Vydání 2/2007

Stěžovatelka zejména brojí proti výsledkům a způsobu měření; má za to, že pokud nebyla měření přítomna, není možné je považovat za zákonné. Při posouzení této stěžejní námitky vycházel Nejvyšší správní soud především ze znění příslušných ustanovení zákona č. 258/2000 Sb., ve znění účinném v době rozhodování žalovaného.

V daném případě byla stěžovatelce uložena pokuta za porušení § 32 uvedeného zákona. Podle tohoto ustanovení nesmí hluk z provozoven služeb a hluk z veřejné produkce hudby (například koncert, taneční zábava, artistická produkce s hudbou) překročit hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem. Splnění této povinnosti zajistí osoba provozující službu a pořadatel nebo provozovatel veřejné produkce hudby. Ustanovení § 34 odst. 1 uvedeného zákona pak stanoví, že prováděcí právní předpis upraví hygienické limity hluku a vibrací pro denní a noční dobu, způsob jejich měření a hodnocení. Odstavec 2 tohoto ustanovení určuje, že noční dobou se pro účely kontroly dodržení povinností v ochraně před hlukem a vibracemi rozumí doba mezi 22.00 a 6.00 hodinou. Prováděcím předpisem v daném případě bylo nařízení vlády č. 502/2000 Sb., které v § 12 odst. 2 stanovilo nejvyšší přípustnou ekvivalentní hladinu akustického tlaku ve venkovním prostoru pro noční dobu jako LAeq = 40 dB. Ustanovení § 21 nařízení vlády pak stanovilo, že při měření a hodnocení hluku a vibrací se postupuje podle normových metod, kterými se rozumí metody obsažené v české technické normě, jejichž dodržením se výsledek co do záchytnosti, přesnosti a reprodukovatelnosti výsledků považuje za prokázaný. Při použití jiné než normové metody musí být doloženo, že co do záchytnosti, přesnosti a reprodukovatelnosti jsou výsledky srovnatelné s výsledky normové metody. Při měření hluku a vibrací se uvádějí nejistoty měření, které musí být uplatněny při hodnocení naměřených hodnot. Uvedené nařízení vlády a technická norma tak upravují toliko technickou stránku měření, a ke zjištění toho, kdo musí být měření přítomen, jich tedy použít nelze.

Oprávnění a povinnosti orgánů ochrany veřejného zdraví i kontrolovaných osob jsou pak určeny přímo v zákoně č. 258/2000 Sb., konkrétně v hlavě V dílu prvním tohoto zákona. V rozhodné době ustanovení § 87 nazvané „Oprávnění zaměstnanců zařízení ochrany veřejného zdraví“ stanovilo ve svém odst. 1 písm. c), že zaměstnanci okresních a městských hygienických stanic jsou oprávněni při přípravě podkladů pro rozhodnutí a jiná opatření příslušných orgánů ochrany veřejného zdraví podle tohoto zákona a zvláštních právních předpisů provádět měření u osob podléhajících výkonu státního zdravotního dozoru podle tohoto zákona a zvláštních právních předpisů. Podle odst. 2 o tomto úkonu pořizují zaměstnanci hygienických stanic protokol, popřípadě i fotografickou dokumentaci. Uvedené ustanovení tedy opravňuje zaměstnance hygienických stanic provádět měření (a tedy i měření hluku) a ukládá jim o tomto měření pořizovat protokol. Nehovoří však o náležitostech protokolu ani o tom, zda měření musí být přítomna i osoba, která je provozovatelem provozovny služeb, jejíž hluk je měřen. Na tuto otázku však dává odpověď § 88 odst. 2 předmětného zákona, který opravňuje orgány ochrany veřejného zdraví a zaměstnance těchto orgánů k plnění úkolů podle tohoto zákona po předložení služebního průkazu nebo pověření a za přítomnosti fyzické osoby, která je podnikatelem, spolupracujícího rodinného příslušníka nebo zaměstnance fyzické osoby, která je podnikatelem, nebo zaměstnance, popřípadě člena statutárního orgánu právnické osoby. Z uvedeného jednoznačně plyne obecný požadavek přítomnosti podnikatele, případně jeho oprávněného zástupce u provádění úkolů podle zákona č. 258/2000 Sb. Měření hluku z provozovny služeb pak bezpochyby je jedním z úkolů podle tohoto zákona [§ 32 a § 87 odst. 1 písm. c) zákona], a je tedy možné vykonávat ho zásadně za přítomnosti podnikatele, případně jeho oprávněného zástupce.

Zákon ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, na jehož použití pro určení oprávnění a povinností orgánů ochrany veřejného zdraví a jejich zaměstnanců odkazuje § 88 odst. 4 zákona č. 258/2000 Sb., sice výslovně nestanoví, že kontrolovaná osoba musí být vždy fyzicky přítomna provádění kontroly, nicméně určuje kontrolním pracovníkům povinnost oznámit této osobě zahájení kontroly a předložit pověření k provedení kontroly (§ 12 odst. 2 zákona o státní kontrole).

