Vydání 3/2023

[8] Podle § 3 odst. 1 zákona o hazardních hrách je hazardní hrou . V § 3 odst. 2 zákon vyjmenovává jednotlivé druhy těchto her, včetně kursové sázky a živé hry podle písm. b) a f). Podle § 5 je provozováním hazardní hry . K provozování kursové sázky i živé hry je potřeba tzv. základní povolení podle § 86 a násl. zákona o hazardních hrách.

[9] Podle § 7 odst. 2 písm. b) téhož zákona je zakázáno mj. provozovat hazardní hru, . Porušení povinnosti podle § 7 odst. 2 je přestupkem podle § 123 odst. 1 písm. b) zákona o hazardních hrách, za který lze uložit pokutu ve výši až 50 milionů Kč.

[10] Jak již Nejvyšší správní soud v úvodu zmínil, podobnou argumentací jako nyní se již zabýval v rozsudku ze dne 8. 4. 2022, čj. 5 As 6/2021-35, č. 4342/2022 Sb. NSS, . Přestože soud citovaný rozsudek nyní v mnohém následuje (koneckonců jsou provozovatelé zastoupeni stejnou advokátkou a používají obdobné argumenty), hned zkraje upozorňuje na jeden podstatný skutkový rozdíl mezi oběma případy. V rozsudku ve věci soud posuzoval kasační stížnost provozovatele, který o tzv. základní povolení. Naopak nyní řeší soud situaci provozovatele, který o základní povolení (tj. předtím, než většina ustanovení zákona o hazardních hrách nabyla účinnosti). Zatímco závěry rozsudku ve věci nyní soud přebírá (níže část III.A), v posouzení některých se od citované věci logicky musí odlišit (část III.B).

[11] V rozsudku ve věci Nejvyšší správní soud obecně odpověděl na výhrady zahraničních provozovatelů k zákonu o hazardních hrách a jeho souladu s právem EU. Na tento rozsudek proto Nejvyšší správní soud stěžovatelku v podrobnostech odkazuje (srov. především část odůvodnění v části IV.i.). Zjednodušeně řečeno, předchozí zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích“), byl napsán v jiné době a na rozmach provozování hazardních her přes internet již „nestačil“. Až na výjimky neumožňoval zahraničním společnostem získat povolení k provozování loterií a jiných hazardních her. Takový stav byl ale v rozporu s právem EU a Evropská komise proto dokonce proti Česku zahájila řízení podle čl. 258 SFEU (blíže srov. bod 1.2.2. důvodové zprávy k zákonu o hazardních hrách).

[12] Zahraniční provozovatelé tak do přijetí zákona o hazardních hrách museli „spoléhat“ na čl. 56 SFEU (typicky společně s povolením či licencí získanými ve svém domovském členském státu). Taková praxe sice stála mimo zákon o loteriích (vinou jeho vlastních nedostatků), (nutno dodat, že městský soud několikrát nepřesně a přehnaně tuto situaci označil za nedostatku právní úpravy – k tomu však měl stav před rokem 2017 daleko; srov. k tomu bod 126 a 129 napadeného rozsudku).

[13] Zákon o hazardních hrách se tuto situaci pokusil napravit. Zahraniční provozovatele zahrnul do své působnosti [srov. § 2 odst. 2 a § 6 odst. 1 písm. b) zákona], podobně jako u dosavadních českých provozovatelů však provoz hazardních her podmínil získáním povolení (většina zákona nabyla účinnosti dne 1. 1. 2017, některé části, jako např. § 86 až § 89, které upravují vydávání základních povolení, nabyly účinnosti již dnem vyhlášení zákona o hazardních hrách, tj. 15. 6. 2016). Oblast hazardu není harmonizovaná a právo EU dává členským státům značný prostor k nastavení vlastních pravidel. Členské státy mohou přijmout omezení provozování hazardních her (která budou současně omezením volného pohybu služeb v rámci EU) např. v podobě povolovacího režimu, pokud takový režim „“ (shodně body 23 a 25 rozsudku ve věci , včetně tam citované judikatury Soudního dvora).

[14] Výše uvedené požadavky zákon o hazardních hrách splňuje. Všichni noví žadatelé o povolení mají zákonem nastavené stejné či podobné podmínky pro jeho získání. U českých provozovatelů, kteří již povolení získali na základě zákona o loteriích, stanovil zákonodárce přechodné období, během kterého mohli využít dosavadní licenci. V tom však nelze spatřovat diskriminaci zahraničních provozovatelů. Čeští provozovatelé museli za předchozí úpravy naplnit poměrně přísné podmínky, naopak „“ (rozsudek ve věci , bod 34).

