Vydání 1/2007

(...) V první řadě je třeba zabývat se obsahem povinnosti zakotvené v § 10 odst. 7 zákona o chemických látkách, jejíž porušení mělo být důvodem pro uložení pokuty stěžovateli. Podle tohoto ustanovení § 26 až § 29 (zákona o chemických látkách - pozn. Nejvyššího správního soudu) . Uvedenou povinnost nutno vykládat v kontextu dalších relevantních zákonných ustanovení, zejména pak v daném případě § 12 odst. 2 písm. a) a b) zákona o kontrole, podle nichž jsou kontrolní pracovníci a . Z uvedených ustanovení zákona o kontrole vyplývá, že postihovat kontrolovanou osobu za nesoučinnost při kontrole lze zásadně jen za situace, kdy kontrolované osobě bylo zahájení kontroly oznámeno, takže tato o kontrole věděla, anebo sice nevěděla, ale vědět mohla a měla. Součinnost lze totiž z povahy věci vyžadovat pouze po tom, komu je či má být známo, že nastala situace, za které je povinen ji poskytnout. Jakkoli k odpovědnosti právnické osoby nebo fyzické osoby oprávněné k podnikání za správní delikt podle § 30 odst. 3 písm. c) zákona o chemických látkách není samo o sobě třeba zavinění (zákon zde zavinění jako podmínku deliktní odpovědnosti nevyžaduje, jde o správní delikt právnické osoby nebo fyzické osoby oprávněné k podnikání postihovaný bez ohledu na zavinění), postih za porušení § 10 odst. 7 zákona o chemických látkách připadá v úvahu pouze za předpokladu, že kontrolované osobě bylo zahájení kontroly předtím, než po ní kontrolní orgán požadoval splnění v tomto ustanovení uvedených povinností, oznámeno.

Znamená to tedy, že otázka, zda bylo stěžovateli jako kontrolované osobě zahájení kontroly v souladu se zákonem o kontrole oznámeno, je pro posouzení jeho odpovědnosti za správní delikt rozhodná. Oznámení o zahájení kontroly je jednostranným procesním úkonem správního orgánu (kontrolního orgánu) adresovaným kontrolované osobě. Aby mělo účinky vedoucí ke splnění povinnosti kontrolního orgánu vyplývající pro něj z § 12 odst. 2 písm. a) zákona o kontrole, musí zejména splňovat náležitosti obsahové a dojít do sféry kontrolované osoby. Ve věci stěžovatele je sporné, zda uvedený úkon, o jehož obsahové stránce pochyb není, došel do sféry kontrolované osoby, byl-li adresován řediteli pobočky stěžovatele, jejíž prostory měly být kontrolovány. Smyslem a účelem oznámení o zahájení kontroly je dát kontrolované osobě na vědomí, že u ní je zahajována kontrola, takže jí tím vznikají specifické povinnosti i specifická práva, zakotvená zejména v zákoně o kontrole, subsidiárně však - s ohledem na ustanovení § 26 zákona o kontrole - případně i ve správním řádu. Ve své podstatě plní oznámení o zahájení kontroly stejnou funkci jako uvědomění účastníka o zahájení řízení podle § 18 odst. 3 správního řádu - zajišťuje zejména, aby kontrolovaná osoba mohla od počátku provádění kontroly řádně a v potřebném rozsahu uplatňovat svá procesní práva a aby po ní bylo lze spravedlivě požadovat poskytnutí potřebné součinnosti.

