3251/2015
Správní trestání: zásada ne bis in idem; společné řízení
Správní trestání: zásada ne bis in idem; společné řízení
k § 83 odst. 1 písm. b) zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění zákonů č. 320/2002 Sb. a č. 226/2006 Sb.*)
k § 2 odst. 1 a § 57 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích
k § 125c odst. 1 písm. a) bod 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákona č. 133/2011 Sb.
k § 140 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Je-li podnikající fyzická osoba současně řidičem a provozovatelem vozidla a vozidlo řídí na pozemní komunikaci bez registrační značky, je její protiprávní jednání postižitelné jako správní delikt podle § 83 odst. 1 písm. b) zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, což v souladu s vymezením pojmu "přestupek" (§ 2 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích) vylučuje, aby bylo postiženo jako přestupek podle § 125c odst. 1 písm. a) bod 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích [řízení vozidla v provozu na pozemních komunikacích, na němž v rozporu s jiným právním předpisem (zákon č. 56/2001 Sb.) není umístěna tabulka státní poznávací značky].
II. Speciální úprava řízení o přestupcích podle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, obsahující v § 57 odst. 1 rovněž úpravu společného řízení, brání projednání přestupku a správního deliktu ve společném řízení podle § 140 správního řádu z roku 2004.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2015, čj. 6 As 106/2014-25)
Prejudikatura:
č. 1038/2007 Sb. NSS a č. 1865/2009 Sb. NSS; rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 2. 2009, Zolotukhin proti Rusku (stížnost č. 14939/03, Reports 2009).Věc:
Mgr. Jiří M. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.Rozhodnutím Magistrátu města Ostravy, odboru dopravně správních činností, ze dne 30. 5. 2012, čj. SMO/181735/12/DSČ/Sad, byl žalobce uznán vinným, že dne 13. 11. 2011 ve 20:00 užil jako řidič v provozu na pozemních komunikacích v Ostravě - Mariánských Horách, na ulici Rubová, ve směru jízdy od ulice Daliborova k ulici Bendlova, motorové vozidlo tovární značky Chevrolet, na kterém nebyla umístěna zadní tabulka registrační značky. Tím měl žalobce porušit povinnosti stanovené v § 7 odst. 2 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích v návaznosti na § 28 odst. 3 vyhlášky č. 243/2001 Sb., o registraci vozidel**), čímž měl spáchat správní delikt podle § 83a odst. 1 písm. c) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 26. 7. 2012, čj. MSK 89504/2012, zamítl a potvrdil rozhodnutí I. stupně (současně došlo k nepodstatné formulační změně výroku).
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Ostravě, kterou se domáhal zrušení napadaného rozhodnutí pro nezákonnost a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Žalobce předně tvrdil, že svým jednáním nenaplnil znaky skutkové podstaty správního deliktu podle § 83a odst. 1 písm. c) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích. Dále byla podle žalobce napadeným rozhodnutím porušena zásada . Žalobce byl již v jiném řízení pravomocně uznán vinným z přestupku podle § 125c odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona o silničním provozu, spočívajícího v tom, že téhož dne, tedy 13. 11. 2011, v tutéž hodinu, tedy ve 20:00, na tomtéž místě řídil totéž vozidlo, ačkoli na vozidle nebyla zadní tabulka registrační značky. Rozlišování postavení žalobce v případě přestupku jako řidiče a v případě správního deliktu jako provozovatele je podle žalobce bezvýznamné, neboť se pořád jedná o tutéž osobu a totéž jednání, a toto předcházející rozhodnutí brání tomu, aby byl potrestán znovu.
ne bis in idem
Krajský soud rozsudkem ze dne 24. 4. 2014, čj. 22 A 32/2014-24 (58 A 48/2012), rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Podle krajského soudu není rozhodný subjekt konkrétního sankcionovaného deliktu (řidič vs. provozovatel), rozhodný je následek přestupku a deliktu, tedy porušení právem chráněného zájmu, který je podle krajského soudu v obou případech stejný. K porušení zásady tedy došlo. Zabránit porušení této zásady lze podle krajského soudu v případě jednočinného souběhu přestupku a jiného správního deliktu, majících tentýž objekt, tím, že správní orgán povede společné řízení podle § 140 správního řádu a za tím účelem bude případně dosaženo změny příslušnosti podle § 131 odst. 2 písm. b) správního řádu a při ukládání sankce bude správní orgán postupovat podle zásad trestání jednočinného souběhu podle § 12 odst. 2 zákona o přestupcích. Správní orgány však takto nepostupovaly a porušení zásady tak nezabránily.
