Vydání 9/2012

(...) Z judikatury správních soudů vyplývá, že i stát (Česká republika), jednající prostřednictvím příslušné organizační složky, může v řízení před správním soudem vystupovat v pozici žalobce, který se domáhá ochrany svých veřejných subjektivních práv. Soud na tomto místě pro stručnost poukazuje na odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2004, čj. 2 As 36/2004-46, č. 477/2005 Sb. NSS, v němž jmenovaný soud dospěl k závěru, že ani při akceptaci důsledného dualismu práva nelze důvodně tvrdit, že stát je nositelem práv pouze v soukromoprávním vztahu. Dělícím kritériem nemůže být pouhá povaha zkoumaného právního vztahu, nýbrž právě a jedině postavení státu v tomto vztahu, tzn. jeho postavení buď vrchnostenské, nebo naopak podřízené, resp. rovné s ostatními subjekty. V projednávané věci je proto rozhodující nejen ta skutečnost, že při provádění kontroly hospodaření žalobce s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu žalovanou se mezi stranami nepochybně jedná o veřejnoprávní vztah, ale též fakt, že stát, za který jedná žalobce jakožto příslušná organizační složka, se v tomto vztahu nachází v podřízeném postavení kontrolovaného subjektu.

Činnost žalované vykonávanou podle § 33 odst. 2 zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu spočívající v provádění kontroly hospodaření žalobce vskutku nelze považovat za výkon zákonodárné moci. To, že žalovaná při výkonu této činnosti vystupuje v postavení kontrolního orgánu – správního úřadu, ostatně ve svém vyjádření k žalobě připouští sama žalovaná. Soud k tomu dodává, že pro zodpovězení otázky, zda žalovaná při zahájení a provádění kontroly u žalobce může být považována za správní orgán ve smyslu legislativní zkratky zakotvené v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., je určující vymezení veřejné správy, neboť pouze před zásahy patřícími do působnosti veřejné správy je možno poskytnout ochranu ve správním soudnictví. Hendrych (Hendrych, D. a kol. 5. rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 6–7) v této souvislosti poukazuje na skutečnost, že pojmu veřejná správa je přikládán různý význam; tento termín je v zásadě možno chápat jako určitý druh činnosti (spravování) nebo instituci (organizaci, úřad), která veřejnou správu vykonává. Je proto rozlišováno materiální a formální pojetí veřejné správy. Z hlediska materiálního je veřejná správa v současnosti definována negativně jako souhrn činností, které nelze kvalifikovat jako zákonodárství nebo soudnictví. Jak vyplývá i z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005–35, č. 905/2006 Sb. NSS) či z rozhodování Ústavního soudu (např. nález ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06, č. 159/2006 Sb. ÚS), se v současnosti kloní spíše k materiálnímu pojetí veřejné správy. Jak již bylo shora řečeno, provádění kontroly hospodaření žalobce s majetkem státu žalovanou nebo orgánem, který si žalovaná pro tento účel zřídila nebo který tímto úkolem pověřila, není zákonodárstvím a nejedná se ani o výkon moci soudní. Proto lze zmíněnou otázku uzavřít tak, že žalovaná při výkonu této specifické činnosti vykonává veřejnou správu v materiálním smyslu, ačkoliv jinak správním úřadem není.

Žalobci v projednávané věci svědčí aktivní žalobní legitimace. Ta je založena již samotným tvrzením žalobce, že byl přímo zkrácen na svých právech zásahem žalované spočívajícím v zahájení kontroly. Jak dovodil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-68, č. 1010/2007 Sb. NSS, určující skutečností pro vyslovení závěru o existenci aktivní legitimace na straně žalobce je tvrzení přímého zkrácení na právech zásahem správního orgánu, nikoliv skutečnost, zda k přímému zásahu do práv žalobce skutečně došlo. Závěr o tom, zda se skutečně jednalo o nezákonný zásah a zda jím byl žalobce přímo zkrácen na svých právech, je již závěrem o legitimaci věcné, který je určující pro úspěšnost či neúspěšnost žaloby.

