Vydání 2/2013

Rozhodnutím Krajské veterinární správy pro Středočeský kraj (dále též "správní orgán I. stupně") ze dne 18. 7. 2007 byla žalobkyni podle § 72 odst. 1 písm. c) bodu 6 veterinárního zákona ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí uložena pokuta ve výši 20 000 Kč za správní delikt, kterého se žalobkyně dopustila porušením čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004, kterým se stanoví zvláštní hygienická pravidla pro potraviny živočišného původu (dále jen nařízení č. 853/2004), a to tím, že v provozovně na adrese Jesenická 91, Modletice, v mrazírně TIKO, uváděla do oběhu potravinu živočišného původu - kuře mražené 1300 g, datum minimální trvanlivosti 30. 11. 2007, původ SRN, č. závodu DE ESG 257 EG, dodavatel WIESENHOF Gastro-Service D 493 93 Lohne, celkové množství 17 940 kg, na jejíž primárních obalech nebyla uvedena identifikační značka. Protiprávní jednání bylo zjištěno dne 28. 5. 2007. Současně byla žalobkyni uložena povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1 000 Kč.

Rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 11. 2007 bylo změněno rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak, že ve výroku rozhodnutí se slova "" nahrazují slovy ""; v částech nedotčených změnou bylo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrzeno. V odůvodnění rozhodnutí žalovaný poukázal na zjevnou nesprávnost ve výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně spočívající v chybně uvedeném datu minimální trvanlivosti předmětného zboží. Vyšel ze znění relevantních ustanovení veterinárního zákona a nařízení č. 853/2004 a dospěl k závěru, že správní orgán I. stupně neporušil zásadu zákazu dvojího přičítání, která má zabránit tomu, aby se jedna a tatáž skutečnost určité kvantity a kvality (intenzity) přičítala pachateli dvakrát, a to jednou jako znak skutkové podstaty (při hodnocení viny) a podruhé jako okolnost přitěžující či polehčující (při ukládání trestu). Vyložil, že v případě zákazu dvojího přičítání se jedná o otázku rozlišování (odstupňování) intenzity nezbytné k naplnění skutkové podstaty na jedné straně a intenzity další (vyšší, z hlediska naplnění skutkové podstaty nevyčerpané), která teprve může mít význam z hlediska úvah o trestu jako okolnost přitěžující či polehčující, na straně druhé. Postup správního orgánu prvního stupně, který správně kvalifikoval protiprávní jednání žalobkyně, podřadil jej pod příslušnou skutkovou podstatu a při stanovení konkrétní výše pokuty aplikoval kritéria vymezená v § 74 odst. 1 veterinárního zákona, žalovaný vyhodnotil jako zcela v souladu se zákonem a neporušující zásadu zákazu dvojího přičítání. Doplnil, že skrze skutkovou podstatu je vyjádřena druhová (typová) závažnost určitého správního deliktu a rozpětí za něj ukládané sankce (v tomto případě od 1 Kč do 1 000 000 Kč), v němž se správní orgán pohybuje, když na základě posouzení individuální společenské nebezpečnosti a za pomoci měřítek § 74 odst. 1 veterinárního zákona rozhodne o konkrétní sankci. Není porušením zásady zákazu dvojího přičítání, pokud je tatáž skutečnost vyjádřena ve skutkové podstatě a následně je s ní pracováno i při stanovení konkrétní výše trestu.

