Vydání 10/2009

(...)

Předmětem kasační stížnosti je posouzení, zda krajský soud mohl rozhodnout o upuštění od trestu podle § 78 odst. 2 s. ř. s. i v případě, kdy zákon o přestupcích jednak stanoví za daný přestupek minimální výši pokuty i minimální dobu zákazu činnosti (§ 22 odst. 4 zákona o přestupcích) a jednak výslovně upuštění od trestu za daný přestupek zakazuje (§ 22 odst. 12 zákona o přestupcích).

K téže otázce se Nejvyšší správní soud vyjádřil již v rozsudku ze dne 25. 6. 2008, čj. 6 As 48/2007-58, dostupném na www.nssoud.cz: Nejvyšší správního soud ani v této věci nevidí žádný důvod, proč by se měl od uvedeného právního názoru odchýlit.

Krajský soud se § 22 odst. 12 zákona o přestupcích vůbec nezabýval, neboť považoval za dostačující se opřít o § 78 odst. 2 s. ř. s., který podle něj zakotvuje pravomoc soudu upustit od trestu i v případě, kdy hmotně-právní zákonná úprava správního trestání (v tomto případě zákon o přestupcích) upuštění od trestu za daný přestupek vylučuje. Stěžovatel v kasační stížnosti k této otázce poznamenal, že je zcela nepřijatelné a v rozporu se smyslem a účelem § 78 odst. 2 s. ř. s., aby tímto ustanovením dané oprávnění soudu bylo vykládáno tak, že ve všech případech, kdy byla pokuta uložena na samé spodní hranici zákonné sazby, mohl soud alespoň upustit od uloženého trestu, když už jej nemůže snížit v mezích zákonem dovolených. Stěžovatel tedy tvrdí, že správní soudy jsou při aplikaci moderačního práva zakotveného v § 78 odst. 2 s. ř. s. vázány stejnými zákonnými limity jako správní orgány, a mohou tudíž od uloženého trestu upustit pouze tehdy, pokud téhož oprávnění požívají i správní orgány.

Nejvyšší správní soud se v této právní otázce ztotožňuje se stěžovatelem. Opačný závěr by totiž (1) byl v rozporu s účelem moderace, kterým je nahrazení správního uvážení o výši trestu uvážením soudním, a to v rámci stejných zákonných mezí a principiálně i podle stejných zákonem stanovených hledisek (...); (2) byl v rozporu s úmyslem zákonodárce, který nehodlal svěřit správním soudům pravomoc moderovat trest udělený správní orgánem na základě zásady ani neformuloval moderaci jako poskytování jakési milosti ("[u moderace nejde] "; viz Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková, V., Šolín, M. . 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 156); (3) byl v rozporu s principem dělby moci, z něhož plyne, že pravomoc stanovit rozsah sankcí za správní delikty a případně i vyloučit možnost upuštění od daného trestu (samozřejmě za předpokladu dodržení požadavků vyplývajících z ústavního pořádku) náleží zákonodárci, a nikoliv soudní moci; (4) učinil § 22 odst. 12 zákona o přestupcích ve skutečnosti obsoletním; a (5) vedl by k absurdnímu závěru, že by správní orgán od trestu upustit nemohl, zatímco správní soudy ano.

Spojení [trestu] obsažené v § 78 odst. 2 s. ř. s. je tudíž nutné vykládat tak, že správní soudy mohou při moderaci upustit od trestu pouze v mezích zákonem dovolených, tedy spojení se vztahuje jak na upuštění od trestu, tak na snížení trestu.