Podle § 83 s. ř. s. je žalovaným v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu ten správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah. Pasivní legitimace žalované v daném sporu je tedy opět založena již samotným tvrzením žalobce.

Vzhledem k výše uvedenému neshledal soud důvod k tomu, aby žalobu podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl jako nepřípustnou. (...)

Žalobce veškerá svá tvrzení o nezákonnosti zásahu spočívajícího v zahájení kontroly jeho hospodaření s majetkem státu ze strany žalované v podané žalobě staví na tom, že kontrola má být realizována výlučně podle kontrolního řádu Kontrolního výboru, který však pro žalobce (ani jiné subjekty) nemůže být závazný, neboť se jedná pouze o interní akt žalované. Soud přisvědčuje žalobci v tom, že kontrolní řád, schválený usnesením Kontrolního výboru je toliko interním aktem Kontrolního výboru, který nemá charakter obecně závazné právní normy. Na jeho základě proto nelze kontrolovaným osobám přiznávat práva ani ukládat jakékoliv povinnosti či dokonce sankce za jejich nesplnění. Kontrolní řád může závazně upravovat pouze vztahy „“ Kontrolního výboru, přičemž platí, že v případě rozporu úpravy obsažené v kontrolním řádu se zákonem či zákony regulujícími tentýž předmět úpravy má přednost úprava obsažená v zákoně.

Soud však nemohl přisvědčit názoru žalobce, že v současné době neexistují jiná, závazná procesní pravidla, která by upravovala postup při provádění kontroly hospodaření žalobce s majetkem státu ze strany žalované. Jak již soud dovodil shora, žalovaná při výkonu této kontroly vystupuje nikoliv v postavení zákonodárce, ale v pozici správního úřadu vykonávajícího veřejnou správu v materiálním smyslu. V této úzce vymezené oblasti proto žalovaná patří mezi „“ – zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve smyslu § 2 písm. d) zákona o státní kontrole. Kontrolní činnost žalované je zaměřena „“. Jedná se tak nepochybně o výkon státní kontroly ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o státní kontrole, který je tímto zákonem podrobně upraven.

Soud považuje za podstatné, že žalobce nepatří mezi orgány, které podle § 4 zákona o státní kontrole nepodléhají kontrole podle tohoto zákona. Okruh těchto orgánů je přitom v uvedeném ustanovení zakotven jejich taxativním výčtem, z čehož vyplývá, že žalobce státní kontrole prováděné podle tohoto zákona podléhat musí. Neobstojí argumentace, že žalobce není v tomto výčtu uveden proto, že zákon o státní kontrole byl přijat ještě před zřízením žalobce. Pokud by měl zákonodárce v úmyslu zařadit žalobce mezi orgány, které státní kontrole nepodléhají, nic mu nebránilo v tom, aby tak při jeho zřízení učinil novelizací příslušného ustanovení zákona o státní kontrole. Argumentace, že žalobce kontroluje orgány moci výkonné, a proto sám nemůže být objektem jimi vykonávané kontroly, je zcela nepřípadná, neboť žalobce žádnou kontrolu žalované nevykonává.

