Vydání 10/2007

Krajský úřad Ústeckého kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství, na základě kontroly zjistil, že žalobkyně provozovala linkovou osobní dopravu v trase 14 linek, aniž by disponovala potřebnou licencí. Za to jí rozhodnutími ze dne 15. 12. 2005 uložila pokuty vždy ve výši 10 000 Kč, celkem tedy 140 000 Kč.

Žalobkyně podala proti jednotlivým rozhodnutím odvolání. Žalovaný uvedená rozhodnutí změnil svými rozhodnutími ze dnů 4. 4. 2006 až 11. 4. 2006 tak, že v nich výši pokuty snížil na 7500 Kč.

Proti těmto rozhodnutím žalovaného podala žalobkyně žaloby k Městskému soudu v Praze. Mezi žalobními námitkami uváděla zejména to, že správní orgány neposoudily materiální znak posuzovaného deliktu, tedy společenskou nebezpečnost. Dále argumentovala tak, že její chování mělo být kvalifikováno jako jednání v krajní nouzi. Při jednání též uvedla, že ve výši uložené pokuty spatřuje překročení mezí správního uvážení a že správní orgány s ní měly vést pouze jedno správní řízení namísto čtrnácti.

Městský soud v Praze svými rozsudky ze dne 2. 11. 2006 a 21. 12. 2006 žaloby zamítl. K námitce žalobkyně o chybějícím materiálním znaku správního deliktu v odůvodnění těchto rozhodnutí zejména uvedl, že zatímco trestní zákon výslovně stanoví materiální znak trestného činu, za který považuje čin nebezpečný pro společnost (§ 3 odst. 1), a zákon ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „zákon o přestupcích“), stanoví podobné kritérium pro oblast přestupků (§ 2 odst. 1), v případě správního trestání a jednotlivých správních deliktů výslovný požadavek společenské nebezpečnosti chybí. Správním deliktem je proto jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem a za něž správní orgán ukládá trest stanovený právním předpisem správního práva. Zákonodárce spojením protiprávního jednání, naplňujícího znaky skutkové podstaty správního deliktu, a oprávnění správního orgánu uložit trest vyjadřuje, že takovému jednání přičítá určitý stupeň společenské nebezpečnosti. Konkrétní okolnosti protiprávního jednání lze přitom promítnout do výše uložené pokuty. Bylo nepochybně zjištěno, že žalobkyně provozovala bez licence vnitrostátní linkovou osobní dopravu. Z § 10 odst. 1 zákona o silniční dopravě přitom vyplývá oprávnění dopravce zahájit provoz pouze na základě licence udělené dopravním úřadem. S nerespektováním této povinnosti spojuje zákon sankci - pokutu až do výše 750 000 Kč [§ 35 odst. 3 písm. j) zákona o silniční dopravě]. Zákonodárce tím jednoznačně vyjádřil, že považuje podobné jednání za společensky nebezpečné. Jednání žalobkyně neospravedlňovala ani skutečnost, že by v důsledku její nečinnosti nebyla zajištěna dopravní obslužnost v odpovídajícím území, protože právní předchůdce žalobkyně zajišťoval 80 % linkové dopravy v kraji. Zákon o silniční dopravě stanoví podmínky, za nichž licence udělená k provozování linkové osobní dopravy zaniká, tyto podmínky je třeba respektovat a právní předchůdce žalobkyně stejně jako žalobkyně měli uvedené okolnosti při svých obchodních záměrech zohlednit. Městský soud nesdílí názor o nulové společenské nebezpečnosti jednání žalobkyně, které naopak považuje za závažné porušení zákona. Provozovatel linkové osobní dopravy se totiž musí ze zákona podrobit licenčnímu řízení, v jehož průběhu je posuzováno, zda splňuje zákonné podmínky. Městský soud dále neposoudil jednání žalobkyně jako jednání v krajní nouzi. Tento institut upravují právní předpisy v případech odpovědnosti za zaviněné protiprávní jednání, v posuzované věci však šlo o posouzení objektivní odpovědnosti právnické osoby za správní delikt. V takovém případě právní předpisy institut krajní nouze neupravují, neboť zavinění není podmínkou pro vyvození odpovědnosti za protiprávní jednání naplňující znaky skutkové podstaty správního deliktu. K námitce o překročení mezí správního uvážení soud uvedl, že se jednalo o novou námitku, uplatněnou po lhůtě pro podání žaloby, kterou se tedy nemohl zabývat (§ 71 odst. 2 s. ř. s.).