Na výše uvedeném závěru nic nemění ani skutečnost, že i trest za spáchání přestupku podle § 22 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích uložený na samé dolní hranici sazby se může jevit vzhledem ke konkrétním skutkovým okolnostem věci jako poměrně přísný. Stanovení vysoké spodní hranice zákonné sazby, ať již jde o peněžitý trest (pokutu) či o trest zákazu činnosti, je zcela nepochybně výrazem značné typové společenské nebezpečnosti daného deliktu, kterou v něm zákonodárce spatřoval. Podle důvodové zprávy k zákonu č. 411/2005 Sb., který mimo jiné nově definoval skutkové podstaty přestupků v oblasti silniční dopravy i sankce za ně ukládané, bylo jedním z cílů této novely zvýšit sankce za tyto přestupky, přičemž v tomto opatření zákonodárce spatřoval jeden z prostředků, jak výrazně přispět ke zvýšení bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích v České republice. Není úlohou soudů hodnotit právně politické cíle zákonodárce, resp. vhodnost jím přijaté úpravy. Jediným omezením pro zákonodárce v otázce intenzity sankce jsou limity dané ústavním pořádkem.

Zbývá tedy posoudit, zda-li je právní úprava dle § 22 odst. 4 zákona o přestupcích ve spojení s § 22 odst. 12 téhož zákona, pokud jde o minimální výši trestu za přestupek dle § 22 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích, v souladu s ústavním pořádkem. Pokud by tomuto tak nebylo, musel by Nejvyšší správní soud věc předložit ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení citovaných ustanovení.

Ustanovení § 22 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích, v znění účinném v době spáchání deliktu i v době rozhodování správních orgánů, stanovilo: " (odkaz vynechán). Sankce za tento přestupek je stanovena v § 22 odst. 4 téhož zákona, jenž zní: "". Dle § 22 odst. 12 zákona o přestupcích pak "

K ústavnosti minimální výše pokuty se opakovaně vyjádřil Ústavní soud. V nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, č. 405/2002 Sb., Ústavní soud konstatoval, že zákonem stanovená minimální výše pokuty musí být nastavena tak, aby uložení pokuty, byť i v minimální výši, nemělo pro delikventa likvidační účinek, případně aby nezpůsobovalo, že podnikatelská činnost po značné (několikaleté) časové období ztratí jakýkoliv smysl. V opačném případě dojde k porušení čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového Protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. V tomto případě shledal minimální výši pokuty 500 000 Kč za jiný správní delikt spočívající v porušení stavebních předpisů za likvidační. V nálezu ze dne 10. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 12/03, č. 300/2004 Sb., Ústavní soud shledal protiústavní i dolní hranici sazby pokuty ve výši 200 000 Kč (opět za jiný správní delikt dle stavebního zákona).

V projednávaném případě je však spodní hranice pokuty výrazně nižší (25 000 Kč). Takto nastavená minimální hranice, i při zohlednění skutečnosti, že se jedná o přestupek, a tedy že jeho pachateli jsou fyzické osoby, včetně těch, které nepodnikají, podle Nejvyššího správního soudu nedosahuje intenzity, kterou by bylo možné v souladu s judikaturou Ústavního soudu považovat za zjevně nepřiměřenou či ohrožující materiální existenci pachatele (viz analogicky rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2003, čj. 6 A 147/2002-35, č. 75/2004 Sb. NSS).

Ustanovení § 22 odst. 4 zákona o přestupcích ale nestanoví za spáchání přestupku podle § 22 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích pouze pokutu, nýbrž i zákaz činnosti (tedy zákaz řízení motorových vozidel), a to minimálně na dobu 12 měsíců. I tuto sankci je tedy nutné posoudit z hlediska ústavní konformity. Zákaz řízení všech motorových vozidel však zasahuje do majetkových práv zakotvených v čl. 11 Listiny toliko nepřímo, a proto Nejvyšší správní soud považuje za vhodnější přezkoumat ústavnost takto vymezeného trestu prismatem čl. 26 Listiny. Článek 26 Listiny zní následovně:

