Vydání 6/2022

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 4. 2022, čj. 5 As 6/2021-35)

Rozhodnutím ze dne 12. 8. 2019 zamítla ministryně financí rozklad žalobkyně a současně potvrdila rozhodnutí Ministerstva financí (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 6. 9. 2018, kterým byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 30 000 000 Kč za spáchání správních deliktů dle § 123 odst. 1 písm. b) zákona o hazardních hrách, jichž se žalobkyně dopustila tím, že provozovala hazardní hru v rozporu s § 7 odst. 2 písm. b) téhož zákona, neboť bez povolení na internetové stránce:

a) jackpotcitycasino.com provozovala prokazatelně nejméně od 10. 2. 2017 do 16. 5. 2017 hazardní hru pod obchodním názvem [konkrétně technickou hru podle § 3 odst. 2 písm. e) zákona o hazardních hrách];

b) jackpotcity.org provozovala prokazatelně nejméně dne 16. 5. 2017 hazardní hru pod obchodním názvem .

Správní orgán I. stupně vyšel zejména z opakovaného ohledání na daných internetových stránkách (dne 10. 2. 2017, v období ode dne 28. 4. 2017 do dne 2. 5. 2017 a dne 16. 5. 2017), načež žalobkyni uložil pokutu v uvedené výši poté, co byl na základě odporu žalobkyně zrušen jím vydaný příkaz ze dne 31. 5. 2017. Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podala žalobkyně rozklad, v němž namítala vady řízení, neopodstatněnost výše pokuty a především rozpor s unijním právem v důsledku diskriminace zahraničních provozovatelů hazardních her na internetu, kteří zde dříve působili na základě čl. 56 SFEU a nová právní úprava – tedy zákon o hazardních hrách, který s účinností od 1. 1. 2017 nahradil zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích“), jim neumožnil kontinuálně pokračovat v činnosti na rozdíl od domácích provozovatelů. Všechny tyto námitky ministryně financí shledala jako nedůvodné, a proto podle § 156 odst. 6 písm. b) správního řádu rozklad žalobkyně zamítla a rozhodnutí prvního stupně o pokutě potvrdila.

Rozhodnutí ministryně financí napadla žalobkyně dne 18. 12. 2020 žalobou, kterou Městský soud v Praze jako nedůvodnou zamítl s odkazem na § 78 odst. 7 s. ř. s. V odůvodnění vypořádal všechny žalobní body, přičemž z hlediska obsahu kasační stížnosti, který je rekapitulován níže, je podstatné především vypořádání se městského soudu s otázkami ohledně diskriminace a uložené pokuty.

Svoboda volného pohybu služeb uvnitř Unie garantovaná v čl. 56 SFEU může být omezena, jsou-li pro to dány naléhavé důvody obecného zájmu; mezi ně patří i ochrana veřejného pořádku spočívající v předcházení patologickým jevům spjatých s hazardním hráčstvím. Tuto ochranu ovšem nelze uplatňovat diskriminačním způsobem, jak namítala žalobkyně již v rozkladu a posléze i v žalobě. Městský soud tyto námitky neshledal důvodnými a připomněl, že podmínky pro české a zahraniční provozovatele byly a jsou stejné či obdobné, neboť zákon pro získání povolení nediferencuje mezi českými a zahraničními provozovateli. Pokud se žalobkyně dovolávala toho, že česká právní úprava nedůvodně rozlišuje mezi stávajícími provozovateli hazardních her disponujícími povolením podle zákona o loteriích a provozovateli internetových her sídlícími v zahraničí, kteří doposud žádným povolením nedisponovali a ani disponovat nemohli, nepovažoval městský soud toto rozlišení za jakkoli diskriminující. Naopak shledal ho jako případné a plně na místě, neboť doposud působící (domácí) provozovatelé hazardních her, kteří získali povolení k jejich provozu podle zákona o loteriích, museli v rámci povolovacího řízení splnit mnohé zákonné povinnosti tak, aby jim byla předmětná licence udělena.