Žalovaný dospěl k závěru, že správní orgán prvního stupně nevybočil z mezí správního uvážení, neboť řádně aplikoval jednotlivá kritéria § 74 odst. 1 veterinárního zákona a na jejich základě stanovil pokutu ve výši 20 000 Kč. Porušení povinnosti ze strany žalobkyně je přitom nutno hodnotit jako závažné, neboť se jedná o porušení základních povinností provozovatele potravinářského podniku při označování potravin, jejichž splněním má být zabezpečeno, že do oběhu bude uveden pouze produkt, který disponuje řádným identifikačním označením, a to včetně jeho řádného, formálně správného provedení na výrobku. Takové označení je rozhodující pro posouzení, zda byl produkt vyroben ve schváleném podniku a zejména zda se jedná o produkt určený k obchodování, resp. uvádění do oběhu na území kteréhokoliv členského státu Evropské unie. Žalovaný přitom poukázal na to, že podle čl. 4 nařízení Komise (ES) č. 2076/2005, kterým se stanoví přechodná opatření pro provádění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004, (ES) č. 854/2004 a (ES) č. 882/2004 a kterým se mění nařízení (ES) č. 853/2004 a (ES) č. 854/2004, bylo možno uvádět na trh jiné výrobky, jejichž označení však nesmělo být oválné, tak aby nemohlo být zaměněno s označením podle normy, kterou v tomto případě porušila žalobkyně. Žalovaný proto uzavřel, že řádné identifikační označení produktů importovaných žalobkyní z Německa musí být oválné, aby tak mohlo být garancí, že výrobek splňuje veškeré požadavky potravinového práva. V daném případě tomu tak ovšem nebylo, identifikační označení nesplňovalo formální požadavky, a bylo tak zavádějící a vyvolávalo pochybnosti o dodržení příslušných požadavků. Je irelevantní, že na obalu výrobku byly uvedeny příslušné údaje, včetně schvalovacího čísla podniku. V dané věci se navíc jednalo o velké množství produktů - 17 940 kg kuřat, které neměly řádné identifikační označení. Žalovaný uzavřel, že správní orgán prvního stupně správně stanovil pokutu při spodní hranici zákonné sazby, když zohlednil, že nedošlo ke škodlivým následkům, a přihlédl ke krátké době protiprávního jednání a součinnosti žalobkyně. Jeho rozhodnutí je řádně odůvodněno, je přezkoumatelné a splňuje veškeré náležitosti podle § 74 odst. 1 veterinárního zákona, jakož i § 3 odst. 2 a § 68 odst. 3 správního řádu.

Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila žalobou ze dne 17. 1. 2008, ve které navrhla, aby soud zrušil napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i předcházející rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Namítala nezákonnost rozhodnutí žalovaného, kterou spatřovala v tom, že nebyly splněny podmínky § 90 odst. 5 správního řádu pro potvrzení rozhodnutí správního orgánu I. stupně; rozhodnutí správních orgánů obou stupňů podle ní nemají náležitosti stanovené zákonem a jsou nepřezkoumatelná; napadené rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci, je v rozporu se skutečným stavem věci a nemá oporu ve spisech; napadeným rozhodnutím byla žalobkyni uložena nepřiměřená pokuta. Žalobkyně zdůraznila, že pokuta jí byla uložena za porušení povinnosti formálního charakteru, kdy povinné údaje o zdravotní nezávadnosti byly na prvním (primárním) obalu produktů uvedeny bez oválu, přičemž jinak byl spotřebitel v souladu s právními předpisy informován o tom, odkud zboží pochází a že pochází ze schváleného závodu; na obalu byl uveden povinný údaj DE ESG 257 EG, tzn. výrobce byl identifikován. Žalobkyně je přesvědčena, že na splnění informační povinnosti nic nemění pouhé opomenutí výrobce uvést tyto údaje do oválu. Dále namítala, že správní orgán prvního stupně jako hledisko hodnocení závažnosti protiprávního jednání použil absenci úplné identifikační značky; to je však znakem samotné skutkové podstaty a správní orgán prvního stupně nemohl tuto skutečnost znovu hodnotit při rozhodování o konkrétní výši pokuty. Podle žalobkyně tím porušil zásadu zákazu dvojího přičítání, přičemž totéž platí o posouzení atributu, že produkty byly uváděny do oběhu. Co do hodnocení závažnosti a způsobu spáchání správního deliktu byly mimo porušení zásady zákazu dvojího přičítání hodnoceny nesprávné skutečnosti, a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je tak nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Uloženou pokutu mimoto považuje za zjevně nepřiměřenou. Závěrem žalobkyně poukázala na judikaturu správních soudů, z níž je zřejmé, že zásadu zákazu dvojího přičítání lze aplikovat i ve správním řízení, a vyjádřila svůj názor, že správní orgány neodůvodnily, na základě jakých konkrétních skutečností posoudily protiprávní jednání žalobkyně jako závažné ve smyslu § 74 odst. 1 veterinárního zákona a jakým způsobem odstupňovaly jeho intenzitu. Správní orgán I. stupně nijak nezjišťoval splnění požadavků pro uvedení předmětných produktů na český trh a vyšel pouze ze zjištění, že na trh byly uváděny výrobky s neúplnou identifikační značkou.

Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 23. 2. 2011, čj. 8 Ca 29/2008-47, žalobu zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku poukázal na § 72 odst. 1 písm. c) bod 6 a § 74 odst. 1 veterinárního zákona a čl. 5 odst. 1 a přílohu II oddíl I bod 8 nařízení č. 853/2004 a shledal, že napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné. Správní orgán prvního stupně jednoznačně uvedl, z jakých důvodů považuje jednání žalobkyně za závažné, když identifikační značka je v současnosti jedinou nezbytnou informací pro spotřebitele, vypovídající o tom, kde bylo zboží vyrobeno, tedy jaký je jeho původ; je přitom nutno uvést úplnou identifikační značku. Řádně byl popsán i způsob a délka trvání protiprávního jednání, jakož i že škodlivé následky nebyly zjištěny. Z odůvodnění rozhodnutí je dostatečně seznatelné, z jakých skutečností správní orgán prvního stupně vycházel při úvaze o výši uložené pokuty. Městský soud dospěl k závěru, že v daném případě nedošlo k porušení zásady zákazu dvojího přičítání; žalovaný řádně uvedl, jakým způsobem uvážil o hlediscích stanovených v § 74 odst. 1 veterinárního zákona a těmto podřadil skutečnosti zjištěné v průběhu řízení. Žalovaný proto rovněž neporušil § 90 odst. 5 správního řádu; již správní orgán I. stupně se s úvahou o výši uložené pokuty vypořádal v potřebném rozsahu, jeho závěry mají oporu ve spisovém materiálu a nedošlo k překročení mezí stanovených zákonem. Žalovaný se pak řádně vypořádal s námitkami žalobkyně a odůvodnění výše pokuty dále doplnil a rozvedl.

Městský soud zdůraznil, že pokud je správním orgánem vydáváno rozhodnutí na základě správního uvážení, soud se při jeho přezkumu zabývá tím, zda nedošlo k překročení zákonem stanovených mezí správního uvážení, popř. k jeho zneužití. O takový případ se v projednávané věci nejedná. Městský soud nepřisvědčil ani námitce nepřiměřenosti uložené pokuty, přičemž konstatoval, že tato byla uložena v dolní části zákonné sazby a vzhledem k velkému množství 17 490 kg kuřat, u kterých absentovala řádná identifikační značka, se jeví jako přiměřená. Pokuta ve výši 20 000 Kč přitom plní především funkci preventivní, nikoli represivní. Uzavřel, že správní orgány se řádně vypořádaly s veškerými zjištěnými skutečnostmi a nebyly shledány ani žádné vady řízení, které by měly za následek nezákonnost či věcnou nesprávnost napadeného rozhodnutí. Správní orgány tak rozhodly o uložení předmětné pokuty v souladu se zákonem a žádná z námitek žalobkyně není důvodná.

