2894/2013
Správní trestání: zásada ne bis in idem; Silniční doprava: státní odborný dozor; použití zákona o státní kontrole
Správní trestání: zásada ne bis in idem Silniční doprava: státní odborný dozor; použití zákona o státní kontrole
k § 2 odst. 22, § 21 odst. 9, § 34 odst. 1 a § 35 odst. 3 písm. h) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění účinném do 18. 9. 2009*)
k § 2 písm. h) zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii
k zákonu č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění účinném do 18. 9. 2009**)
I. Z § 34 odst. 1 a § 2 odst. 22 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění účinném do 30. 6. 2010 ve spojení s § 2 písm. h) zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, vyplývá, že Městská policie hlavního města Prahy je oprávněna odhalovat správní delikty na úseku taxislužby v hlavním městě Praze. Vzhledem k tomu, že tato činnost je součástí státního odborného dozoru v silniční dopravě, Městská policie hlavního města Prahy je při jejím výkonu povinna postupovat v souladu se zákonem č. 552/1991 Sb., o státní kontrole.
II. Je-li téže osobě za tentýž správní delikt uložena pokuta podle § 35 odst. 3 písm. h) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, a zároveň odebrán průkaz o způsobilosti řidiče taxislužby podle § 21 odst. 9 tohoto zákona, nejedná se o porušení zásady zákazu dvojího trestání. Odebrání průkazu o způsobilosti řidiče taxislužby není sankcí
stricto sensu
, nýbrž administrativním opatřením, jehož smyslem je zajistit, aby taxislužbu vykonávali pouze řidiči respektující své zákonné povinnosti.(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2013, čj. 8 As 32/2012-63)
Prejudikatura:
č. 852/2006 Sb. NSS a č. 1038/2007 Sb. NSS.Věc:
Mgr. Lukáš K. proti Ministerstvu dopravy o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.Rozhodnutím ze dne 27. 7. 2009 Magistrát hlavního města Prahy, odbor dopravy, uznal žalobce vinným ze spáchání správního deliktu podle § 35 odst. 3 písm. h) zákona o silniční dopravě ve znění účinném do 31. 5. 2012. Žalobce se měl dopustit tohoto správního deliktu tím, že dne 3. 7. 2008 ve 23:06 hodin na náměstí Míru 9, Praha 2, neměl při provozování taxislužby čelně vystaven průkaz o způsobilosti řidiče taxislužby na přístrojové desce vozidla před pravým předním sedadlem spolujezdce, čímž porušil § 21 odst. 11 písm. a) zákona o silniční dopravě v návaznosti na § 13 písm. d) vyhlášky č. 478/2000 Sb., kterou se provádí zákon o silniční dopravě. Žalobci byla uložena pokuta ve výši 10 000 Kč.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, na jehož základě žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 9. 2009 snížil uloženou pokutu na 2 000 Kč.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 19. 10. 2011, čj. 10 Ca 375/2009-98, zamítl.
K námitce nedostatku pravomoci městské policie provádět "
kontrolu
" taxislužby městský soud uvedl následující. Obecní policie není oprávněna vykonávat státní odborný dozor v silniční dopravě podle § 34 ani § 37 zákona o silniční kontrole, a proto se její postupy neřídí zákonem o státní kontrole. Z § 2 písm. d) zákona o obecní policii však vyplývá, že obecní, resp. Městská policie hlavního města Prahy je oprávněna odhalovat přestupky a jiné správní delikty, jejichž projednávání je v působnosti obce. Projednávání správních deliktů v silniční dopravě na úseku provozování taxislužby v hlavním městě Praze přitom spadá do působnosti Magistrátu hlavního města Prahy (viz § 2 odst. 20 zákona o silniční dopravě).Za této situace činnost strážníků podle § 2 písm. d) zákona o obecní policii plynule přechází k plnění úkolů podle § 2 písm. h) téhož zákona. V případě zjištění přestupku či jiného správního deliktu je městská policie povinna učinit oznámení příslušnému dopravnímu úřadu podle § 10 odst. 2 zákona o obecní policii. Oprávnění vyzvat osobu k předložení dokladů plyne z § 11 odst. 1 písm. a) a c) a odst. 3 téhož zákona.
