Vydání 11/2018

(…)[18] Hlavní stížní námitka stěžovatele spočívá v tom, že v posuzovaném případě již uplynula k projednání přestupku stanovená v § 20 zákona o přestupcích. Dle stěžovatele je na přestupek, který byl spáchán dne 25. 1. 2016, nutné aplikovat § 20 zákona o přestupcích ve znění účinném před změnou provedenou novelou.

[19] Ve znění před novelou stanovil § 20 odst. 1 zákona o přestupcích, že „[p]řestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok; nelze jej též projednat, popřípadě uloženou sankci nebo její zbytek vykonat, vztahuje-li se na přestupek amnestie“. Pokud by tedy byl na přestupek stěžovatele aplikován § 20 ve znění před novelou, uplatnila by se na něj jednoletá .

[20] Novelou byly do § 20 zákona o přestupcích vloženy nové odstavce 2 a 3, které znějí: „Běh lhůty pro projednání přestupku podle odstavce 1 se přerušuje zahájením řízení o přestupku, jakož i vydáním rozhodnutí o přestupku, jímž je obviněný z přestupku uznán vinným; je-li prvním úkonem v řízení vydání příkazu o uložení pokuty, přerušuje se běh lhůty jeho doručením“ (odstavec 2). „Přerušením běhu lhůty pro projednání přestupku podle odstavce 1 začíná běh nové lhůty pro projednání přestupku; přestupek však nelze projednat, uplynuly-li od jeho spáchání dva roky“ (odstavec 3). Novela tedy zavedla institut přerušení běhu prekluzivní lhůty. V důsledku vyjmenovaných skutečností se běh jednoleté prekluzivní doby přeruší a tato začne běžet znovu. Zároveň je však stanovena objektivní dvou let, jejichž uplynutím zanikne odpovědnost pachatele za přestupek.

[21] Pro rozhodnutí, zda v posuzované věci již došlo k prekluzi přestupku, je nutné posoudit, v jakém znění § 20 aplikovat. Čl. XXVI upravuje účinnost novely tak, že tato nabývá účinnosti prvním dnem čtrnáctého kalendářního měsíce následujícího po jejím vyhlášení (1. 10. 2016). Výjimkou je mimo jiné čl. I bod 6, na jehož základě došlo ke změně § 20 a který nabývá účinnosti již prvním dnem druhého kalendářního měsíce následujícího po vyhlášení novely (1. 10. 2015). Přechodné ustanovení, upravené v čl. II bod 3 novely, pak stanoví, že „[u]“

[22] Dle stěžovatele z čl. XXVI ve spojení s čl. II bodem 3 novely vyplývá, že § 20 ve znění novely bude aplikován až na přestupky spáchané ode dne nabytí účinnosti celé novely, tedy ode dne 1. 10. 2016. Tento závěr stěžovatel opírá o skutečnost, že přechodné ustanovení hovoří o nabytí účinnosti tohoto zákona, tj. zákona jako celku. Stejnou formulaci (nabytí účinnosti tohoto zákona) pak používá i důvodová zpráva ve vztahu k úpravě přerušení přestupku.

[23] Nejvyšší správní soud se k otázce účinnosti § 20 zákona o přestupcích ve znění novely již vyjádřil v rozsudku ze dne 21. 12. 2017, čj. 3 As 278/2016-39, kde uvedl následující: „“ Třetí senát tedy dospěl k závěru, že novelizované znění § 20 zákona o přestupcích se použije již ode dne 1. 10. 2015, nikoliv teprve 1. 10. 2016, jak dovozuje stěžovatel. Nejvyšší správní soud posoudil argumenty stěžovatele, avšak neshledal důvod se od závěrů citovaného rozsudku odchýlit.

[24] Stěžovatel založil svou argumentaci na tom, že na základě jazykového výkladu je třeba konstatovat existenci dvou rozporných pravidel stran účinnosti. Zatímco podle čl. XXVI novely nabývá změna § 20 zákona o přestupcích účinnosti dne 1. 10. 2015, dle čl. II bodu 3 novely (přechodné ustanovení) lze novelizované znění § 20 aplikovat až po 1. 10. 2016. Gramatický výklad však k takovému závěru nevede.