Zákon o kontrole nemá zvláštní ustanovení o tom, vůči které konkrétní fyzické osobě je nutno oznámení o zahájení kontroly učinit, aby bylo lze mít za to, že došlo do sféry kontrolované právnické osoby; ani subsidiárně použitelný správní řád však uvedenou problematiku výslovně neupravuje. Z ustanovení § 17 odst. 2 správního řádu vyplývá, že akciová společnost, kterou je stěžovatel, jedná v řízení buď svým statutárním orgánem, anebo za ni jedná zástupce. Toto ustanovení se však týká procesních úkonů samotné právnické osoby jako účastníka řízení, nikoli toho, kdy je vůči účastníkovi řízení účinný procesní úkon správního orgánu. Správní řád výslovně upravuje některé případy doručování písemností (§ 24 až § 26 správního řádu), čímž ve své podstatě upravuje i to, kdy je účinný písemnou formou provedený procesní úkon správního orgánu vůči účastníku řízení; úkon provedený jinak než písemně a okamžik jeho účinnosti však neupravuje. Jistou výjimkou je ustanovení o oznamování rozhodnutí (§ 51 správního řádu), podle něhož namísto doručení písemného vyhotovení může mít účinek oznámení rozhodnutí jeho ústní vyhlášení - za předpokladu, že účastník, tj. u právnické osoby její statutární orgán nebo zástupce právnické osoby, je přítomen; den vyhlášení rozhodnutí je dnem jeho oznámení ovšem jen v případě, že se přítomný účastník řízení (vlastním právním úkonem) vzdal nároku na doručení písemného vyhotovení rozhodnutí. Jinou úpravu podmínek a účinku dojití právního úkonu správního orgánu účastníku řízení však ustanovení práva veřejného, použitelná na věc stěžovatele, tj. zejména ustanovení zákona o kontrole a případně správního řádu, nemají. Ucelenou úpravu jednání subjektů práva a otázek s tím souvisejících (mj. implicitně upravující i dojití projevu vůle jiné osoby do sféry adresáta a to, kdy se tak stane, apod.), lze však najít v zákonech práva soukromého, a to jednak v obecné části občanského zákoníku (zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, dále jen "obč. zák."), jednak ve zvláštních předpisech např. o některých právnických osobách či osobách (fyzických či právnických) se specifickými vlastnostmi či postavením.

Veřejné právo takovou právní úpravu nemá; některé jeho předpisy však obsahují ustanovení, která se jednání subjektů práva týkají. Nejvyšší správní soud vychází z teze, že veřejné a soukromé právo v moderní společnosti nejsou dva světy oddělené "čínskou zdí", v nichž by platila zcela a principiálně odlišná pravidla, nýbrž dvě sféry jednoho ve své podstatě jednotného a uceleného právního řádu. Vztah soukromého a veřejného práva chápe Nejvyšší správní soud v souladu s převažujícími doktrinálními trendy poslední doby (viz např. Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. 15. vyd., C. H. Beck, München 2004, str. 47 - 51, Hendrych a kol.: Správní právo. Obecná část. 6. vyd., C. H. Beck, Praha 2006, str. 21 - 25) jako vztah obecného a zvláštního práva. Jinak řečeno, soukromé právo upravuje práva a povinnosti subjektů práv bez ohledu na jejich specifickou povahu z hlediska jejich role při výkonu veřejné moci (v tomto smyslu má v právu soukromém stát stejné postavení jako kterákoli jiná právnická či fyzická osoba); oproti tomu veřejnoprávní je taková podmnožina množiny všech právních vztahů, která je charakterizována tím, že v daném právním vztahu je alespoň jeden z jeho subjektů vykonavatelem veřejné moci. Teorie veřejného práva jako zvláštního práva k "obecnému" právu soukromému pak je v praxi cenná jednak tím, že - zejména při zapojení dílčích komponent dalších teorií rozlišení obou základních sfér práva (zájmové, subordinační, organické v její původní podobě) - dokáže normy veřejného a soukromého práva od sebe vcelku efektivně a jednoznačně rozlišit, jednak tím, že umožňuje "subsidiárně" použít i ve veřejném právu normy práva soukromého tam, kde veřejnoprávní úprava chybí či je kusá a kde nelze dospět k rozumnému závěru, že absence či kusost úpravy má svůj samostatný smysl a účel.