Chtěla-li žalobkyně (jako zahraniční provozovatel) legálně působit na území České republiky, bylo její povinností získat základní povolení k provozování hazardní hry. To se evidentně nestalo a žalobkyně ani netvrdila, že by se pokusila toto povolení získat, což významně podrývá její argumentaci, kterou městský soud považoval do značné míry za hypotetickou. Podle názoru městského soudu žalobkyně mohla požádat o vydání základního povolení, a pokud tak neučinila, nemůže se nyní v rámci přezkumu rozhodnutí o uložení pokuty dovolávat dílčích problematických aspektů souvisejících s (ne)možností získání povolení. Tyto aspekty lze posuzovat především v rámci žaloby proti neudělení povolení, nikoli v rámci žaloby směřující proti rozhodnutí, jímž byla žalobkyně shledána vinnou tím, že provozovala nepovolenou hazardní hru.

Přesto městský soud poznamenal, že legisvakanční dobu delší než 180 dnů nelze považovat za neúměrně krátkou k tomu, aby se žalobkyně nové právní úpravě přizpůsobila a měla povolení k provozování online hazardní hry, jehož získání nebylo diskriminační ani nemožné. Městský soud připustil, že veškerá prováděcí ve formě vyhlášek nebyla vydána do nabytí účinnosti zákona o hazardních hrách, nicméně byla stanovena nezbytná kritéria, jež byla potenciálním zájemcům známa a umožňovala jim povolení získat anebo o něho minimálně požádat; podobně bylo zájemcům umožněno získat i dokument o odborném posouzení a provozuschopnosti, který je povinnou přílohou žádosti.

Ve vztahu k uložené pokutě městský soud odmítl, že by intenzita jednání žalobkyně nenaplnila znak společenské škodlivosti, jež je dána podstatou věci samé; k ní odkázal na odůvodnění obou správních rozhodnutí, včetně nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 2. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 28/16, č. 95/2017 Sb., v němž jsou popsána rizika plynoucí z provozování nepovolených internetových hazardních her (vyšší nebezpečnost z hlediska dopadů na děti či patologické hráče, horší kontrolovatelnost a snazší únik jakémukoli zdanění). Současně městský soud poznamenal, že žalovaný, resp. správní orgán I. stupně, přistoupil k uložení pokuty až poté, co vyčerpal jiné právní prostředky směřující ke sjednání nápravy; viz výzvu žalovaného k bezodkladnému ukončení provozování či k zajištění, aby necílilo na osoby s bydlištěm v ČR. Bylo proto odpovědností žalobkyně, že v rozporu se zákonem nadále provozovala internetovou hazardní hru, přičemž musela být srozuměna, že se tím dopouští správního deliktu, za který může být sankcionována.

Stran samotné sankce pak městský soud připomněl, že ukládání pokut za správní delikty (dnes přestupky) se děje ve sféře volného správního uvážení, z jehož mezí správní orgány nevybočily a řádně přihlédly k závažnosti správního deliktu, způsobu jeho spáchání i jeho následkům. Závažnost správních deliktů správně shledaly jako vysokou; zájem, aby na území ČR nebyly provozovány nelegální hazardní hry, je jedním ze základních cílů a účelů zákona o hazardních hrách a dle městského soudu bylo možno při tomto hodnocení vyjít i ze závěrů shora zmíněného nálezu Ústavního soudu. Na závažnosti jednání žalobkyně přitom nic nemění ani skutečnost, že je licencována na Maltě. Žalobkyně tím, že dané internetové stránky provozovala v české jazykové mutaci a nabízela registraci a přístup ke hře hráčům z ČR, zjevně podléhala české právní úpravě provozování hazardních her a takto nad ní také české orgány veřejné moci vykonávaly dozor.

V kasační stížnosti žalobkyně (stěžovatelka) uvedla, že rozsudek městského soudu je nezákonný z důvodu nesprávného posouzení právní otázky, a to konkrétně (i) otázky diskriminační povahy zákona o hazardních hrách, včetně (ne)možnosti získání základního povolení a (ii) otázky uložené pokuty; v petitu kasační stížnosti proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.