Podle městského soudu jistě nebylo záměrem zákonodárce "
dehonestovat
" postavení městské policie tím, že by neměla povinnost oznámit příslušnému správnímu úřadu podezření ze spáchání jiného správního deliktu. Pravomoci kontrolních orgánů podle zákona o silniční dopravě a pravomoci obecní policie se navzájem nevylučují, nýbrž doplňují. Úřední záznam městské policie proto slouží jako podnět k zahájení správního řízení. Městská policie je při své činnosti vázána zákonem o obecní policii, nikoliv zákonem o státní kontrole.Městský soud nepovažoval za důvodnou ani námitku porušení zásady . Připomněl, že odebrání průkazu o způsobilosti je považováno za opatření ve veřejném zájmu na řádném provozování taxislužby. Nejedná se tudíž o "
ne bis in idem
druhý
" postih za totéž jednání. Nadto je nutno odlišovat povinnosti provozovatele taxislužby a řidiče taxislužby. Odebráním průkazu o způsobilosti dochází ke ztrátě způsobilosti řidiče vykonávat určitou práci pro provozovatele taxislužby. Žalobce vystupoval v posuzované věci jako provozovatel taxislužby i jako řidič taxislužby. Rozhodnutí o uložení pokuty neznemožnilo žalobci provozovat taxislužbu a prozatím mu ani nezakázalo pracovat jako řidič taxislužby. S ohledem na tyto závěry městský soud neposuzoval otázku nepřiměřenosti předmětného zákonného ustanovení.Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, ve které namítal mimo jiné nedostatek oprávnění strážníků městské policie provádět kontrolu taxislužby podle zákona o silniční dopravě. Výkon této kontroly je svěřen subjektům taxativně vyjmenovaným v § 34 a § 37 odst. 1 téhož zákona, mezi něž Městská policie hlavního města Prahy nepatří, a je upraven zákonem o státní kontrole. "§ 12 odst. 2 písm. e) zákona o státní kontrole].
Kontrola
" provedená strážníky městské policie se však neřídila pravidly zakotvenými v zákoně o státní kontrole, zejména o ní nebyl sepsán protokol [a contrario
Podle stěžovatele jsou strážníci městské policie ve smyslu § 2 písm. h) zákona o obecní policii oprávněni odhalovat delikty, které se staly. Nemohou provádět kontrolu proto, aby teprve zjistili, zda se určitý delikt stal či mohl stát (srov. nález Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2007, sp. zn. II. ÚS 789/06, č. 150/2007 Sb. ÚS).
Odkaz na § 11 odst. 1 písm. a) až c) a odst. 3 zákona o obecní policii, ze kterého městský soud dovozoval oprávnění strážníka vyzvat stěžovatele k předložení dokladů, představoval obcházení zákona. Podání vysvětlení totiž musí předcházet poučení o právu odepřít podání vysvětlení a o právu na náhradu hotových výdajů (§ 11 odst. 4 až 8 téhož zákona). O tomto úkonu je třeba rovněž vyhotovit zápis (§ 11 odst. 10 téhož zákona). Těmto povinnostem městská policie nedostála. Městský soud se tudíž dopustil nepřípustného extenzivního výkladu v rozporu se zásadou
in dubio pro libertate
.K tvrzení městského soudu, že nepochybně nebylo záměrem zákonodárce "
dehonestovat
" postavení městské policie tím, že by neměla povinnost oznámit podezření ze spáchání jiného správního deliktu příslušnému správnímu úřadu, stěžovatel uvedl, že za rozhodné je třeba považovat to, co zákonodárce skutečně vyslovil v zákoně, nikoliv to, co vyslovit chtěl. Zdůraznil, že nezpochybňoval oprávnění městské policie oznámit příslušnému orgánu podezření ze spáchání správního deliktu. Zpochybňoval pouze pravomoc městské policie provádět "kontrolu
", kterou se prověřuje, zda se delikt stal či mohl stát.Městský soud rovněž nesprávně posoudil právní otázku týkající se porušení zásady . Stěžovatel setrval na stanovisku, že § 35 odst. 3 písm. h) zákona o silniční dopravě umožňuje správnímu orgánu libovůli při ukládání sankce, je v rozporu s požadavkem přiměřenosti a předvídatelnosti práva a nerespektuje zásadu zákazu dvojího trestání. Za nepřiměřenou je třeba považovat i právní úpravu, podle níž se stěžovatel stává osobou nespolehlivou ve smyslu § 9 odst. 3 písm. e) zákona o silniční dopravě, byť mu byla uložena pokuta pouze ve výši 2 000 Kč. Rozhodnutí o uložení pokuty podle § 35 odst. 3 písm. h) téhož zákona implicitně obsahuje další sankci v podobě faktického zákazu činnosti na dobu tří let. Řízení, jehož výsledkem je odebrání průkazu o způsobilosti, má zjevně sankční charakter. V této souvislosti stěžovatel poukázal na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (rozsudek ze dne 16. 6. 2009,
ne bis in idem
Ruotsalainen proti Finsku
, stížnost č. 13079/03, rozsudek ze dne 8. 6. 1976, Engel proti Nizozemí
, stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72, Series A, č. 22, a rozsudek velkého senátu ze dne 10. 2. 2009, Sergey Zolotukhin proti Rusku
, stížnost č. 14939/03, ECHR 2009).Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
[42] Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné nejprve vyjasnit, zda je Městská policie hlavního města Prahy oprávněna odhalovat správní delikty v silniční dopravě na úseku taxislužby v hlavním městě Praze.