[25] Čl. XXVI novely upravující účinnost jednotlivých ustanovení stanoví: „Tento zákon nabývá účinnosti prvním dnem čtrnáctého kalendářního měsíce následujícího po jeho vyhlášení, s výjimkou ustanovení čl. I bodů 3 až 8, 11 až 16, 17, 18, 23 až 25 a 29, čl. III bodů 1, 4 až 32, 34 až 40, čl. IV a čl. XII bodu 3, která nabývají účinnosti prvním dnem druhého kalendářního měsíce následujícího po jeho vyhlášení.“ Změna § 20 zákona o přestupcích je upravena v čl. I bodu 6 novely. Není tedy pochyb o tom, že samotné novelizované znění § 20 nabylo účinnosti již dne 1. 10. 2015. Údajný rozpor dle stěžovatele způsobuje čl. II bod 3 novely upravující přechodné ustanovení k § 20. Stěžovatel však přehlíží, že samotný čl. II bod 3 novely není zahrnut mezi ustanoveními, na která dopadá výjimka z obecné účinnosti novely. To znamená, že zatímco novelizované znění § 20 nabylo účinnosti již dne 1. 10. 2015, samotné přechodné ustanovení k § 20 nabylo účinnosti o rok později. Jazykový výklad tedy nepotvrzuje názor stěžovatele o rozporu citovaných ustanovení, neboť vede k závěru, že od 1. 10. 2015 byla účinná změna § 20 zákona o přestupcích, avšak pro tuto změnu nebyla v právním řádu v období od 1. 10. 2015 do 30. 9. 2016 upravena přechodná ustanovení.

[26] Při akceptaci závěru jazykového výkladu (absence přechodných ustanovení ke změně § 20 zákona o přestupcích v období od 1. 10. 2015 do 30. 9. 2016) je nutné vyřešit použití § 20 v novelizovaném znění za pomoci obecných zásad vztahujících se k aplikaci právních norem. Zejména je nutné zohlednit zákaz retroaktivity, který je zakotven v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod. Ten stanoví, že „[t]“ Problematikou zákazu retroaktivity ve vztahu k ostatním právním odvětvím se zabýval Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94, č. 30/1995 Sb. ÚS., kde zdůraznil, že „[k]“ Uvedený závěr Ústavní soud zopakoval v nálezu ze dne 13. 6. 2002, sp. zn. III. ÚS 611/01, č. 75/2002 Sb. ÚS, v němž konstatoval, že zákaz retroaktivity „trestné‚trestní oblasti“.Z judikatury Ústavního soudu tedy vyplývá, že zákaz retroaktivity je základním principem a neodmyslitelnou součástí právního státu. V souladu s judikaturou Ústavního soudu je pak nutné zákaz retroaktivity vztahovat nejen na oblast trestního práva, ale mj. také na oblast správního trestání. V souladu se zásadou zákazu retroaktivity pak není možný retroaktivní výklad norem upravujících správní trestání. Ustanovení § 20 zákona o přestupcích upravuje oblast správního trestání, přičemž má hmotněprávní účinky spočívající v prekluzi přestupkového jednání.

[27] Je pravdou, že jazykový výklad vede z legislativně technického hlediska k poměrně nestandardnímu závěru, že přechodné ustanovení ke změně § 20 nabylo účinnosti o rok později než samotná změna § 20. Ani tato skutečnost však nečiní úpravu přechodného ustanovení , jak dovozuje stěžovatel. Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu (srov. zejména nález ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb., nález ze dne 12. 3. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 33/01, č. 145/2002 Sb., a nález ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, č. 119/2011 Sb.), zákaz retroaktivity se uplatní rozdílně v závislosti na tom, zda se v konkrétním případě změny právní normy jedná o pravou nebo nepravou retroaktivitu. Obecně platí, že zatímco pravá je přípustná pouze výjimečně, v případě nepravé retroaktivity je zásadou její přípustnost. Přechodné ustanovení k § 20 stanoví, že pravidlo o přerušení běhu lhůty zahájením řízení se použije pouze u přestupků spáchaných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Vylučuje tedy nejen pravou, ale i nepravou retroaktivitu. Pokud by v novele citované přechodné ustanovení upraveno nebylo, nabízela by se nutně otázka, zda se nová pravidla o přerušení běhu lhůty pro projednání přestupku uplatní i na lhůty již započaté, avšak ke dni jejich účinnosti neskončené. Přípustnost takového časového působení norem na běh lhůty ostatně potvrdil pro oblast daní Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 9. 2015, Pl. ÚS 18/14, č. 299/2015 Sb. Při akceptaci závěru jazykového výkladu (absence přechodných ustanovení ke změně § 20 zákona o přestupcích v období od 1. 10. 2015 do 30. 9. 2016) má tedy přechodné ustanovení v novele z uvedeného důvodu své nezadatelné místo.