[15] Jak již Nejvyšší správní soud vysvětlil ve věci , zákon o hazardních hrách stanovil dostatečně dlouhé období před nabytím plné účinnosti právní úpravy, během kterého se s ní dosavadní zahraniční poskytovatelé mohli seznámit (byť přechod na novou úpravu nemusel být hladký a ministerstvo včas nepřijalo prováděcí předpisy). Přesto po začátku roku 2017 objektivně možné získat tzv. základní povolení (srov. rozsudek ve věci , body 41 a 42). V této rovině se na možnosti získat povolení koneckonců shodují stěžovatelka s ministerstvem i nyní – oba poukazují na to, že dne 28. 1. 2017 ministerstvo vydal základní povolení první zahraniční společnosti (která o něj požádala na konci listopadu 2016).

[16] Stěžovatel ve věci , stejně jako stěžovatelka v nyní projednávané věci, vyzvali Nejvyšší správní soud, aby v případě pochybností „“ podal předběžnou otázku k Soudnímu dvoru podle čl. 267 SFEU. Z odůvodnění rozsudku ve věci je nepochybné, že pátý senát Nejvyššího správního soudu (srov. výše podanou stručnou reprodukci tam uvedených argumentů) žádnou pochybnost o souladu nové regulace hazardu s unijním právem neměl. Podobně ani desátý senát nevidí v nynější věci důvod pro předložení předběžné otázky. To, co stěžovatelka navrhuje předložit Soudnímu dvoru, považuje Nejvyšší správní soud za , tedy „“ (rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 6. 10. 2021, , C-561/19, bod 33 a tam citovaná starší , zvláště rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, , C-283/81, bod 21).

[17] Nic na výše uvedeném nemění ani odkaz stěžovatelky na rozsudek městského soudu čj. 11 Af 1/2019-93, který došel k jiným závěrům než osmý senát městského soudu v nynější věci. Rozsudek ve věci rozpor mezi rozsudky městského soudu vyřešil (a ohledně argumentů, které Nejvyšší správní soud ve věci neposuzoval, platí další část odůvodnění nynějšího rozsudku).

[18] V dalším je však třeba nynější věc a věc odlišit. Ve věci zahraniční subjekt nejenže (v období ode dne 10. 2. 2017) provozoval hazardní hru bez povolení, ale dokonce o povolení ani nikdy nepožádal. Právě proto v bodě 40 rozsudku ve věci označil Nejvyšší správní soud argumentaci k získat na začátku roku 2017 základní povolení za hypotetickou. Nejvyšší správní soud se tudíž logicky věnoval problémům, které nyní zmiňuje stěžovatelka, jen okrajově (v podstatě se omezil jen na hodnocení technického standardu jako „náhražky“ prováděcí vyhlášky; k tomu srov. bod 42 citovaného rozsudku a bod [28] níže).

[19] Postavení nynější stěžovatelky je ale jiné. , stěžovatelka dne 22. 12. 2016 o vydání tzv. základního povolení k provozování hazardních her. Podle správního spisu to nebyla náhoda nebo účelové podání žádosti – stěžovatelka na podzim roku 2016 sledovala situaci ohledně nové úpravy, její zástupci se účastnili schůzek se zástupci ministerstva atd. Nutno dodat, že žádost podala vědomě neúplnou, nic jiného ale podle ní nezbývalo (k tomu opakovaně uvedla, že neúplnou žádost podala právě na základě ujištění zástupce ministerstva na jedné z těchto schůzek, že podání byť neúplné žádosti před koncem roku 2016 ji uchrání před případnými pokutami). Argumentace stěžovatelky k praktické možnosti získat základní povolení tak není jen hypotetická. , období, ve kterém stěžovatelka přestupek spáchala, resp. za které ji ministerstvo pokutovalo, , tedy těsně po začátku účinnosti většiny ustanovení nového zákona (skončilo pak 30. 1. 2017, tj. ještě před začátkem přestupku v rozsudku pátého senátu a teprve dva dny po 28. 1. 2017, kdy bylo shodně podle stěžovatelky i ministerstva vydáno první základní povolení).