Zákon o státní kontrole lze na kontrolu hospodaření žalobce s majetkem státu, kterou podle § 33 odst. 2 zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu vykonává žalovaná nebo orgán, který si pro tento účel nebo který tímto úkolem pověřila, aplikovat přímo, nikoliv pouze . Jak již bylo soudem konstatováno shora, tato kontrolní činnost je zaměřena na hospodaření žalobce s finančními a hmotnými prostředky České republiky, a tudíž se jedná o státní kontrolu ve smyslu definice tohoto pojmu obsažené v § 3 odst. 1 zákona o státní kontrole. Na tom nic nemění skutečnost, že při aplikaci některých ustanovení zákona o státní kontrole je nutno přihlédnout ke specifickému postavení žalované a jejích jednotlivých členů (poslanců). Za „“ ve smyslu § 9 zákona o státní kontrole je proto třeba považovat jednotlivé poslance, které žalovaná pověří provedením kontroly u žalobce, bez ohledu na to, že poslanci nejsou pracovníky žalované ve smyslu pracovněprávních předpisů. Totéž platí i pro žalobcem zmiňovaný § 25 zákona o státní kontrole. Z postavení poslanců – členů kontrolního výboru žalované v ústavním systému České republiky vyplývá, že pokud v souvislosti s výkonem kontroly zjistí potřebu změnit, popř. zrušit platné právní předpisy, bude „“, který „“ učiní, využití jejich práva zákonodárné iniciativy. Dle náhledu soudu neexistuje žádný rozumný důvod, proč by předseda Kontrolního výboru nemohl postupem podle § 10 odst. 4 zákona o státní kontrole rozhodovat o podjatosti „“, tj. o podjatosti jednotlivých poslanců pověřených provedením kontroly. To, že poslanec podle čl. 26 Ústavy není při výkonu poslaneckého mandátu vázán žádnými příkazy, neznamená, že při provádění kontroly hospodaření žalobce nemusí respektovat zákon a rozhodnutí vydaná na jeho základě. I pro poslance tedy platí § 10 odst. 1 zákona o státní kontrole, podle kterého kontrolu nesmějí provádět ti kontrolní pracovníci (poslanci), u nichž se zřetelem na jejich vztah ke kontrolované osobě nebo k předmětu kontroly jsou důvodné pochybnosti o jejich nepodjatosti, přičemž o tom, zda je konkrétní poslanec skutečně podjatý, rozhoduje podle čtvrtého odstavce téhož zákonného ustanovení vedoucí kontrolního orgánu nebo jím pověřený pracovník, a to bez zbytečného odkladu.

Užití analogie v oblasti veřejného práva není obecně nepřípustné, jak nesprávně tvrdí žalobce; nepřípustné je toliko užití analogie v neprospěch subjektu, vůči kterému je veřejná moc vykonávána. I kdyby tedy aplikace zákona o státní kontrole na kontrolu hospodaření žalobce s majetkem státu, kterou podle § 33 odst. 2 zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu vykonává žalovaná nebo orgán, který si pro tento účel zřídila nebo který tímto úkolem pověřila, byla možná pouze (s čím soud, jak výše uvedeno, nesouhlasí), i v takovém případě by se žalobce mohl s úspěchem dovolávat uplatnění procesních institutů obsažených v zákoně o státní kontrole, které jsou ve prospěch kontrolovaných osob, jako je například institut vyloučení kontrolních pracovníků, u nichž jsou pochybnosti o jejich nepodjatosti (§ 10), nebo řízení o námitkách kontrolovaných osob (§ 18). V ostatním by však provádění kontroly bylo limitováno pouze zákonným vymezením předmětu kontroly (§ 33 odst. 2 zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu); vlastní způsob provádění kontroly by již záležel výlučně na vůli žalované.

Lze shrnout, že kontrolní řád Kontrolního výboru je pouze interním aktem, nikoliv právní normou, která jedině by mohla závazným způsobem upravit práva a povinnosti žalobce a žalované při provádění kontroly podle § 33 odst. 2 zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu. Zákon o státní kontrole však takovou obecně závaznou právní normou bezesporu je a žalobce i žalovaná jsou povinni jeho ustanovení při provádění této kontroly respektovat. Uvedený zákon poskytuje žalobci, stejně jako kterémukoliv jinému subjektu, u něhož státní kontrola probíhá, přiměřené prostředky obrany, jimiž se může bránit proti případným procesním pochybením ze strany kontrolního orgánu.