[43] Z § 34 odst. 1 a § 2 odst. 22 zákona o silniční dopravě ve znění účinném do 30. 6. 2010 vyplývá, že státní odborný dozor v silniční dopravě na úseku taxislužby v hlavním městě Praze vykonává Magistrát hlavního města Prahy, tj. orgán hlavního města Prahy (§ 1 odst. 4 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze). Obce, tedy i hlavní město Praha, mohou svěřit zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku v rámci své působnosti a plnění některých dalších úkolů městské policii (§ 1 odst. 2 zákona o obecní policii). Mezi pravomoci obecní policie kromě jiného patří i oprávnění odhalovat přestupky a jiné správní delikty [srov. § 2 písm. h) téhož zákona]. Rozsah přestupků a jiných správních deliktů, které obecní policie může odhalovat, není zákonem o obecní policii nijak omezen.
[44] Z uvedených ustanovení nelze dovodit, že by zákonodárce chtěl Městské policii hlavního města Prahy zapovědět odhalování správních deliktů na úseku taxislužby podle zákona o silniční dopravě. Zdejší soud byl naopak přesvědčen, že toto oprávnění vychází ze samotného smyslu existence obecní, resp. městské policie, kterou obec zřizuje zejména k zajištění veřejného pořádku na svém území. Přirozenou součástí tohoto poslání může být snaha o odhalení přestupků a jiných správních deliktů. Městská policie je ostatně k této činnosti specificky personálně i technicky vybavena (srov. např. předpoklady pro výkon povolání strážníka obecní policie, oprávnění strážníků zahrnující možnost použití donucovacích prostředků a služební zbraně atp.).
[45] Pravomoc městské policie je však dána pouze potud, že strážníci mohou správní delikty odhalovat. Projednat a rozhodnout věc může jenom příslušný dopravní úřad (v posuzované věci Magistrát hlavního města Prahy), kterému strážníci musí oznámit svá zjištění a podezření (viz § 10 odst. 2 zákona o obecní policii).
[46] Dále je třeba zodpovědět otázku, podle jakých procesních pravidel se má řídit postup městské policie při odhalování správních deliktů podle zákona o silniční dopravě. Nejprve je nutno připomenout, že tato činnost je jednou ze součástí státního odborného dozoru, jehož výkon je svěřen zákonem o silniční dopravě primárně dopravnímu úřadu, tj. Magistrátu hlavního města Prahy. Jak však bylo naznačeno výše, není vyloučeno, aby správní delikty odhalovala i městská policie.
[47] Již v rozsudku ze dne 11. 11. 2004, čj. 3 As 32/2004-53, č. 852/2006 Sb. NSS, zdejší soud vyslovil, že
dopravní úřady jsou při výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě vykonávaného nad dopravci podle § 34 zákona o silniční dopravě povinny postupovat mimo jiné také podle zákona o státní kontrole. Tato povinnost, ač se o ní zákon o silniční dopravě sám nezmiňuje, vyplývá z § 2 písm. d) a § 4 zákona o státní kontrole.
Na zákon o státní kontrole odkazuje i vyhláška č. 522/2006 Sb., o státním odborném dozoru a kontrolách v silniční dopravě. Podle § 2 odst. 3 této vyhlášky "[k]ontrolní orgán postupuje při výkonu kontrolní činnosti dle zvláštního právního předpisu
", tj. zákona o státní kontrole.[48] Nejvyšší správní soud nepochyboval, že i městská policie je povinna postupovat při odhalování správních deliktů v silniční dopravě, tj. při výkonu státního odborného dozoru, v souladu se zákonem o státní kontrole. Neexistuje legitimní důvod, kvůli němuž by zákonodárce zamýšlel činit procesní rozdíly mezi obdobnou činností vykonávanou úředníky Magistrátu hlavního města Prahy a městskou policií. Procesní garance zakotvené v zákoně o státní kontrole musí být zajištěny vždy při výkonu státního odborného dozoru, ať už je prováděn jakýmkoliv subjektem. Pokud tedy městská policie vykonává působnost dopravního úřadu, je povinna řídit se zákonem o státní kontrole stejně jako ostatní orgány vystupující v pozici tohoto úřadu.