Z čl. 26 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny pak plyne, že excesivní zásah do výkonu určitého povolání, práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, může být v rozporu s ústavním pořádkem. Pro posouzení konformity § 22 odst. 4 zákona o přestupcích ve spojení s § 22 odst. 1 písm. h) téhož zákona s ústavním pořádkem je v souladu s konstantní judikaturou Ústavního soudu nutné aplikovat třístupňový test proporcionality (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/94, , publikován pod č. 214/1994 Sb.; nález sp. zn. III. ÚS 256/01, , publikován pod č. 37/2002 Sb. ÚS; či nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02, , publikován pod č. 405/2002 Sb.): (1) , tj. v daném případě zda-li minimální doba zákazu řízení motorových vozidel, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl; (2) , tj. zda-li je minimální doba zákazu řízení motorových vozidel ve vztahu k dotčeným základním právům nejšetrnějším z více možných prostředků umožňujících dosažení sledovaného cíle; a (3) , tj. porovnání závažnosti v kolizi stojícího základních práva a veřejného zájmu.

Jak vyplývá z již citované důvodové zprávy, zpřísněním sankcí za porušení pravidel silničního provozu obecně a zakotvením zákazu činnosti (řízení motorových vozidel) v minimální délce 12 měsíců pro vybrané závažnější typy přestupků v silniční dopravě reagoval zákonodárce na alarmující stav na českých silnicích, a z toho plynoucí vysokou nehodovost a vysoký počet zraněných a usmrcených osob. Zavedení minimální doby zákazu řízení motorových vozidel dle názoru Nejvyššího správního soudu umožňuje dosáhnout sledovaného cíle, tedy zvýšení bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích, neboť společně se zpřísněním ostatních sankcí za tyto přestupky naplňuje hledisko individuální i generální prevence, přispívá tedy k tomu, aby pravidla silničního provozu byla pachatelem samotným i ostatními účastníky silničního provozu při vědomí hrozby těchto citelných sankcí v budoucnu dodržována, navíc plní i přímou ochrannou funkci, neboť brání viníkovi dopravní nehody po určitou dobu v řízení motorového vozidla a tedy i v ohrožování ostatních účastníků silničního provozu. Posuzovaná právní úprava tudíž splňuje test vhodnosti a podle názoru Nejvyššího právního soudu rovněž test potřebnosti, neboť dosavadní zkušenosti s benevolentnější právní úpravou trestání těchto dopravnách přestupků ukázaly, že patrně neexistuje jiné - šetrnější - řešení, jež by bylo způsobilé ve stejné míře dosáhnout sledovaného cíle, a to včetně možné zneužitelnosti institutu upuštění od potrestání v těchto případech.

Nejvyšší správní soud tak přistoupil ke třetímu kritériu testu proporcionality. V souladu s výše uvedenou judikaturou Ústavního soudu a ústavněprávní doktrínou [srov. např. Alexyho vážící formuli, In: Robert Alexy, Balancing, Constitutional Review, and Representation, , no. 4 (2005): 575], Nejvyšší správní soud konstatuje, že veřejný zájem na zachování bezpečnosti silničního provozu výrazně převyšuje negativní důsledky spojené se zákazem řízení motorových vozidel v minimální délce 12 měsíců pro jednotlivce, kteří se dopustili přestupku podle § 22 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích. Nejvyšší správní soud dospěl k tomuto závěru na základě posouzení systematického, empirického, kontextového a hodnotového argumentu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/94, , publikován pod č. 214/1994 Sb.; nález sp. zn. III. ÚS 256/01, , publikován pod č. 37/2002 Sb. ÚS; či nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02, , publikován pod č. 405/2002 Sb.).