[28] Odhlédnout zde nelze ani od specifické povahy přechodných ustanovení. Ta upravují pravidla pro aplikaci nových ustanovení na právní vztahy. Vztah přechodných ustanovení k normě, jejíž aplikaci upravují, je v podstatě . Jejich smyslem je řešení případných střetů staré a nové právní normy za účelem ochrany právní jistoty. Vychází přitom z výše uvedené zásady zákazu retroaktivity. Přechodná ustanovení jsou nezbytná zejména za situace, kdy by jejich absence mohla mít vliv na právní vztahy vzniklé před účinností nového ustanovení. V nyní posuzované situaci je zřejmé, že přechodné ustanovení mělo být s ohledem na svůj úzký vztah k ustanovení měnícímu § 20 účinné současně s ním, tedy od 1. 10. 2015. Nezahrnutí přechodného ustanovení do výjimek uvedených v čl. XXVI je třeba s ohledem na povahu přechodných ustanovení považovat za nedůslednost zákonodárce, který nemohl zamýšlet, aby v období od 1. 10. 2015 do 30. 9. 2016 neplatilo přechodné pravidlo mající toliko charakter. Obdobnou nedůsledností je rovněž použití formulace „“ v přechodném ustanovení za situace, kdy je účinnost novely dělená. Stěžovatel dovozuje, že je tímto obratem myšlena účinnost novely jako celku, tj. 1. 10. 2016. Takový závěr ovšem nemá žádné opodstatnění. Novela žádnou „“ účinnost neobsahuje. Není tedy důvod, aby muselo být citovaným obratem myšleno právě a pouze pozdější datum účinnosti. Upravuje-li novela dvě data účinnosti, je nutné obrat „“ vnímat dvojitě, a to vždy v závislosti na tom, zda daná norma souvisí s ustanovením, které nabylo účinnosti dne 1. 10. 2015, nebo s ustanovením, které nabylo účinnosti dne 1. 10. 2016. Jak již bylo uvedeno výše, přechodná ustanovení mají charakter. Z toho plyne, že daný obrat je v jejich případě nutné vztahovat na účinnost konkrétní normy, k níž se přechodné ustanovení vztahuje. V nyní posuzovaném případě tedy na účinnost změny § 20 zákona o přestupcích, která nastala dne 1. 10. 2015. Opačný výklad by vedl pouze k tomu, že by přechodné ustanovení v podstatě ještě nahrazovalo legisvakanční lhůtu, což však není jeho účelem. Tento účel naplnila ustanovení upravující účinnost, která stanovila, po jaké době od vyhlášení novely ve Sbírce zákonů byla změna § 20 účinná.

[29] Výše uvedené vede k jednoznačnému závěru, že § 20 ve znění novely je možné aplikovat na činy spáchané po jeho účinnosti, tj. po 1. 10. 2015. Nelze proto než konstatovat, že zákon neumožňuje více rovnocenných způsobů výkladu, a nelze tak na věc aplikovat zásadu (při pochybnostech postupovat mírněji).

[30] Pro úplnost lze dodat, že výše uvedené závěry rovněž korespondují s úmyslem zákonodárce vyjádřeným v důvodové zprávě k novele, konkrétně v její části vztahující se k přechodným ustanovením: „“ Důvodová zpráva vysvětluje rozdělení účinnosti jednotlivých ustanovení novely následovně: „T“

[31] Z uvedeného je zřejmé, že pozdější účinnost zákonodárce stanovil pro ustanovení týkající se zavedení Rejstříku trestů, a to s ohledem na technickou náročnost faktického vytvoření tohoto rejstříku. Naopak pro ustanovení, která nejsou na technické vytvoření Rejstříku trestů nijak navázána, zákonodárce zjevně stanovil účinnost dřívější. Změna § 20 zákona o přestupcích nepochybně představuje ustanovení, na něž existence či neexistence Rejstříku trestů nemá žádný vliv. Je proto zřejmé, že úmyslem zákonodárce nebylo účinnost novelizovaného znění § 20 odsouvat až na 1. 10. 2016. Uvedenému závěru ostatně odpovídá rovněž systematika novely, která v čl. II rozlišuje jednotlivá přechodná ustanovení. Z tohoto členění je zřejmý důraz na posunutí účinnosti ustanovení vztahujících se k evidenci přestupků v Rejstříku trestů. Cílem zákonodárce evidentně bylo, aby § 20 nabyl účinnosti prvním dnem druhého kalendářního měsíce následujícího po vyhlášení novely, tedy dne 1. 10. 2015.

[32] Nejvyšší správní soud proto neshledal důvod se od závěru výše citovaného rozsudku třetího senátu odchýlit. Jelikož krajský soud posoudil otázku zániku odpovědnosti za přestupek správně, je tato kasační námitka nedůvodná. (…)