[20] V případě stěžovatelky tak není namístě hodnotit systém udělování povolení jen obecně (jak tomu bylo v rozsudku ve věci ) či po jeho „zaběhnutí“ a vydání prvních povolení (což by patrně byl případ , pokud by bývala podala žádost o povolení). Naopak, klíčové je zkoumat, zda tento systém neměl problémy na samotném začátku roku 2017. Lze dodat, že též v jiných věcech zahraničních provozovatelů online hazardu se mohou skutkové okolnosti významně lišit (ve věci sp. zn. 2 As 96/2022, kde vystupuje sesterská společnost stěžovatelky, jsou okolnosti shodné jako ve věci nynější; ve věci sp. zn. 9 As 75/2022, kde Nejvyšší správní soud přezkoumává výše zmíněný rozsudek městského soudu čj. 11 Af 1/2019-93, jde naopak o situaci, kdy zahraniční provozovatel o povolení sice požádal, ale až po mnoha měsících nepovoleného provozování hazardní hry).

[21] Proto Nejvyšší správní soud nynější věc od rozsudku ve věci dílem odlišil a věnoval se i otázkám, které s ohledem na skutkové okolnosti dané věci nemohl pátý senát řešit. Nejvyšší správní soud se tedy zabývá níže tím, zda stěžovatelka mohla reálně získat tzv. základní povolení do dne 9. 1. 2017, tj. prvního dne období, ve kterém spáchala přestupek. Pokud by totiž navzdory podané žádosti stěžovatelka nemohla (včas) základní povolení získat, muselo by ministerstvo tuto skutečnost vzít v úvahu v odůvodnění uložené pokuty [srov. § 37 písm. a) a § 38 písm. c) a d) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, podle kterých se při určení druhu a výměry trestu přihlédne mj. ke způsobu a okolnostem spáchání přestupku].

[22] V krajním případě by však nemožnost získat povolení, případně ztížené podmínky pro jeho získání skutečně mohly svědčit o rozporu nové právní úpravy hazardu s čl. 56 SFEU, . Jak totiž stěžovatelka soustavně upozorňuje, získání základního povolení pro ni jako zahraničního poskytovatele byla nutnost, aby mohla dále legálně provozovat online hazard (tj. podnikat) na českém území. K tomu lze dodat, že závěry rozsudku Soudního dvora ze dne 22. 6. 2017, , C-49/16 (na který odkazuje stěžovatelka), byť se týkal režimu koncesí udělovaných v Maďarsku, se dají použít i na nynější věc. V rozporu s čl. 56 SFEU logicky musí být i úprava povolovacího systému, která obsahuje diskriminační pravidla vůči subjektům usazeným v zahraničí nebo formálně nediskriminační pravidla, která jsou však uplatňována netransparentně či způsobem, který podání žádosti o povolení zahraničními subjekty brání či ztěžuje. A stejný problém by pak stíhal i sankce za porušení takové úpravy, které by pak nebylo možné uložit (srov. k tomu výše bod [13], přiměřeně též právě citovaný rozsudek Soudního dvora ve věci , body 48 a 51; lze dodat, že ve věci sice Nejvyšší správní soud odkaz na tento rozsudek Soudního dvora odmítl, učinil tak ale proto, že s ohledem na odlišný skutkový příběh věci musel Nejvyšší správní soud zůstat jen v obecné rovině posuzování souladu české úpravy s právem EU – srov. k tomu závěr bodu 39 rozsudku ve věci ).

[23] Jak již Nejvyšší správní soud uvedl výše, stěžovatelka o tzv. základní povolení požádala, a to dne 22. 12. 2016. Soud nyní neměl k dispozici spis ze samotného řízení o žádosti, z rozhodnutí ministerstva o přestupku je však patrné, že stěžovatelce chybělo v žádosti několik náležitostí (včetně příloh, o kterých stěžovatelka v kasačním řízení , že je nemohla doložit kvůli nedostatkům právní úpravy). Ministerstvo již v rozhodnutí o přestupku uvedlo, že stěžovatelka podle jeho názoru měla praktickou možnost získat základní povolení , ovšem za předpokladu, že by k žádosti již 22. 12. 2016 připojila všechny zákonem požadované přílohy (rozhodnutí o rozkladu toto odůvodnění v podstatě doslova převzalo). Tomu odpovídá i odůvodnění výše uložené pokuty – v něm ministerstvo žádné problémy při zavádění nové úpravy nepřipustilo a s tvrzenou faktickou nemožností získat povolení nijak nepracovalo.