de facto
[49] Zákon o státní kontrole vymezuje povinnosti, které kontrolní pracovníci musí dodržovat během výkonu státní kontroly (viz § 12 odst. 2 tohoto zákona). Za stěžejní zdejší soud považuje zejména povinnost pořídit protokol o výsledcích kontroly. Protokol obsahuje především popis zjištěných skutečností včetně nedostatků a označení ustanovení právních předpisů, které byly porušeny. Podle § 16 zákona o státní kontrole platí, že kontrolní pracovník je povinen seznámit kontrolovanou osobu s obsahem protokolu a předat jí jeho stejnopis, přičemž kontrolovaná osoba stvrdí seznámení s protokolem a jeho převzetí svým podpisem. Kontrolovaná osoba může podat proti protokolu písemné a zdůvodněné námitky ve lhůtě pěti dnů ode dne seznámení s protokolem (§ 17 téhož zákona).
[50] Z obsahu správního spisu je patrné, že strážníci městské policie nedostáli povinnostem vymezeným v zákoně o státní kontrole, byť vykonávali působnost dopravního úřadu. Během kontroly nepořídili protokol, který by náležitě popsal zjištěné podezření ze spáchání správního deliktu, ani okolnosti, za kterých k němu došlo. Stěžovatel nebyl na místě seznámen s výsledky provedené kontroly, ke zjištěním strážníků se nemohl vyjádřit. Jediným výstupem provedené kontroly byl úřední záznam, který ovšem nenaplňoval shora uvedené obsahové a formální náležitosti protokolu.
[51] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že strážníci městské policie provedli kontrolu v rozporu se zákonem o státní kontrole, čímž byl stěžovatel výrazně zkrácen na svých procesních právech. Výsledek této kontroly se pak jen stěží mohl stát přesvědčivým podkladem pro zahájení správního řízení a jeho určujícím důkazním prostředkem. Nezákonnost kontroly založila nezákonnost celého navazujícího správního řízení (srov. rozsudek ze dne 31. 3. 2009, čj. 7 As 11/2009-66). (...)
[62] Zdejší soud nepřisvědčil ani stížní námitce, že právní úprava ukládání sankcí za porušení povinností na úseku provozování taxislužby je v rozporu se zásadou zákazu dvojího trestání.
[63] Podle § 35 odst. 3 písm. h) zákona o silniční dopravě platí, že dopravní úřad "
uloží pokutu až do výše 750 000 Kč dopravci, který poruší § 21
" tohoto zákona, tj. povinnosti na úseku provozování taxislužby. Řidič vozidla taxislužby, který se v průběhu posledních tří let dopustil jednání, za nějž byla provozovateli taxislužby pravomocně uložena sankce za porušení právních předpisů souvisejících s provozováním silniční dopravy, se nepovažuje za spolehlivou osobu [§ 9 odst. 3 písm. e) téhož zákona]. Zjistí-li dopravní úřad, že osoba řidiče nesplňuje podmínku bezúhonnosti či spolehlivosti, rozhodne o odebrání průkazu o způsobilosti řidiče taxislužby (§ 21 odst. 9 téhož zákona).[64] Stěžovatel vystupoval v posuzované věci jako provozovatel taxislužby i jako řidič vozidla taxislužby. Jako provozovateli taxislužby mu byla uložena pokuta ve výši 10 000 Kč, následně žalovaným snížená na 2 000 Kč za porušení § 21 zákona o silniční dopravě. Automatickým důsledkem této sankce byla ztráta spolehlivosti stěžovatele jako řidiče vozidla taxislužby. Pokud dopravní úřad zjistí, že stěžovatel již nesplňuje podmínku spolehlivosti, rozhodne o odebrání jeho průkazu o způsobilosti.
[65] Řízení o odebrání průkazu o způsobilosti a řízení o uložení sankce jsou přitom samostatná správní řízení. Souvisejí spolu pouze do té míry, že výsledek řízení o uložení sankce je výchozím předpokladem pro odebrání průkazu o způsobilosti. Námitky, které se týkají zásady zákazu dvojího trestání, tj. směřující proti neoprávněnosti a nesprávnosti odebrání průkazu o způsobilosti, tedy spíše spadají do onoho navazujícího správního řízení. I z tohoto důvodu městský soud nemohl zohledňovat při úvahách o moderaci pokuty za předmětný správní delikt i její druhotný následek, tj. odebrání průkazu o způsobilosti. V posuzovaném správním řízení totiž správní orgány uložily jedinou sankci - pokutu ve výši 10 000 Kč, resp. 2 000 Kč. O odebrání průkazu o způsobilosti nerozhodovaly a zatím ani rozhodovat nemohly. Nejvyšší správní soud přesto považuje za vhodné na tomto místě vysvětlit, jakou povahu má odebrání průkazu o způsobilosti řidiče taxislužby a zda představuje porušení zásady .