V doktríně občanského práva je notorietou, že adresované právní úkony jsou perfektní (účinné) jejich dojitím adresátovi (Knappová - Švestka a kol.: Občanské právo hmotné. Svazek I, ASPI, Praha 2002, str. 120). Svojí povahou je adresovaným právním úkonem, ovšem úkonem veřejnoprávní povahy, i oznámení zahájení kontroly konkrétní (individuálně určené) kontrolované osobě. Právní předpisy veřejného práva nestanovují pro případ stěžovatele žádné pravidlo o účinnosti takového právního úkonu odlišné od pravidla v právu soukromém a není zde ani žádného jiného věcného či povaze věci vlastního důvodu pohlížet na účinek procesního úkonu kontrolního orgánu vůči stěžovateli odlišným způsobem.

Podle § 20 odst. 1 obč. zák. . Podle odst. 2 téhož ustanovení však . Uvedené základní pravidlo zakotvené v § 20 odst. 2 obč. zák. je pro podnikatele, kterými jsou i akciové společnosti [§ 2 odst. 2 písm. a), § 34 odst. 1 písm. a), § 56 odst. 1 věta druhá zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku (dále jen "obch. zák.")], tedy i stěžovatel, modifikováno ustanovením § 15 obch. zák., jehož odstavec 1 stanoví, že . Podle odst. 2 téhož ustanovení pak . Ustanovení § 15 odst. 1 obch. zák. zakládá zvláštní zastoupení podnikatele tím, kdo byl při provozování jeho podniku pověřen určitou činností. Toto zmocnění je z hlediska svého věcného rozsahu omezeno, a to nikoli v závislosti na konkrétním rozsahu zastoupení, jak by jej podnikatel vůči osobě pověřené činností vymezil, nýbrž "objektivně", tím, co je z hlediska "průměrné třetí osoby" možno považovat za obvyklou škálu úkonů, k nimž při dané činnosti dochází.

Konkrétně ve vztahu ke stěžovateli je ten, kdo je stěžovatelem pověřen řízením jeho pobočky, zmocněn ke všem úkonům, ke kterým v obchodním a hospodářském životě při řízení poboček obdobného druhu a povahy obvykle dochází. Nepochybně se bude jednat i o přijímání jednostranných právních úkonů činěných vůči stěžovateli, týká-li se jejich obsah výlučně dané pobočky a nevztahují-li se i na jiné části podniku stěžovatele či na jiné stěžovatelovy aktivity. Mezi účastníky je nesporné, že kontrolní pracovnice oznámila zahájení kontroly řediteli pobočky. Ředitel pobočky jako určité relativně samostatné organizační jednotky podniku (Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pobočku neztotožňuje s legálně definovanými pojmy odštěpného závodu či organizační složky) zpravidla bývá osobou stojící v čele pobočky, která má na starosti její běžné provozní řízení; může i nemusí být odpovědný za rozhodování zásadních otázek týkajících se pobočky, obvykle však je v jeho moci řešení jejích běžných záležitostí, čítaje v to i záležitosti nenadálé či opakující se zřídka. Skutečnost, že vnitřní předpis právnické osoby může rozsah kompetencí ředitele pobočky oproti "obvyklému" rozsahu omezit či podmínit např. souhlasem statutárního orgánu či jeho člena, na věci nemůže nic změnit, neboť podstatné je - jak již výše uvedeno - "objektivní" vymezení kompetencí ředitele pobočky pohledem "průměrné třetí osoby". Za součást běžného provozního řízení pobočky lze jistě považovat i komunikaci s orgány veřejné moci, týká-li se její obsah výlučně činnosti pobočky samotné; součástí takové komunikace je jistě i přijímání právních úkonů orgánů veřejné moci adresovaných stěžovateli, týkají-li se výlučně pobočky. Toto je mezi účastníky nesporné - kontrolována měla být výlučně pobočka v O. a kontrola byla zaměřena na zjištění, zda stěžovatel dodržuje v této své pobočce při nakládání s chemickými látkami (konkrétně se jednalo především o benzín do zapalovačů) právní předpisy na úseku ochrany životního prostředí. Lze tedy uzavřít, že v případě předmětné kontroly postačovalo, aby kontrolní pracovnice oznámila její zahájení toliko řediteli příslušné pobočky stěžovatele, a nebylo nutné, aby bylo oznámení učiněno do sídla stěžovatele.