Samotný odkaz na kontrolní řád Kontrolního výboru žalované obsažený v oznámení o zahájení kontroly ze dne 9. 12. 2010 ještě neznamená, že by žalovaná popírala či zpochybňovala nutnost aplikace uvedeného zákona na zahájenou kontrolu. Jinými slovy řečeno, kontrola u žalobce musí probíhat v souladu se zákonem o státní kontrole a žalobce jakožto kontrolovaný subjekt může v průběhu kontroly využívat procesních institutů upravených tímto zákonem a uplatňovat práva, která tento zákon přiznává kontrolovaným osobám bez ohledu na to, zda zákon o státní kontrole byl v oznámení o zahájení kontroly výslovně zmíněn či nikoliv. Případný rozpor mezi kontrolním řádem Kontrolního výboru a zákonem o státní kontrole či absence žalobcem namítaných procesních institutů v kontrolním řádu jsou pro posouzení zákonnosti předmětné kontroly bezpředmětné; rozhodná je pouze úprava obsažená v zákoně o státní kontrole, která, jak již bylo uvedeno shora, procesní instituty obsahuje.

Prováděním kontroly hospodaření žalobce s majetkem státu způsobem, který bude v souladu s příslušnými ustanoveními zákona o státní kontrole, nemůže v žádném případě dojít k narušení nezávislého postavení žalobce. Na tomto místě je zapotřebí zdůraznit, že nezávislost žalobce není bezbřehá a rozhodně z ní není možné dovozovat možnost nikým nekontrolovaného hospodaření s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu kapitoly žalobce. Zákon o Nejvyšším kontrolním úřadu s kontrolou žalobcova hospodaření s majetkem státu výslovně počítá, přičemž oprávnění provést tuto kontrolu svěřuje právě žalované. Realizaci této kontrolní pravomoci v mezích zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu vymezujícího osobu vykonávající kontrolu a předmět kontroly a v mezích zákona o státní kontrole nelze považovat za „“ či za „“.

Žalobce v řízení ničím neprokázal, že by zahájením kontroly jeho hospodaření s majetkem státu, o kterém byl vyrozuměn oznámením ze dne 9. 12. 2010, byl jakkoliv zkrácen na svých (blíže nespecifikovaných) veřejných subjektivních právech, a neprokázal ani to, že by žalovaná při zahájení kontroly postupovala v rozporu se zákonem. Žalovaná je ze zákona nepochybně oprávněna předmětnou kontrolu u žalobce zahájit a provést (provedení zahájené kontroly žalobce v daném případě znemožnil tím, že žalované odepřel poskytnout potřebnou součinnost). Názor žalobce, že zahájení a provedení předmětné kontroly je vzhledem k absenci zákonné úpravy procesních otázek a pravidel kontroly nezákonným zásahem, z výše popsaných důvodů neobstojí. Samotným zahájením kontroly nedošlo ani k namítanému potlačení (opět nijak blíže nespecifikovaných) práv a oprávněných zájmů žalobce jakožto kontrolované osoby.

Pro úplnost soud podotýká, že z výroku odsuzujícího rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 15. 8. 2011, sp. zn. 39 T 47/2011, je zřejmé, že skutek, za který byl prezident žalobce uznán vinným spácháním přečinu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku, spočívá mj. v nerespektování povinností zakotvených v § 14 odst. 1 a 2 zákona o státní kontrole, v návaznosti na § 33 odst. 2 zákona č o Nejvyšším kontrolním úřadu. I soud rozhodující v trestní věci tedy dospěl k závěru, že na provádění kontroly hospodaření žalobce s majetkem státu se vztahuje zákon o státní kontrole. Pravomocným rozhodnutím trestního soudu o tom, že prezident žalobce jednáním popsaným ve výrokové části odsuzujícího rozsudku spáchal trestný čin, je soud podle § 52 odst. 2 s. ř. s. v tomto řízení vázán.