Vydání 4/2013

(...) [11] První kasační námitkou žalobce vytýká žalovanému i soudu, že nesprávně usoudili na nadbytečnost dokazování poskytnutí náhradní výuky a výcviku, a to za situace, kdy je výrokem napadeného rozhodnutí žalobci kladeno právě toto porušení za vinu a kdy z obsahu protokolu o výsledku státní kontroly plyne, že v den kontroly se určití jmenovaní žáci neúčastnili výuky.

[12] Podle žalobci vytýkaného ustanovení zákona o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel [§ 56 odst. 1 písm. f)] se správního deliktu dopustí právnická nebo podnikající fyzická osoba jako provozovatel autoškoly "" tohoto zákona. Je tedy na správním orgánu, pokud přistoupil k potrestání žalobce za takový delikt, aby prokázal, že se žalobce dopustil popsaného skutku opakovaně nebo závažným způsobem. Musí být jednoznačně prokázáno, že nebyl provozovatelem autoškoly dodržen obsah a rozsah výuky. Důkazní břemeno zde spočívá právě na správním orgánu.

[13] Smyslem citovaného zákona je mj. upravit podmínky pro provozování autoškol a způsob provádění výuky a výcviku žadatelů o získání odborné způsobilosti k řízení motorového vozidla (§ 1). Předmětem státního dozoru bylo v tomto směru zachování zákonných podmínek pro řádné poskytnutí výuky ve stanoveném limitu; zda byla či nebyla výuka žalobcem ve skutečnosti (byť v náhradním termínu) poskytnuta, však správní orgán nezjišťoval, a to ani poté, co žalobce takový postup navrhoval, a dokonce k odvolání předložil i prohlášení žáků, jichž se mělo neposkytnutí výuky ve stanoveném limitu týkat. Správní orgán odmítl provést další dokazování s poukazem na koncentrační zásadu uvedenou v § 82 odst. 4 správního řádu, a soud tento postup aproboval. Takový závěr je však nesprávný.

[14] Použití zásady koncentrace správního řízení, tak jak je normována v § 82 odst. 4 správního řádu, má své výjimky. Především může být omezena dalšími principy správního řízení, zejména zásadami uvedenými v § 2 a § 3 správního řádu. K omezení koncentrační zásady může dojít zejména v řízeních, v nichž má být z moci úřední uložena povinnost. Zde je správní orgán povinen v souladu s § 50 odst. 3 správního řádu i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, čj. 5 As 7/2011-48, č. 2412/2011 Sb. NSS). Rovněž z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS, vyplývá, že typicky se zásada koncentrace nepoužije v přestupkovém řízení; obviněný z přestupku může uplatňovat nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy (§ 73 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích) i v odvolání.

[15] Ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu tedy na řízení o správním deliktu nedopadá; uplatní se však typicky u řízení zahajovaných na návrh, tedy u řízení o žádosti. V nich je koncentrace řízení plně namístě: je totiž v zájmu žadatele, aby shromáždil a správnímu orgánu předložil všechny potřebné doklady. Nemožnost přinášet nová tvrzení a návrhy důkazů v odvolání je tak jen důsledkem žadatelovy nečinnosti a nedostatečného poskytování součinnosti správnímu orgánu I. stupně. U obviněného ze správního deliktu či přestupku však nelze hovořit o povinnosti poskytovat součinnost. Správní orgán rozhodující v řízení o správním deliktu je naopak povinen zjistit skutkový stav bez ohledu na to, jak se sám obviněný k řízení staví. To jistě znamená zabývat se jeho důkazními návrhy a rozhodovat o nich, pokud obviněný takové návrhy vznáší; zároveň to ale s sebou nese povinnost správního orgánu neupínat se jen k tvrzením obviněného, která nemusejí být pravdivá, a nezříci se vlastní důkazní aktivity v případě, že obviněný nemá vlastní návrhy na dokazování. V sankčním řízení se ve své krystalicky čisté podobě uplatňuje zásada vyšetřovací, která správnímu orgánu velí činit vše potřebné k řádnému zjištění skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity, či naopak procesní lhostejnosti účastníka řízení. V projednávané věci tedy měl správní orgán provést důkaz buď výslechem jmenovaných žáků, anebo žalobcem předloženými listinami obsahujícími prohlášení těchto žáků o naplnění výukového a výcvikového limitu.

[16] Pokud pak jde o argument žalovaného § 82 odst. 4 správního řádu, který dle jeho názoru zapovídá uvádět v odvolání nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy, je nutno zdůraznit, že pochybení správních orgánů není pouze v tom, že nevyhověly důkaznímu návrhu vznesenému až v odvolání, nýbrž již v tom, že i bez ohledu na obsah odvolacích námitek nezjistily reálný stav věci. Skutečnost, že se jmenovaní žáci neúčastnili výuky v den kontroly, ještě vůbec nemusí znamenat, že jim zákonem stanovený limit výukových a výcvikových hodin nebyl poskytnut. Vytýká-li správní orgán žalobci takové pochybení (opakované či závažné nedodržení obsahu či rozsahu výuky a výcviku), musí postavit vytýkaný skutkový stav najisto; to vše obzvláště za situace, kdy žalobce sám nabídl odvolacímu orgánu listinná prohlášení žáků, u nichž bylo pochybení vyúsťující v uložení sankce namítáno, že jim byl stanovený limit výukových a výcvikových hodin poskytnut. Žalovaný i krajský soud nadto přehlíží, že přezkoumávané rozhodnutí bylo vydáno v řízení o správním trestání, které má oproti obecně pojímanému správnímu řízení svá specifika. Jak již bylo uvedeno výše, oblast správního trestání spadá do pojmu "" ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod; osobě obviněné ze správního deliktu tedy náležejí procesní práva obdobná těm, jakých požívá obviněný z trestného činu. Ostatně kategorie správních deliktů a kategorie trestných činů, tak, jak je vymezuje pozitivní právo, jsou sousedícími množinami skutkových podstat vyznačujícími se tu větší, tu menší mírou typové společenské škodlivosti, kterou jim však v konkrétním případě vždy připisuje zákonodárce; nelze tedy říci, že by určité skutkové podstaty byly imanentně nadány zcela určitou mírou této nežádoucí vlastnosti. Vzájemná blízkost obou právních oblastí vede k závěru, že by se nemělo zásadně lišit procesní postavení osob obviněných ze spáchání ať už přestupku, správního deliktu nebo trestného činu.

[17] Jak bylo právě vysvětleno, v řízení o správním trestání se neužije § 82 odst. 4 správního řádu, který neumožňuje účastníkům uplatňovat v odvolání nové skutečnosti a nové důkazy. Správní orgán tedy nemůže odmítnout navržený důkazní návrh s poukazem na to, že nebyl vznesen již v řízení v I. stupni. To vše však ještě neznamená, že by správní orgán musel návrhu vyhovět a takový důkaz provést: důkaz provede tehdy, pokud by mohl přispět k objasnění věci. Tato kasační námitka je tedy důvodná. V dalším řízení krajský soud znovu posoudí žalobní námitku týkající se nedostatečnosti dokazování porušení vytýkaného jednání obsaženého v § 56 odst. 1 písm. f) zákona o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel žalovaným, a to s přihlédnutím k právnímu názoru nyní vyslovenému.