Vydání 11/2020

(…)

[13] V klíčové námitce stěžovatelka tvrdí, že je pro ni příznivější nově přijatá úprava přestupkového práva. Proto prý její odpovědnost za správní delikt zanikla.

[14] Ústavní zásadu retroaktivního působení pro pachatele příznivější právní úpravy (čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod) je třeba plně aplikovat i v režimu správního trestání (též § 2 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky; shodně nálezy Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2002, sp. zn. III. ÚS 611/01, č. 75/2002 Sb. ÚS; ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05, č. 110/2007 Sb. ÚS).

[15] Zákon o odpovědnosti za přestupky, účinný od 1. 7. 2017, představuje komplexní reformu přestupkového práva. Zákon přinesl i jednotnou úpravu prekluzivních dob (§ 30 násl. cit. zákona). V § 112 odst. 2, větě první tento zákon stanovil, že ustanovení dosavadních zákonů o prekluzivních lhůtách se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí. Odpovědnost za přestupek a dosavadní jiný správní delikt ale dle druhé věty § 112 odst. 2 tohoto zákona nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle věty první, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.

[16] Ústavní soud však dovodil, že § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky je v rozporu právě s čl. 40 odst. 6 Listiny, neboť může vést ke zpřísnění podmínek odpovědnosti za spáchání přestupku. Proto postupně nálezy ze dne 4. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/19, č. 54/2020 Sb. (ve vztahu k prvé větě § 112 odst. 2), a ze dne 16. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/20, č. 325/2020 Sb. (ve vztahu k druhé větě), zrušil celý § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky (celé toto ustanovení bylo jako protiústavní zrušeno s účinky ke dni 22. 7. 2020).

[17] Otázku užití příznivější právní úpravy na přestupky tak řeší § 112 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky. Tato norma ve shodě se čl. 40 odst. 6 Listiny přikazuje retroaktivní aplikaci zákona o odpovědnosti za přestupky i na přestupky (nebo správní delikty) spáchané před nabytím jeho účinnosti, je-li nová úprava pro pachatele příznivější. Příznivější je jednoznačně ta úprava, podle které by došlo k zániku odpovědnosti za přestupek ještě před vydáním rozhodnutí o přestupku (viz shora cit. nález Pl. ÚS 4/20, body 22, 23).

[18] Průběh řízení vedeného proti stěžovatelce protínají dvě úpravy. Delikt sice spáchala před účinností (nového) zákona o odpovědnosti za přestupky, rozhodnutí finančního úřadu však bylo vydáno dne 11. 8. 2017, tedy již za účinnosti tohoto zákona. Stěžovatelka namítá, že je pro ni nová úprava příznivější především proto, že stanoví kratší promlčecí dobu za její jednání, než tomu bylo u úpravy dřívější.

[19] Délku promlčecí doby ve vztahu k přestupkům (správním deliktům) dle zákona o účetnictví upravoval § 37ab odst. 3 téhož zákona, ve znění do 30. 6. 2017. Dle tohoto ustanovení zanikla odpovědnost za správní delikt, jestliže o něm nezahájil správní orgán řízení do jednoho roku ode dne, kdy se o správním deliktu dozvěděl, nejpozději však do 3 let od spáchání správního deliktu. Toto ustanovení tak stanovilo objektivní tříletou promlčecí dobu.

[20] V daném případě počala promlčecí doba běžet den následující po konci účetního období roku 2014, tj. dne 1. 1. 2015 (viz cit. rozsudek čj. 10 Afs 145/2019-57, bod 30, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2018, čj. 2 Afs 10/2018-45, věc , bod 27). O tom, že měl být správní delikt spáchán, se dozvěděl finanční úřad při vyhodnocení kontrolního zjištění dne 17. 5. 2017. Oznámení o zahájení řízení bylo stěžovatelce doručeno dne 14. 6. 2017. Finanční úřad tak zahájil se stěžovatelkou řízení včas, během jednoleté subjektivní promlčecí doby. Konec tříleté objektivní promlčecí doby připadal na den 1. 1. 2018. Změněné rozhodnutí finančního úřadu a rozhodnutí žalovaného nabyla právní moci dne 28. 12. 2017, tedy v rámci objektivní promlčecí doby. Nejvyšší správní soud tak konstatuje, že podle právní úpravy by odpovědnost za správní delikt stěžovatelky nezanikla.