Ad (i), jde-li o namítanou diskriminaci, stěžovatelka nejprve připomněla, že je provozovatelem usazeným a licencovaným na Maltě, který poskytuje služby svým zákazníkům v různých jurisdikcích. V České republice původně právní úprava vůbec neumožňovala provozování hazardních her subjektům se sídlem v jiných členských státech, což bylo podle stěžovatelky v hrubém rozporu s primárním právem EU. V důsledku toho bylo všeobecně přijímáno, že se na služby stěžovatelky uplatní režim volného pohybu služeb ve smyslu čl. 56 SFEU a její provozování v ČR bylo považováno za legální. Dne 1. 1. 2017 nabyl účinnosti zákon o hazardních hrách a s ním související další právní předpisy, které přinesly nový a komplexní právní rámec v oblasti regulace hazardu s cílem mj. stanovit nediskriminační podmínky pro podnikání v oblasti online hazardních her. Podle názoru stěžovatelky ovšem tento cíl nebyl naplněn, protože způsob, jakým byl tento právní rámec v praxi implementován, neumožňoval zahraničním provozovatelům, tedy ani stěžovatelce, kontinuálně pokračovat v činnosti, na rozdíl od provozovatelů domácích. Stěžovatelka byla připravena podat žádost o udělení základního povolení podle zákona o hazardních hrách tak, aby od 1. 1. 2017 mohla kontinuálně pokračovat v provozování své činnosti. To však nebylo objektivně možné, a proto stěžovatelka pokračovala v provozování své činnosti, za což jí byla uložena pokuta, kterou následně aproboval městský soud. Své rozhodnutí přitom založil na úvaze, že stěžovatelka nepodala žádost o udělení povolení k provozování hazardních her podle § 86 a násl. zákona o hazardních hrách a její argumentace je pouze hypotetická.

S tímto závěrem vyjádřila stěžovatelka nesouhlas a připomněla, že české společnosti, které provozovaly hazardní hry v ČR již před nabytím účinnosti zákona o hazardních hrách, mohly nadále provozovat svou činnost podle dosavadních oprávnění, a to po dobu až 6 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Naproti tomu legitimní zahraniční provozovatelé, kteří před účinností zákona o hazardních hrách provozovali svoji činnost na základě čl. 56 SFEU, takové právo neměli a měl se na ně uplatnit stejný režim jako na tzv. prvožadatele. V opačném případě bylo na zahraniční provozovatele hazardních her pohlíženo jako na nelegální provozovatele, kteří nedisponují žádnou licencí, což stěžovatelka považovala za věcně nesprávné a diskriminující. A to tím spíše, že získání licence nebylo bezprostředně po nabytí účinnosti zákona o hazardních hrách možné. Podle stěžovatelky bylo přechodné období příliš krátké na to, aby bylo možno splnit všechny zákonné požadavky. Dokonce nebyla přijata ani příslušná prováděcí právní úprava, přičemž právě a jen tato úprava ve formě vyhlášek podle § 133 odst. 1 písm. b) a c) zákona o hazardních hrách mohla stanovit zákonné předpoklady a náležitosti pro udělení základního povolení. Navíc v rozhodné době nebylo možné získat ani dokument o odborném posouzení a osvědčení provozuschopnosti.

Pokud by se stěžovatelka řídila výhradně vnitrostátní právní úpravou, vedlo by to nutně k nedobrovolnému přerušení její činnosti a nezvratné likvidaci její zákaznické základny; ta by totiž přešla k některému z domácích provozovatelů, kteří podle přechodných ustanovení zákona o hazardních hrách (§ 139 odst. 6) žádné základní povolení získat nemuseli. To jasně demonstruje důvodnost tvrzení stěžovatelky, na jejíž případ je potřeba aplikovat závěry judikatury Soudního dvora; srov. zejména rozsudek ze dne 6. 11. 2003, , C-243/01 a další a rozsudek ze dne 22. 6. 2017, , C-49/16, na které stěžovatelka poukázala už v žalobě, ale městský soud jejich přenositelnost na danou věc neshledal.