Proti rozhodnutím Městského soudu v Praze brojila žalobkyně (stěžovatelka) kasačními stížnostmi, ve kterých především polemizovala se závěrem městského soudu, že míra společenské nebezpečnosti protiprávního jednání je vyjádřena ve formulaci skutkové podstaty správního deliktu a možnost jejího zohlednění je dána mezemi správního uvážení při stanovení výše a druhu sankce. V pojetí městského soudu není správnímu orgánu umožněno při chybějící společenské nebezpečnosti od uložení sankce upustit, zatímco v případě přestupků taková možnost existuje. V tom lze spatřovat diskriminaci, neboť právní řád umožňuje stejné jednání posuzovat jako dva rozdílné typy správního deliktu podle osoby pachatele. Stěžovatelka nesouhlasí s názorem městského soudu, že zákonodárce spojením protiprávního jednání a oprávnění správního orgánu trestat vyjadřuje, že takovéto jednání automaticky dosahuje společenské nebezpečnosti nezbytné pro uložení sankce. Taková úvaha nemá oporu v platné právní úpravě. Pro trestnost správního deliktu musí existovat míra společenské nebezpečnosti vyšší než malá. Pokud se společenská nebezpečnost formálně protiprávního jednání blíží nule, nebo je vyvážena či převážena pro společnost pozitivním přínosem, nelze po materiální stránce uvažovat o správním deliktu. Nedostatek společenské nebezpečnosti nemá odraz ve výši sankce, nýbrž v neexistenci důvodů správního řízení, a správní orgán je povinen řízení zastavit, neboť odpadl důvod jeho zahájení. Městský soud ani správní orgány dostatečně nevyvrátily názor stěžovatelky, že k protiprávnímu jednání došlo s vědomím nalézacího správního orgánu, a pouze proto, že formálně naplňuje znaky skutkové podstaty správního deliktu, je nelze považovat za společensky nebezpečné. Správní orgán nijak nebránil protiprávnímu stavu a naopak později sankcionované chování stěžovatelky předpokládal. Stát navíc za toto jednání zaplatil stěžovatelce náhradu za prokazatelnou ztrátu. Stěžovatelka polemizovala i se závěrem městského soudu, podle nějž v žalobě nezpochybnila výši pokuty. Neučinila tak přímo, ale od počátku tvrdí, že její jednání postrádalo společenskou nebezpečnost a probíhalo za situace obdobné krajní nouzi, proto měla být výše pokuty nulová; tato argumentace fakticky obsahuje i požadavek jednoho řízení pro všechny skutky. Překročení mezí správního uvážení správními orgány pak spatřovala stěžovatelka ve stanovení výše pokuty, resp. v nezastavení řízení pro odpadnutí důvodů. Nebylo-li řízení zastaveno, měla být pokuta uložena v nulové výši. Nepřiměřeného zvýšení pokuty správní orgán docílil také atomizací sankčního řízení na větší množství samostatných řízení. V některých kasačních stížnostech dále stěžovatelka namítla, že podle § 36 odst. 2 zákona o silniční dopravě se při stanovení výše pokuty a přihlíží k závažnosti, významu a době trvání protiprávního jednání a k rozsahu způsobené škody. V posuzovaném případě žádná škoda způsobena nebyla a nebýt nečinnosti správního orgánu, nemuselo protiprávní jednání vůbec vzniknout.

Nejvyšší správní soud napadené rozsudky Městského soudu v Praze zrušil a věci mu vrátil k dalšímu řízení.