ne bis in idem
ne bis in idem
Kasační stížností se žalovaný (stěžovatel) domáhal zrušení napadeného rozsudku krajského soudu pro jeho nezákonnost. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že skutkové podstaty přestupku podle § 125c odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona o silničním provozu a správního deliktu podle § 83a odst. 1 písm. c) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, jsou identické. Liší se jak v subjektu, kdy subjektem přestupku je řidič - fyzická osoba a subjektem správního deliktu je podnikající fyzická osoba, tak v chráněném zájmu (umístění registrační značky vs. umístnění registrační značky na vozidle provozovaném), a dále též v druhu a závažnosti sankce (u řidiče to je pokuta a vyloučení řidiče z provozu na pozemních komunikacích, u správního deliktu pouze pokuta, ovšem až v pětinásobné výši oproti řidiči). S poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2012, čj. 1 As 125/2011-163, zdůraznil, že při posuzování toho, zda jde o tentýž skutek, nepostačuje shoda skutečností , ale , tedy souhrn trestněprávně relevantních skutečností. Dále podle stěžovatele nelze vést společné řízení o přestupku a jiném správním deliktu, neboť to vylučuje definice přestupku a správního deliktu. Pro přestupek tak nelze vést společné správní řízení podle § 140 odst. 1 správního řádu a naopak, pro jiný správní delikt nelze vést společné přestupkové řízení podle § 57 odst. 1 zákona o přestupcích; obě řízení se zásadně liší. Neexistuje-li jednotná procesní úprava pro přestupek a jiný správní delikt, je podle stěžovatele společné řízení vyloučeno. Pokud by Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o totožnosti obou skutkových podstat, požadoval stěžovatel, aby současně uvedl pravidla pro aplikaci procesních předpisů. Pokud by Nejvyšší správní soud dospěl ve shodě se stěžovatelem k tomu, že skutkové podstaty jsou identické, ale nelze vést společné řízení pro přestupek a jiný správní delikt, pak stěžovatel požadoval, aby Nejvyšší správní soud podal návrh Ústavnímu soudu na zrušení § 83 odst. 1 písm. b) a d) a § 83a odst. 1 písm. c) a l) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích.
de facto
de iure
Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Poukázal na to, že svým jednáním nenaplnil znaky skutkové podstaty správního deliktu podle § 83a odst. 1 písm. c) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, k čemuž se však krajský soud blíže nevyjádřil, neboť dospěl k závěru, že na projednávaný případ je plně aplikovatelná zásada . S tímto názorem by žalobce souhlasil v případě, že by svým jednáním naplnil všechny znaky skutkové podstaty správního deliktu podle výše citovaného ustanovení - pak by projednání správního deliktu bránila zásada , neboť skutek, který byl v řízení před žalovaným, vedeným pod čj. MSK 89504/2012, projednán, je totožný se skutkem, pro který byl žalobce postihnut v řízení pod sp. zn. S-SMO/376019/ /11/DSČ a pro který byl pravomocně uznán vinným z přestupku podle § 125c odst. 1 písm. a) bod 1 zákona o silničním provozu, neboť řídil vozidlo, na němž v rozporu s jiným právním předpisem (tedy zákonem o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích) nebyla umístěna tabulka registrační značky. O totožnosti subjektu žalobce nemá žádné pochybnosti. Podle žalobce je v posuzovaném případě jen jedna a táž osoba, osoba, která vystupuje v postavení řidiče, a osoba, která vystupuje v postavení provozovatele. V daném případě se nejedná o dva rozdílné subjekty, ale o jednu a tutéž fyzickou osobu.