ne bis in idem
[66]
Judikatura
správních soudů obecně vychází z předpokladu, že tato zásada se uplatňuje i ve správním trestání (srov. např. rozsudek ze dne 16. 2. 2005, čj. A 6/2003-44, č. 1038/2007 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 10. 2. 2011, čj. 9 As 67/2010-74). Její význam spočívá v tom, že nikdo nemůže být potrestán dvakrát pro stejný skutek. Předpoklady pro její uplatnění jsou proto následující: (1) musí se jednat o stejný skutek, tj. musí být dána totožnost skutku (k této otázce viz např. rozsudek ze dne 11. 1. 2012, čj. 1 As 125/2011-163), (2) musí být dána totožnost pachatele, a (3) musí se jednat o druhé řízení, resp. trest. V posuzované věci Nejvyšší správní soud nepochyboval o naplnění prvních dvou předpokladů, byl však přesvědčen, že odebrání průkazu o způsobilosti není trestem.[67] K tomuto názoru se přiklonil již v rozsudku čj. 7 As 11/2009-66, v němž vyslovil, že "[o]
debrání tohoto průkazu proto není typickou sankcí, ale zákonem stanoveným opatřením, jehož smyslem je zabránit konkrétnímu řidiči nerespektujícímu zákonem stanovené povinnosti v dalším výkonu taxislužby, ať již u stávajícího či u jiného provozovatele taxislužby
".[68] Odebrání průkazu o způsobilosti tedy není sankcí . Je třeba jej spíše vnímat jako administrativní opatření, jehož smyslem je zajistit, aby taxislužbu vykonávali pouze řidiči, kteří respektují své zákonné povinnosti. Zdejší soud nezpochybňuje, že faktické znemožnění výkonu povolání řidiče vozidla taxislužby na dobu tří let bez ohledu na závažnost spáchaného deliktu je přísným opatřením. Je však odrazem významu, který zákonodárce přikládá zájmu na řádném výkonu taxislužby. Jedná se totiž o službu, která zajišťuje silniční dopravu pro cizí potřeby spočívající zejména v přepravě osob, musí být proto vykonávána bezpečně, kvalifikovanými a spolehlivými řidiči.
stricto sensu
[69] Na podporu právě uvedeného lze doplnit, že odebrání průkazu o způsobilosti je jistou obdobou zápisu bodů do registru řidičů, který je automatickým druhotným následkem spáchání některých přestupků proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu [srov. § 123a a násl. zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu)]. Dosažení určitého počtu bodů v registru řidičů vede ke znemožnění výkonu řidičského oprávnění (§ 123c zákona o silničním provozu), což může být obdobně jako odebrání průkazu o způsobilosti vnímáno jako další "", názor vyslovený ve shora citovaném rozsudku čj. 4 As 5/2005-63 nepopřel (rozsudek ze dne 2. 8. 2012, čj. 3 As 66/2012-32). (...)
postih
" za správní delikt. Ani tzv. "trestné
" body však Nejvyšší správní soud nepovažuje za sankci za přestupek, nýbrž za "administrativní opatření ohodnocující nebezpečnost spáchaného přestupku a registrující jeho spáchání
" (rozsudek ze dne 28. 2. 2006, čj. 4 As 5/2005-63). Ačkoliv zdejší soud připustil, že teorie a praxe není v tomto ohledu jednotná a její část se přiklání k názoru, že se jedná o jistou formu trestu nebo opatření "sui generis
*)
S účinností od 1. 7. 2010 bylo změněno označení § 2 odst. 22 na § 2 odst. 20 zákonem č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, a s účinností od 1. 6. 2012 bylo toto ustanovení zrušeno zákonem č. 119/2012 Sb. S účinností od 1. 5. 2013 byl § 21 odst. 9 zrušen zákonem č. 102/2013 Sb. S účinností od 1. 7. 2010 byl § 34 odst. 1 změněn zákonem č. 194/2010 Sb. a s účinností od 1. 6. 2013 byl dále změněn zákonem č. 119/2012 Sb. S účinností od 1. 6. 2013 bylo změněno označení § 35 odst. 3 písm. h) na § 35 odst. 3 písm. f) zákonem č. 119/2012 Sb.
**)
S účinností od 1. 1. 2011 změněn zákonem č. 281/2009 Sb.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.