Proti rozsudku Městského soudu v Praze se žalobkyně (stěžovatelka) bránila kasační stížností, ve které navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení a současně uložil žalovanému povinnost uhradit stěžovatelce náklady řízení. Stěžovatelka poukázala na § 74 odst. 1 veterinárního zákona a závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2006, čj. 4 As 14/2005-84, a vyjádřila své přesvědčení, že správní orgán je povinen přihlédnout ke všem hlediskům vymezeným v uvedeném ustanovení, podřadit jim skutečnosti a tyto vyhodnotit. Namítala, že správní orgán I. stupně hlediskům závažnosti a způsobu spáchání správního deliktu podřadil skutečnosti, které jsou znakem skutkové podstaty předmětného správního deliktu, a tyto skutečnosti tak nemohl znovu hodnotit k tíži stěžovatelky při rozhodování o konkrétní výši pokuty; ve skutečnostech hodnocených správním orgánem prvního stupně není obsaženo nic, co by dosahovalo vyšší intenzity než typové závažnosti správního deliktu. Správní orgán I. stupně se tak podle názoru stěžovatelky dopustil porušení zásady zákazu dvojího přičítání. Hlediskům závažnosti a způsobu spáchání správního deliktu v důsledku zákazu dvojího přičítání nebyla správním orgánem prvního stupně podřazena žádná skutečnost, a jeho rozhodnutí tak nemá v této části náležitosti stanovené zákonem a je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Stěžovatelka dále namítala, že žalovaný pochybil, pokud v napadeném rozhodnutí zpochybnil možnost aplikace zásady zákazu dvojího přičítání ve správním řízení; tato zásada je i ve správním řízení použitelná, což vyplývá z konstantní judikatury správních soudů. V návaznosti na svá tvrzení v žalobě pak znovu namítala, že z rozhodnutí správního orgánu I. stupně nelze seznat úvahu, která část intenzity správního deliktu stěžovatelky naplňuje minimální míru, nutnou pro naplnění skutkové podstaty předmětného správního deliktu, a která část tuto minimální míru přesahuje, a byla tak podřazena hlediskům § 74 odst. 1 veterinárního zákona. I z tohoto důvodu stěžovatelka setrvává na svém názoru, že správními orgány byla porušena zásada zákazu dvojího přičítání a nebyly dány podmínky pro aplikaci § 90 odst. 5 správního řádu.

Ve druhé části kasační stížnosti stěžovatelka poukázala na skutečnost, že pokuta jí byla uložena proto, že na prvním (primárním) obalu předmětných výrobků nebyla uvedena úplná identifikační značka, neboť povinné údaje o zdravotní nezávadnosti na něm byly uvedeny bez oválu. Na dalším obalu (kartonech) pak již úplná identifikační značka uvedena byla. V příloze II oddílu I nařízení č. 853/2004, je na identifikační značku kladeno vícero požadavků, přičemž stěžovatelka nedodržela pouze jediný z nich, a to umístění údajů do oválu. Takové opomenutí je podle názoru stěžovatelky pouze formálního charakteru, když i bez oválu se spotřebiteli dostala informace o tom, odkud předmětné zboží pochází a že se jednalo o schválený závod; na obalu byl uveden povinný údaj DE ESG 257 EG, tzn. výrobce byl identifikován. Závěr žalovaného, že v důsledku absence oválu nebyla vůbec poskytnuta informace o výrobci a potažmo o zdravotní nezávadnosti, resp. že údaje bez oválu jsou zcela irelevantní, je podle stěžovatelky nepřiměřeně formalistický až . Za nepodložené pak považuje i tvrzení žalovaného, že předmětné produkty nesplňovaly požadavky na uvedení do oběhu, když správní orgány splnění požadavků pro jejich uvedení na český trh nijak nezkoumaly a pokutu uložily toliko za to, že stěžovatelka uváděla na trh výrobky s neúplnou identifikační značkou. Označení trpící pouhým formálním nedostatkem není podle názoru stěžovatelky způsobilé přivodit spotřebiteli jakýkoliv škodlivý následek, a to ať již z hlediska zdravotního či z hlediska ekonomického, přičemž případné vyvolání pochybností o vlastnostech výrobku za škodlivý následek považovat nelze; nejednalo se ani o označení klamavé. Stěžovatelka má za to, že správní orgány při správním uvážení provedly úvahy, které nemají oporu ve spise a jsou v rozporu se skutečným stavem věci, a vybočily tak z jeho mezí. Žalovaný pak překročil meze přezkumu v odvolacím řízení, pokud rozhodnutí správního orgánu prvního stupně doplnil o další přitěžující okolnost - množství předmětných výrobků. Účelem odvolacího řízení je totiž podle stěžovatelky toliko korigovat vady rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, nikoliv ho doplňovat o další úvahy.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.