ne bis in idem
ne bis in idem
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(...) [15] Zásada - tedy právo nebýt souzen nebo potrestán dvakrát za týž čin - je na ústavní úrovni zakotvena v čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Povinnost ctít uvedenou zásadu dále plyne z mezinárodních závazků České republiky, zejména z čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen "Úmluva"), podle nějž "[n]
ne bis in idem
ikdo nemůže být stíhán nebo potrestán v trestním řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za trestný čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným rozsudkem podle zákona a trestního řádu tohoto státu
". Ačkoliv uvedená ustanovení hovoří pouze o "trestním stíhání
" či "trestním řízení
", danou zásadu je třeba vztáhnout i na řízení o přestupcích a o správních deliktech, jak již Nejvyšší správní soud opakovaně judikoval (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2005, čj. A 6/2003-44, č. 1038/2007 Sb. NSS, nebo ze dne 11. 1. 2012, čj. 1 As 125/2011-163).[16] Článek 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě ani žádné jiné ustanovení Úmluvy nijak blíže nespecifikuje totožnost činu (""). Evropský soud pro lidská práva proto přistoupil ke sjednocení své vnitřně rozporné judikatury k dané otázce rozsudkem velkého senátu ze dne 10. 2. 2009,
idem
Zolotukhin proti Rusku
, stížnost č. 14939/03, Reports 2009, v němž po shrnutí judikaturních linií odmítl přístup vycházející z právní kvalifikace deliktu s tím, že takový přístup je příliš restriktivní
vůči právům jednotlivce. Podle Evropského soudu pro lidská práva tak čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě zakazuje stíhání pro druhý "trestný čin
", pokud je tento druhý trestný čin založen na totožném či v podstatných rysech totožném skutku (srov. zejména body 81 a 82 citovaného rozsudku).[17] Jak je třeba ve světle rozsudku vymezil Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 1 As 125/2011-163. Vycházel přitom z české trestněprávní doktríny, která tradičně při interpretaci uvedeného pojmu za podstatu skutku považuje právně a skutkem . Skutek představuje skutkový děj, zahrnující skutkové okolnosti konkrétního případu "je naopak souhrn trestněprávně relevantních skutečností odlišitelný od jiného skutku téhož pachatele. Při posuzování totožnosti skutku je pak určující skutek . Nejvyšší správní soud se k tomuto trestněprávnímu pojetí jednoty skutku v citovaném rozsudku přiklonil, ačkoliv velký senát Evropského soudu pro lidská práva v rozsudku odmítá přístup kladoucí důraz na právní kvalifikaci deliktu, Nejvyšší správní soud přesto za rozhodný komparátor pro stanovení prvku považuje skutek .
Zolotukhin proti Rusku
přistupovat k výkladu zásady ne bis in idem
, relevantní
jednání pachatele a jím zapříčiněný právně významný následek. Momentem, který dělí pachatelovo jednání na různé skutky, je tedy následek významný z hlediska (trestního) práva a rozlišuje mezi skutkem de facto
de iure
de facto
tak jak se stal
", bez ohledu na jejich trestněprávní relevanci. Skutkem de iure
de iure
de iure
Zolotukhin proti Rusku
uvedl, že při posuzování zásady ne bis in idem
idem
de iure
[18] K obdobným závěrům Nejvyšší správní soud dospěl v rozsudku ze dne 10. 2. 2011, čj. 9 As 67/2010-74, v němž se rovněž zabýval výkladem rozhodnutí velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ve věci
Zolotukhin proti Rusku
. Na jeho podkladě konstatoval, že stíhání jednoho a téhož skutku podle dvou skutkových podstat je přípustné tehdy, pokud se tyto od sebe navzájem liší
v podstatných prvcích
(okolnostech). Naopak tam, kde panuje alespoň částečná shoda v podstatných okolnostech skutku
, půjde ve vztahu k aplikaci článku 4 Protokolu č. 7 Úmluvy o uplatnění zásady ne bis in idem
(zvýraznění podtržením provedl nyní Nejvyšší správní soud).[19] Z uvedených závěrů vyplývá, že čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě zakazuje stíhání pro druhý trestný čin (včetně deliktu trestněprávní povahy), pokud je tento druhý trestný čin založen na totožném či v podstatných rysech totožném skutku. Podstatou skutku je přitom právně
relevantní
jednání pachatele a jím zapříčiněný právně významný následek. K tomu, aby bylo možné postihnout pachatele na základě totožného jednání za dva různé delikty, nestačí samotná existence dvou formálně odlišných skutkových podstat deliktu. Teprve odlišnost v právně významném následku jednání zakládá existenci dvou samostatných skutků, o nichž je možné vést samostatná řízení.[20] Na základě výše uvedených závěrů přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení, zda došlo k porušení principu v nyní posuzované věci, a dovodil, shodně jako krajský soud, že totožnost skutku je dána. Mezi oběma rozhodnutími totiž panuje soulad mezi popisem skutku ve výrokových částech obou rozhodnutí, konkrétní skutkové okolnosti se týkají téhož obviněného (stěžovatele), jsou neoddělitelně spjaty v čase a místě. V obou případech byl stěžovatel sankcionován za to, že vozidlo, jehož byl řidičem a současně provozovatelem, nebylo při provozu na pozemní komunikaci opatřeno zadní registrační značkou, a to ve stejném časovém okamžiku a na stejném místě. Jednání obviněného (stěžovatele) se tedy v podstatných rysech shoduje z hlediska obou skutkových podstat.