Pokud jde o systematický argument, zákazem řízení motorových vozidel v délce 12 měsíců je zasaženo právo na výkon povolání či právo podnikat pouze periferně, neboť obvykle přímo nebrání pachateli (nejde-li o řidiče z povolání, na něhož je však třeba klást zvýšené požadavky) vykonávat své povolání nebo podnikat, toliko jej omezuje (v daném případě např. tím, že si stěžovatel bude muset v nutných případech zajistit dopravu do Ústí nad Labem, platit taxislužbu za okamžitý odvoz do nemocnice či se bude muset na 1 rok vzdát funkce lékaře záchranné služby). Pokud jde o empirický argument, závažnost zásahu (tj. zákazu řízení na 1 rok, navíc s možností upuštění od výkonu zbytku trestu po půl roce dle § 14 odst. 3 zákona o přestupcích) nemá natolik zásadní dopad, aby tuto sankci bylo možné považovat za likvidační [souladně nález Pl. ÚS 3/02, , publikován pod č. 405/2002 Sb., který hovoří o značném (několikaletém) období, po které by podnikání ztratilo smysl]. Ve prospěch ústavnosti dané úpravy hovoří rovněž statistiky o nehodovosti na pozemních komunikacích v České republice. Pokud jde o kontextový argument, Nejvyšší správní soud si je vědom možného nepřímého negativního dopadu na příjmy pachatele, nicméně ani tento zásah nepovažuje za natolik závažný (a to ani ve spojení s pokutou ve výši 25 000 Kč), aby převážil veřejný zájem na bezpečnosti silničního provozu, který zprostředkovaně chrání lidský život a zdraví. Konečně hodnotový argument, jenž představuje zvažování pozitiv v kolizi stojícího základního práva a veřejného zájmu vzhledem k akceptované hierarchii hodnot, rovněž vyznívá ve prospěch veřejného zájmu. Lidský život a zdraví nepochybně stojí v hierarchii hodnot výše než právo podnikat či vykonávat povolání nebo právo řídit osobní vozidlo.

Vše, co bylo řečeno, samozřejmě platí za předpokladu, že jde o uložení sankcí za přestupek v silniční dopravě, který lze považovat za typově dostatečně závažný, a to v daném případě svým následkem, kterým musela být dle relevantního znění § 22 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích dopravní nehoda, při níž dojde k "". Tomuto požadavku by měl odpovídat výklad daného ustanovení jak z hlediska formálních znaků skutkové podstaty (tedy i z hlediska výkladu pojmu "" - např. v rozsudku ze dne 22. 11. 2007, čj. 5 As 42/2007-54, www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud dovodil, že skutková podstata daného přestupku není nenaplněna tehdy, když následkem dopravní nehody dojde ke zranění pouze viníka dopravní nehody, tento výklad pak potvrdila následná novela cit. ustanovení), tak i z hlediska materiální stránky deliktu, tedy míry společenské nebezpečnosti posuzovaného jednání v konkrétním případě. Ve výjimečných případech lze i připustit, že by míra společenské nebezpečnosti posuzovaného jednání, byť by i naplňovalo formální znaky dané skutkové podstaty, byla natolik nízká, že by nedosahovala intenzity přestupku dle § 22 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích. Snad k takovému závěru, že ke spáchání daného přestupku, ať již pro nenaplnění jeho formálních či materiálních znaků, v daném případě nedošlo, směřovaly výše uvedené úvahy krajského soudu. Aniž by Nejvyšší správní soud hodnotil opodstatněnost takových případných závěrů v této věci, je třeba konstatovat, že jejich výsledkem by v žádném případě nemohla být, jak již bylo vysvětleno, moderace trestu dle § 78 odst. 2 s. ř. s., ale jedině zrušení rozhodnutí správního orgánu pro nezákonnost, a to ovšem pouze v případě, kdyby se žalobce zrušení rozhodnutí správního orgánu svým žalobním návrhem (ať již samostatně či formou primárního a eventuálního petitu) domáhal.

Lze tak shrnout, že správní orgán, ale ani správní soud nejsou oprávněny snížit pokutu či zkrátit dobu zákazu činnosti za přestupek dle § 22 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích pod minimální hranice stanovené v § 22 odst. 4 zákona o přestupcích a nejsou v důsledku § 22 odst. 12 zákona o přestupcích oprávněny ani od těchto trestů zcela upustit. Nejvyšší správní soud zároveň neshledal rozpor této právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky, a není tudíž důvod k předložení této věci dle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 48 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Ústavnímu soudu. (...)