Vzhledem k citovaným právním předpisům tedy nelze přisvědčit městskému soudu, že by orgán ochrany veřejného zdraví mohl provádět měření hluku z provozovny zcela bez vědomí a přítomnosti podnikatele, který předmětnou provozovnu provozuje. Přítomnost podnikatele při tomto úkonu vyžaduje přímo zákon č. 258/2000 Sb., navíc zákon o státní kontrole požaduje, aby kontrolované osobě bylo oznámeno zahájení kontroly. Na druhou stranu je třeba zohlednit zvláštní charakter měření hluku z provozoven služeb a není možné vyložit zákonná ustanovení striktně tak, že by podnikatel musel být přítomen po celou dobu měření, jak požaduje stěžovatelka v kasační stížnosti. V daném případě se totiž střetávají dva protichůdné zájmy. Jednak je to zájem na řádném provedení kontroly (tj. na řádném a pravdivém změření hluku z provozovny restaurace) a jednak zájem na hodnověrnosti tohoto měření, který je zajišťován přítomností kontrolovaného (zde provozovatele restaurace). Jak již totiž uvedl Nejvyšší správní soud ve svých rozsudcích ze dne 8. 1. 2004, čj. 6 A 99/2002-52 (zveřejněno pod č. 335/2004 Sb. NSS), a ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 As 43/2004-51 (zveřejněno pod č. 719/2005 Sb. NSS): „. Přestože se uvedená rozhodnutí vztahovala ke státní kontrole, není žádného důvodu, proč je nepoužít i v daném případě, navíc když zákon č. 258/2000 Sb. na podpůrné použití zákona o státní kontrole přímo odkazuje.

Nejvyšší správní soud tedy plně souhlasí se žalovaným, že v řadě případů by přítomnost provozovatele restaurace, případně služby, jejíž hluk je měřen, či jeho zástupce, po celou dobu měření mohla zcela účel tohoto měření zmařit. A to bez ohledu na to, jestli by byl na měření přizván dopředu písemně s uvedením data a místa měření, anebo až neprodleně předtím, než by správní orgán s měřením začal. Nelze si totiž představit, že by provozovatel restaurace, případně jeho zástupce, nezajistil v provozovně klid v době, kdy by věděl, že probíhá měření nadměrného hluku, jehož výsledek pro něho může být spojen s vysokou pokutou (podle § 92 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb. může být za nesplnění nebo porušení povinností stanovených tímto zákonem uložena fyzické osobě při její podnikatelské činnosti nebo právnické osobě pokuta do výše 2 000 000 Kč). Takové měření by pak nemělo žádnou vypovídací hodnotu. Nicméně je třeba, aby tato osoba (tj. provozovatel služby, jejíž hluk je měřen) měla k provedenému měření důvěru a mohla se k jeho průběhu a výsledkům řádně vyjádřit, což lze zajistit toliko její vědomostí o tom, že měření probíhá, a také o tom, jakým způsobem je prováděno. Je totiž zřejmé, že je-li měřeno pouze zaměstnanci orgánu ochrany veřejného zdraví bez přítomnosti provozovatele restaurace (a dokonce i bez jeho vědomosti o tom, že nějaké měření probíhá) a protokol o tomto měření je podepsán pouze těmito zaměstnanci, nemusí být tento protokol – a v důsledku toho celé měření – vnímáno jako dostatečně objektivní a přesvědčivé.

Uvedený střet popsaných zájmů je řešitelný např. tak, že orgán ochrany veřejného zdraví začne měření provádět bez přítomnosti provozovatele restaurace a v jeho průběhu, avšak až v okamžiku, kdy již nebude možné účel měření zmařit (tj. poté, co došlo k naměření potřebných údajů), o probíhajícím měření vyrozumí provozovatele restaurace, případně jeho zaměstnance či zástupce, který se v provozovně zdržuje. V rámci toho mu předloží služební průkaz nebo pověření, oznámí mu, že probíhá měření a seznámí ho s místem, odkud je měřeno, jakož i způsobem, jakým je měření prováděno; v měření pak bude pokračovat za přítomnosti provozovatele, případně jeho zástupce. Jen tak lze docílit naplnění obou výše uvedených a zákonem požadovaných zájmů. Tímto způsobem se totiž zajistí jak naměření hodnot hluku bez jakéhokoliv zásahu provozovatele služby, tak vědomost tohoto provozovatele o prováděném měření a jeho přítomnost na něm.

V daném případě však probíhalo měření hluku z provozovny stěžovatelky dne 29. 8. 2002 zcela bez přítomnosti a vědomí stěžovatelky, jejich zaměstnanců či jejího zástupce, a takové měření nelze s ohledem na výše uvedené považovat za souladné se zákonem. Vzhledem k tomu, že jediným relevantním podkladem pro uložení pokuty byl protokol o uvedeném měření hluku provedeném v rozporu se zákonem, nelze jinak než za nezákonné považovat i rozhodnutí žalovaného. Pokud pak městský soud k žalobní námitce stěžovatelky toto rozhodnutí nezrušil, postupoval v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud tedy shledal důvod kasační stížnosti uvedený v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. naplněným.