ne bis in idem
[21] Právně významným následkem se rozumí porušení či ohrožení chráněného zájmu. Chráněným zájmem (objektem) je v případě obou posuzovaných ustanovení zájem na možnosti identifikace vozidla a jeho provozovatele. Tím, že stěžovatel řídil a provozoval předmětné vozidlo bez zadní registrační značky, porušil zájem na možnosti identifikovat vozidlo a jeho provozovatele; následek jeho jednání je tedy podle obou ustanovení totožný.
[22] Je-li totožné jak právně je v obou případech stejný. Odlišnosti, kdy u přestupku podle § 125c odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona o silničním provozu je pachatelem fyzická osoba - řidič a u správního deliktu podle § 83a odst. 1 písm. b) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích je pachatelem provozovatel - podnikající fyzická osoba, nejsou za situace, kdy je řidič a provozovatel tatáž osoba, natolik významné, aby z nich bylo možno dovodit, že se skutky liší. Krajský soud proto správně uzavřel, že bylo-li jednání stěžovatele posouzeno jako jednání naplňující skutkovou podstatu přestupku podle § 125c odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona o silničním provozu a byl-li stěžovatel za tento přestupek pravomocně odsouzen, brání toto předchozí rozhodnutí odsouzení stěžovatele v nyní posuzované věci.
relevantní
jednání, tak jím zapříčiněný právní následek, lze uzavřít, že i skutek de iure
[23] Pouze pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že podle úpravy zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích platné od 1. 1. 2014 je předmětný správní delikt upraven v § 83a odst. 1 písm. c) takto: "
Právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že jako provozovatel silničního vozidla v rozporu s § 38 odst. 1 písm. c) provozuje na pozemních komunikacích silniční vozidlo, na němž není způsobem umožňujícím identifikaci vozidla umístěna tabulka s registrační značkou, přidělenou k tomuto vozidlu obecním úřadem obce s rozšířenou působností nebo příslušným orgánem jiného státu.
" I novelizovaná úprava chrání shodný zájem jako úprava obsažená v § 125c odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona o silničním provozu, tedy zájem na tom, aby u vozidel, provozovaných na pozemních komunikacích, bylo možno tato vozidla a jejich provozovatele kdykoliv identifikovat, a shoda právního následku protiprávního jednání, tedy jednání v rozporu s oběma ustanoveními, je za nynější úpravy ještě markantnější.[24] Nejvyšší správní soud však nemůže přisvědčit závěru krajského soudu, že v posuzovaném případě "
aby nebyla porušena zásada
ne bis in idem
, je třeba v případě jednočinného souběhu přestupku a jiného správního deliktu majících tentýž objekt vést společné řízení podle § 140 [správního řádu] a za tím účelem případně i dosáhnout změny příslušnosti podle § 131 odst. 2 písm. b) [správního řádu]. Při ukládání sankce pak správní orgán postupuje podle zásad trestání jednočinného souběhu podle
§ 12 odst. 2 [zákona o přestupcích] (viz s. 8 - 9 rozsudku).[25] Shora uvedený závěr o totožnosti skutku totiž vylučuje aplikaci úpravy jednočinného souběhu a zásadu absorpce sankce podle § 12 odst. 2 zákona o přestupcích. Pokud stěžovatel jedním jednáním porušil či ohrozil jeden chráněný zájem, tedy se dopustil jednoho skutku , nemohl se současně dopustit jednočinného souběhu s jiným skutkem . Jednočinný souběh znamená, že pachatel správního deliktu jedním jednáním způsobí ohrožení či porušení více chráněných zájmů, tedy jedno jednání má více (různých) právních následků, a dopustí se tím více skutků . Posouzení "", tedy totožnosti, nejen podle skutkového děje ", o nichž lze vést samostatná řízení (popř. společná řízení, umožňuje-li to procesní úprava), nebo zda i při existenci více formálně odlišných podstat došlo ke spáchání pouze jednoho skutku, o kterém lze vést pouze jedno řízení; úvahy o společném řízení, ať už podle § 140 správního řádu nebo podle § 57 odst. 1 zákona o přestupcích, jsou v takovém případě vyloučeny.