[24] Stěžovatelka však upozornila na dva problémy se získáním základního povolení k začátku roku 2017: nepřijetí prováděcích předpisů a nemožnost získat jednu z požadovaných náležitostí žádosti o základní povolení. A Nejvyšší správní soud uznává, že stěžovatelka trefně uvádí okolnosti, které mohly minimálně znesnadnit získání základního povolení nejpozději do dne 9. 1. 2017, tj. začátku období, ve kterém se stěžovatelka měla dopustit přestupku. Jak však Nejvyšší správní soud vysvětluje níže, na podrobné námitky, které stěžovatelka uplatňuje již od zahájení správního řízení (byť stále v rovině tvrzení), ministerstvo z většiny konkrétně nereagovalo a okolnosti vydávání žádostí na přelomu let 2016 a 2017 nevysvětlilo. Nejvyšší správní soud se tak při posouzení situace stěžovatelky na přelomu let 2016 a 2017 nemá dostatečně o co opřít.

[25] Pokud jde o první výtku ohledně nepřijetí prováděcích vyhlášek k zákonu o hazardních hrách, v kasační stížnosti stěžovatelka zmiňuje vyhlášky podle § 133 odst. 1 písm. b) a c) zákona o hazardních hrách. Jen tyto dvě vyhlášky podle stěžovatelky mohly blíže stanovit podmínky pro vydání základního povolení.

[26] Podle § 133 odst. 1 písm. b) zákona o hazardních hrách stanoví ministerstvo vyhláškou . Tato vyhláška má blíže upřesnit požadavek v § 87 odst. 1 písm. e) zákona, podle kterého ministerstvo vydá základní povolení mj. . Podle § 133 odst. 1 písm. c) zákona stanoví ministerstvo vyhláškou také . Tato vyhláška má upravovat náležitosti jednotlivých dokumentů, které jsou potřeba k získání základního povolení.

[27] První uvedenou vyhlášku však ministerstvo v době přestupku stěžovatelky nevydal, přijata byla až v létě roku 2017 (vyhlášena pod č. 208/2017 Sb. dne 14. 7. 2017). Namísto vyhlášky podle § 133 odst. 1 písm. b) zákona však ministerstvo vydalo dne 22. 12. 2016 dokument označený jako „technický standard“, který mj. pro účely žádostí o základní povolení popisoval technické požadavky na provozování hazardních her. Druhá vyhláška byla přijata dne 19. 12. 2016 (vyhlášena pod č. 439/2016 Sb. dne 23. 12. 2016; dnes již nahrazena novou vyhláškou č. 433/2021 Sb.).

[28] K dílčí otázce technického standardu se již Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ve věci . V přijetí standardu namísto vyhlášky nebyl problém, „“ (bod 42). Na druhou stranu pátý senát neřešil (a řešit s ohledem na skutkové okolnosti věci ani nemusel) otázku vyhlášky a technického standardu. Právě to je ve věci nynější stěžovatelky významné. Mezi daty jejich vydání a dnem 9. 1. 2017 (začátkem páchání přestupku) je totiž jen 17, resp. 18 kalendářních dní. Ze samotného zákona o hazardních hrách nevyplývá, že by ministerstvo o vydání základního povolení mělo rozhodovat v jiné lhůtě, než je standardních 30 dní podle § 71 odst. 3 správního řádu. V takovém případě a ale skutečně nelze mít za to, že stěžovatelka mohla mít základní povolení už k 9. 1. 2017. Stěžovatelka podala žádost 22. 12. 2016, tedy v podstatě ihned poté, co ministerstvo v nějaké podobě zveřejnilo (některé) podmínky pro vydání základního povolení v podobě vyhlášky a technického standardu. Nelze ani přehlížet, že první základní povolení podle obou účastníků ministerstvo vydalo až na konci ledna 2017 – je tedy přinejmenším možné, že systém vydávání základních povolení se rozbíhal pomalu a včasné získání povolení znesnadňoval či znemožnil.

