, že současná právní úprava zná od 1. 1. 2006 právem upravenou proceduru zpochybnění vydaného osvědčení. Pokud současná právní úprava zná takový postup a tehdejší právní úprava jej neznala, lze tento posun v právu vykládat pouze tak, že tehdejší právo takový postup neumožňovalo. Pozdější právní úpravy procesních předpisů nemohou legitimovat předchozí akty, které byly učiněny v rozporu s tehdejší právní úpravou. Dle názoru žalobkyně se ovšem ani současná úprava správního řádu na vydaná osvědčení nevztahuje, protože vynětí z aplikovatelnosti i současného správního řádu na toto osvědčení zakotvené v § 25 zák. č. 40/1993 Sb., není ničím omezeno.

Městský soud v Praze napadené rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 11. 7. 2005 zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.