de iure
de iure
de iure
idem
jak proběhl o sobě
", ale i jeho právních následků, umožňuje odlišit, zda - i při existenci formálně odlišných skutkových podstat - došlo ke spáchání více samostatných skutků de iure
[26] Zda se v konkrétním případě bude jednat o přestupek podle § 125c odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona o silničním provozu nebo o správní delikt podle § 83 odst. 1 písm. b) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, upravuje § 2 odst. 1 zákona o přestupcích, podle kterého "[p]brání opětovnému odsouzení nebo potrestání žalobce za správní delikt podle zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích.
řestupkem je zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně,
" (zvýraznění provedl Nejvyšší správní soud). Je-li řidič současně provozovatelem vozidla a vozidlo řídí na pozemní komunikaci bez registrační značky, tedy aniž by na provozované vozidlo umístil registrační značku, je jeho protiprávní jednání jako správní delikt postižitelné podle zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, což vylučuje, aby bylo postiženo jako přestupek podle zákona o silničním provozu. Pokud však již v posuzovaném případě bylo toto jednání navzdory citovanému § 2 odst. 1 zákona o přestupcích pravomocně postiženo jako přestupek podle zákona o silničním provozu, zásada nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin
ne bis in idem
[27] Co se týká možnosti vést společné řízení o přestupku a jiném správním deliktu, Nejvyšší správní soud se ztotožnil s názorem žalovaného, že speciální úprava řízení o přestupcích podle zákona o přestupcích, podle které jsou přestupky projednávány, obsahující v § 57 odst. 1 zákona o přestupcích rovněž úpravu společného řízení, brání projednání přestupku a správního deliktu ve společném řízení podle § 140 správního řádu, který je vůči zákonu o přestupcích zákonem obecným, použitelným pouze v případě absence zvláštní úpravy (§ 51 zákona o přestupcích). Pokud by jednáním pachatele byla v jednočinném souběhu naplněna skutková podstata jak správního deliktu, tak přestupku, byl by správní orgán povinen uplatnit zásadu absorpce podle § 12 odst. 1 zákona o přestupcích, i když tyto nebudou projednávány ve společném řízení [srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 12. 1995, sp. zn. 6 A 216/93, podle kterého "[j]
e-li jedním protiprávním jednáním či opomenutím naplněna skutková podstata více správních deliktů (souběh), k jejichž projednání je příslušný týž správní orgán, postupuje tento správní orgán analogicky podle § 12 odst. 2 [zákona o přestupcích] a uloží sankci ve výměře nejpřísněji trestného sbíhajícího se deliktu (zásada absorpční), nestanoví-li zvláštní zákon jinak
".
Obdobně uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 6. 2009, čj. 1 As 28/2009-62, že nevedl-li správní orgán v rozporu s § 57 odst. 1 zákona o přestupcích společné řízení o více přestupcích téhož pachatele, není takový postup vadou řízení, je-li z odůvodnění následného rozhodnutí zřejmé, že ve věci byla aplikována zásada absorpční, zakotvená v § 12 odst. 2 citovaného zákona pro ukládání trestu za souběh přestupků
.[28] Vzhledem k tomu, že vztah mezi § 57 odst. 1 zákona o přestupcích a § 140 správního řádu lze vyložit ústavně konformně, nepředložil Nejvyšší správní soud podle návrhu stěžovatele jím nastíněnou otázku Ústavnímu soudu. (...)
*)
S účinností od 1. 1. 2014 změněn zákonem č. 239/2013 Sb.
**)
S účinností od 1. 1. 2015 nahrazena vyhláškou č. 343/2014 Sb., o registraci vozidel.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.