Podpůrně lze ve prospěch uvedeného závěru snést i argumenty teleologické. K efektivitě kontroly ve fázi zjišťovací je nezřídka nutná i jistá její překvapivost, aby kontrolovaná osoba nemohla účel kontroly, jímž je zjištění skutečného stavu věcí, zmařit tím, že by tento skutečný stav věcí před jeho zjištěním rychle "zaretušovala", a tak se vyhnula případné zákonem předvídané sankci. K tomu by však mohlo dojít tehdy, pokud by po kontrolním orgánu bylo vyžadováno, aby k faktickému započetí kontroly v určité relativně samostatné organizační jednotce kontrolované osoby přistoupil až po jejím fyzickém oznámení statutárnímu orgánu kontrolované osoby, anebo doručením písemného oznámení do jejího sídla. Jistě si lze představit, že takováto koordinace konání kontrolního orgánu na dvou místech současně či těsně po sobě by byla v současné době technicky možná; bylo by však nepřiměřené a smyslu a účelu státní kontroly vzdálené, pokud by byla požadována, zvláště pak za situace, kdy právní úprava jednání podnikatele v § 15 obch. zák. přímo a výslovně počítá s tím, že podnik jako často velmi rozsáhlá a složitě strukturovaná hromadná věc je rozčleněn na různé organizační jednotky, jež navenek vystupují relativně samostatně, i když nejde o samostatné právnické osoby ani organizační složky či odštěpné závody. Nelze souhlasit ani se stěžovatelovým argumentem, že kompletní součinnost při výkonu kontrolní činnosti může poskytnout pouze kontrolovaná osoba jako celek. S tím Nejvyšší správní soud souhlasí pouze v tom smyslu, že relativní organizační samostatnost nečiní ještě z pobočky či jiné obdobné organizační jednotky samostatný subjekt práv a že samozřejmě s kontrolním orgánem jedná a součinnost mu poskytuje vždy právnická osoba jako celek. Velmi často - podobně jako v projednávaném případě stěžovatele - však dochází k tomu, že součinnost při kontrole se týká zřetelně místně a/nebo věcně vymezeného okruhu činností kontrolované osoby, který ve své podstatě odráží její vnitřní organizační strukturu a funkční rozčlenění, což velmi dobře umožňuje, aby součinnost poskytl vedoucí příslušné organizační jednotky a jemu podřízené fyzické osoby; to samozřejmě nevylučuje, aby tento vedoucí své kroky konzultoval s vedením kontrolované osoby a řídil se jeho pokyny (takto ostatně k věci přistupoval při zahájení kontroly i ředitel kontrolované pobočky stěžovatele, který se podle svého tvrzení spojil se členy vedení stěžovatele). Z § 12 odst. 2 písm. b) zákona o kontrole, který kontrolnímu orgánu přikazuje šetřit práva a právem chráněné zájmy kontrolovaných osob, ostatně vyplývá povinnost kontrolního orgánu a jeho kontrolních pracovníků umožnit vedoucímu kontrolované organizační jednotky kontrolované osoby či jinému na místě přítomnému odpovědnému pracovníku této osoby, aby se povaze věci přiměřeným způsobem (např. telefonicky, mailem, případně i okamžitou osobní návštěvou) spojil s vrcholovým vedením kontrolované osoby a vyžádal si v souvislosti s poskytováním součinnosti při kontrole pokyny, jak má postupovat; tuto povinnost by kontrolní orgán neměl pouze za situace, kdy by bylo očividné, že již samotné spojení vedoucího organizační jednotky či jiného odpovědného pracovníka s vrcholovým vedením kontrolované osoby podstatným způsobem zmaří zjišťovací fázi kontrolní činnosti.