[21] Listina základních práv a svobod ovšem v čl. 40 odst. 6 přikazuje použít úpravu, je-li pro pachatele výhodnější. S nabytím účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky byly sjednoceny promlčecí doby pro oblast správního trestání. Tříletá objektivní doba dopadá na ty přestupky, za které lze uložit pokutu s horní hranicí sazby alespoň 100 000 Kč [§ 30 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Na ostatní přestupky pak dopadá jednoletá objektivní promlčecí doba [§ 30 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Během této promlčecí doby musí správní orgán přinejmenším zahájit řízení o přestupku, aby se promlčecí doba přerušila a začala běžet promlčecí doba nová [§ 32 odst. 2 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky].

[22] Spornou otázkou je, zda je na stěžovatelčinu věc třeba užít jednoroční, nebo tříletou promlčecí dobu. V tom se stěžovatelka s žalovaným rozchází. Stěžovatelka tvrdí, že je třeba užít promlčecí dobu kratší, neboť za správní delikt nebyla stanovena pokuta pevnou sazbou, nýbrž jinak – procentem z hodnoty aktiv. Není tak splněna podmínka, že za takové jednání byla stanovena možnost uložit pokutu s horní hranicí sazby alespoň 100 000 Kč. Naopak žalovaný upozorňuje, že v daném případě byla uložena pokuta právě ve výši 100 000 Kč.

[23] Před Nejvyšším správním soudem tak stojí otázka, zda je možné uplatnit delší promlčecí dobu na přestupky, za které zákon nestanoví pokutu s (pevně nastavenou) horní hranicí sazby alespoň 100 000 Kč, ale pokutu s horní hranicí sazby vyjádřenou procentem z aktiv celkem, která této výše může, ale dle okolností nemusí dosáhnout.

[24] Za správní delikt stěžovatelky bylo možné v souladu s § 37a odst. 3 písm. b) zákona o účetnictví uložit pokutu do výše 3 % hodnoty aktiv celkem. Zákon nestanovil žádnou pevnou sazbu pokuty, resp. konkrétní částku, a to ani alternativně, ani nějakou maximální hranicí [jak to dělá např. stávající znění § 91 odst. 14 písm. a) a b) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích (energetický zákon), nebo § 125a odst. 4 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon)]. Za takové situace již jen na základě jednoduchého čtení zákona není možné uplatnit delší, tříletou promlčecí dobu. Dle poměrně prostého jazykového výkladu § 30 zákona o odpovědnosti za přestupky se na nynější situaci použije základní promlčecí doba jednoho roku.

[25] Nejvyšší správní soud připomíná, že dle pozdější úpravy účinné od 1. 7. 2017 je zásadou jednoroční objektivní promlčecí doba [§ 30 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Naopak tříletá doba je výjimkou z této zásady, která platí jen na ty přestupky, za které lze uložit pokutu „ [§ 30 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Výjimky z pravidla je třeba vykládat restriktivně, respektive v souladu s jejich textem a účelem (srov. sice v jiném kontextu, ovšem metodologicky přesné stanovisko generální advokátky Kokott ve věci C-246/16, , ECLI:EU:C:2017:440, bod 32, poznámka pod čarou č. 16, kde generální advokátka upozorňuje, že při výkladu musí být zachován text a účel výjimky: „“, uzavírá v poznámce č. 16 generální advokátka).

[26] Smyslem úpravy promlčecí doby (vedle diferenciace závažnosti jednotlivých přestupků) je jistota, dokdy může být přestupek projednán, respektive dokdy lze o něm rozhodnout. Ústavně chráněná je tedy právní jistota o tom, v jaké době zanikne odpovědnost za přestupek. To má význam nejen pro pachatele, ale i pro jiné účastníky řízení. Také pro správní orgány je důležité, aby (při nezměněném hmotněprávním posouzení skutku) přesně věděly, kolik času mají na projednání věci. Promlčecí doba proto musí být určena jasným způsobem tak, aby účastníci (obvinění) mohli rozumně předvídat, kdy zanikne odpovědnost za přestupek. Přesně tyto otázky zdůraznil ve svém nálezu též Ústavní soud (viz sp. zn. Pl. ÚS 15/19, např. bod 58). Tak tomu je v současné právní úpravě, kdy si obviněný z přestupku snadno zjistí, jaká sazba pokuty se na jeho jednání vztahuje. Bez větších obtíží je tak schopen zjistit délku promlčecí doby (je-li přestupek ohrožen horní hranicí sazby alespoň 100 000 Kč, bude promlčecí doba tříletá, v jakémkoliv jiném případě bude jednoletá). Stejně tak žádné obtíže stran určení délky promlčecí doby nebude mít správní orgán, což přispěje k naplnění zásady předvídatelnosti postupu správních orgánů.