[29] K této otázce však již ministerstvo uvedlo jen (nepříliš srozumitelně), že podle něj „ […] “ a že „“. Ministerstvo dále jen dodalo, že jednu z vyhlášek nahradilo technickým standardem, a argumentaci stěžovatelky označilo za účelovou. Ministryně financí v rozhodnutí o rozkladu toto odůvodnění nijak nerozvinula, opakovaně označila argumentaci stěžovatelky za účelovou. A také městský soud se víceméně spokojil jen s tím, že jednu z vyhlášek nahradil technický standard (bod 140 napadeného rozsudku). Nejvyšší správní soud proto v nynější věci nemohl plně přezkoumat, zda v tomto ohledu nová právní úprava vyhovovala požadavkům práva EU. Ministerstvo na jedné straně vydalo prováděcí předpisy až na samotném sklonku roku 2016, na straně druhé začalo pokutovat zahraniční (a do té doby legální) poskytovatele hazardu okamžitě s nástupem roku 2017, a to i ty, kteří o povolení žádali, jen co to bylo možné. Pokud ministerstvo chtělo svůj postup v nynější věci obhajovat, pak mělo podmínky, za kterých žádosti posuzovalo, přesně a přesvědčivě vysvětlit, aby vyvrátilo pochybnosti o reálnosti získání povolení již ke dni 9. 1. 2017.

[30] Druhá výtka stěžovatelky se týká praktické možnosti získat k začátku roku 2017 jednu z povinných náležitostí žádosti o základní povolení. Podle § 88 odst. 2 písm. f) zákona o hazardních hrách je náležitostí žádosti o základní povolení také . Tyto dokumenty podle § 110 téhož zákona vydávají právnické osoby pověřené ministerstvem (o vydání pověření rozhoduje ministerstvo na žádost). Stěžovatelka již od počátku řízení o přestupku zcela konkrétně argumentovala, že výše uvedené podklady nemohla k začátku roku 2017 získat. Především poukazovala na to, že ministerstvo začalo pověření pro právnické osoby podle § 110 zákona o hazardních hrách vydávat až na samotném sklonku roku (první takové pověření dokonce nabylo právní moci až 24. 12. 2016, tedy na Štědrý den) a k začátku roku 2017 žádný pověřený subjekt nezahájil činnost. První subjekt zahájil činnost teprve 5. 1. 2017, druhý až 16. 1. 2017 (první tedy těsně před začátkem období, za které byla stěžovatelka pokutována, druhý již hluboko v průběhu tohoto období; žádný další subjekt během tohoto období nefungoval). Získání samotných dokumentů, nemluvě o následném včasném získání povolení (tak, aby to stěžovatelka „stihla“ do začátku doby páchání přestupku), tak bylo jen teoretické.

[31] S touto zcela konkrétní argumentací se ale ministerstvo v rozhodnutí o přestupku nevypořádalo, což nenapravila ani ministryně v rozhodnutí o rozkladu. Správní orgány tvrzení stěžovatelky v podstatě „smetly“ jednou větou, že seznam pověřených subjektů byl zveřejněn před koncem roku 2016 a že případné zdržení bylo způsobeno dny pracovního klidu. Ani městský soud se tomuto argumentu konkrétně nevěnoval, byť jej sám v rekapitulaci dosavadního průběhu řízení zmínil (bod 84 napadeného rozsudku).

[32] Pokud by se však tvrzení stěžovatelky (jen tvrzeními tyto argumenty přes jejich konkrétnost zatím zůstávají) ukázala jako přesná, na vydání povolení do 9. 1. 2017 by reálně od zahájení činnosti prvního oprávněného subjektu zbývaly 4 dny, během kterých by se muselo stihnout jak vydání podkladů žádosti podle § 88 odst. 2 písm. f) zákona o hazardních hrách, tak i vydání samotného základního povolení. Včasné vydání povolení by pak ale (též vzhledem k tomu, co Nejvyšší správní soud výše uvedl v bodu [28]) bylo spíše dílem náhody.

[33] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že rozhodnutí ministryně je nepřezkoumatelné. Je proto na žalovaném ministerstvu, aby se v dalším řízení vypořádalo s argumenty, které nabídla stěžovatelka, a vneslo podstatně více světla do okolností nynějšího přestupku stěžovatelky. Nutno dodat, že je to právě ministerstvo, v jehož rukou byla jak příprava prováděcích předpisů, tak povolování činnosti podle nového zákona a dohled nad jeho dodržováním. Logicky tak právě ministerstvo musí být schopno vysvětlit, zda skutečně měla stěžovatelka rozumnou šanci získat základní povolení podle § 86 násl. zákona o hazardních hrách. Pokud takovou šanci neměla, musí ministerstvo zvážit též závěry Nejvyššího správního soudu podané výše v bodech [21] a [22].