Ad (ii), ve vztahu k uložené pokutě poukázala stěžovatelka na obecné zhodnocení společenské škodlivosti ze strany městského soudu, který bez bližšího zdůvodnění odkázal na nález Ústavního spodu sp. zn. Pl. ÚS 28/16, v němž se však nejednalo o posouzení typově shodného jednání. Městský soud neuvedl, jaká konkrétní skutková zjištění mají prokazovat společenskou škodlivost popisovanou tímto nálezem, který se zabýval návrhem na zrušení ustanovení zákona o hazardních hrách upravujících blokaci stránek, na nichž jsou provozovány nelegální internetové hry. Tento postup popírá princip individualizace trestu uloženého stěžovatelce, která připomněla, že je potřeba rozlišovat mezi nelegálními provozovateli provozujícími internetové hazardní hry ze vzdálených konců asijského kontinentu, jejichž jediným cílem je dosáhnout co největšího zisku, a to i za cenu zpřístupnění hazardních her patologickým hráčům či nezletilým dětem, a legálními provozovateli z jiných členských států EU.

Žalovaný považoval kasační stížnost za nedůvodnou, a proto navrhl, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl. Popřel, že by aplikovaná právní úprava byla jako celek diskriminační a rozporná s unijním právem. Zákonem o hazardních hrách je sledována zejména ochrana veřejného pořádku a bylo by v rozporu s tímto účelem právní regulace, kdyby byl přijat výklad stěžovatelky. Nelze srovnávat etablované provozovatele, kteří jsou držitelé povolení, pro jejichž získání museli splnit četné povinnosti, s těmi, kteří legitimitu provozování hazardních her na území ČR dovozovali na základě čl. 56 SFEU. Nelicencovaní provozovatelé těžili z nedostatků předchozí právní úpravy, proto je vyloučeno, aby se za nové právní úpravy, která narovnává předchozí právní režim, odvolávali opět na tento režim a požadovali totožné podmínky jako licencovaní provozovatelé. Ohledně stěžovatelkou sporované možnosti získat potřebné povolení (licenci) žalovaný odkázal na odůvodnění rozhodnutí ministryně financí s tím, že Soudního dvora zmíněná v kasační stížnosti na danou věc nedopadá. Podmínky pro české a zahraniční provozovatele žádající o základní povolení podle nové právní úpravy jsou v podstatě stejné a povolovací řízení je založeno na svobodném podávání žádostí.

Závěrem žalovaný poznamenal, že stěžovatelka provozovala internetovou hazardní hru bez povolení, což je typově nejzávažnější protiprávní jednání, jak je zřejmé i z rozpětí zákonné sazby pro uložení pokuty; její výše byla určena na základě zhodnocení konkrétní nebezpečnosti jednání stěžovatelky, a to zejména s ohledem na to, že kombinace nabídky nelegálních internetových hazardních her a s ní spojená nemožnost regulace ze strany příslušného orgánu vykonávajícího státní dozor vytváří prostředí, které zvyšuje nebezpečí vzniku patologické závislosti na konzumaci hazardních her zejména u rizikových skupin obyvatel. Pro srovnání pak žalovaný uvedl, že za méně závažná porušení ze strany legálních provozovatelů se uložené pokuty pohybují v rozmezí 50 000 Kč až 500 000 Kč; ve věcech nejzávažnějších porušení, jako je právě nelegální provozování hazardní hry i po výzvě spojené se zápisem na seznam nepovolených internetových her, byly uloženy pokuty v maximálně možné výši.

V replice stěžovatelka v zásadě setrvala na své dosavadní argumentaci s tím, že jí předložená Soudního dvora výstižně demonstruje, proč je potřeba považovat aplikovanou právní úpravu za diskriminační. Dle stěžovatelky je nutné srovnávat její postavení nejen s hypotetickým domácím subjektem nově žádajícím o základní povolení, ale především s dosavadními konkurenty stěžovatelky disponujícími povolením podle zákona o loteriích. Na závěr stěžovatelka zopakovala, že je řádným držitelem licence k provozování hazardních her v členském státě EU, což mělo být zohledněno při určení výše pokuty; současně odmítla shora uvedené srovnání žalovaného a pro úplnost dodala, že jí vlastněná doména nikdy nebyla zapsána na seznam nepovolených internetových stránek.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.