[27] Nelze ani argumentovat, že maximálně stanovená výše pokuty do výše 3 % hodnoty aktiv přinejmenším potenciálně u stěžovatelky připouští pokutu alespoň 100 000 Kč. Lze v tomto opět odkázat na § 30 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky, kde zákon hovoří o přestupcích, za které lze uložit pokutu s horní hranicí sazby alespoň 100 000 Kč. Zákon nemluví o přestupcích, za které lze uložit pokutu alespoň 100 000 Kč. Zákon jasně požaduje pokuty alespoň 100 000 Kč.

[28] Dikce zákona znemožňuje rovněž takový výklad, kde by se promlčecí doba určila , v závislosti na tom, zda v konkrétním případě hrozí přestupci pokuta alespoň 100 000 Kč. Nejde však jen o jednoznačný text § 30 zákona o odpovědnosti za přestupky. Za situace, kdy je sazba pokuty stanovena pouze procentem z aktiv, tak ani účastník, ani správní orgán dopředu nevědí, jaká maximální výše pokuty vlastně přichází do úvahy. Aby již na počátku řízení bylo jasné, jak dlouhá promlčecí doba se na věc aplikuje, musely by správní orgány již při oznámení o zahájení řízení provádět výpočet horní hranice sazby pokuty dle výše aktiv podezřelého (stěžovatelky). Tato otázka by mohla být i relativně dlouho sporná, hypoteticky vzato mohla by být i předmětem komplikovaného dokazování, od něhož by se zpětně dovozovala tak důležitá věc, jako je délka promlčecí doby ( v tomto případě, kdy je stěžovatelka ve své podstatě pokutována právě za neřádné vedení účetnictví).

[29] Dle Nejvyššího správního soudu ostatně není možné, aby se promlčecí doba u stejného typu přestupku lišila v závislosti na aktuálních majetkových poměrech přestupce. Nejvyšší správní soud připomíná, že ať je přestupce obdařen vysokou či nízkou hodnotou aktiv, stále jde o postih za stejný přestupek. Rozdílná aktiva se projeví nikoliv v délce promlčecí doby, ale ve výměře pokuty.

[30] Námitka žalovaného, že stěžovatelce byla uložena pokuta právě 100 000 Kč, a tak by se na ni měla uplatnit delší prekluzivní doba, je proto nesprávná. Nejvyšší správní soud opakuje, že není podstatné, jaká pokuta bude pachateli nakonec vyměřena.

[31] Tam, kde zvláštní zákon nestanoví horní hranici sazby pokuty ve výši 100 000 Kč, ale pouze způsob výpočtu pokuty (např. procentem z nějaké předem nejasné částky), uplatní se promlčecí doba kratší, a to jednoletá [§ 30 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Jinak tomu bude např. u alternativně stanovené pokuty, nebo u pokuty sice procentuálně vyjádřené, limitované však horní hranicí sazby alespoň ve výši 100 000 Kč. Ke stejnému závěru ostatně dochází též komentářová literatura (Jemelka, L; Vetešník, P. 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 2020, s. 245 a 246; stejný názor měl i Kadečka, který i proto zvolené kritérium kritizoval jako „“, viz Kadečka, S. komentář k § 30, in: . Praha : Wolters Kluwer 2018, dostupné online v systému ASPI).

[32] Jak správně uvádí stěžovatelka, shodný názor má též Ministerstvo vnitra, dle kterého „[p]“ (viz dokument „“*)).

[33] Dle Nejvyššího správního soudu lze jen stěží předpokládat, že se jedná o záměr zákonodárce (ten tuto problematiku v důvodové zprávě nikterak neřeší). Nejvyšší správní soud si je vědom, že shora podaný výklad vede ke kratší prekluzivní době u řady přestupků, které jsou svou povahou vysoce komplikované, jako je tomu ostatně i v nynější věci (jak říkal Kadečka, „“, viz KADEČKA, op. cit.). V očích Nejvyššího správního soudu se proto nejspíše jedná o určitou nerozumnost stávající úpravy přestupkového práva, kterou však soud nemůže korigovat (a zákon v rozporu s jeho jasným textem přepisovat) v neprospěch přestupců.

[34] S názorem vyjádřeným v rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 24. 10. 2018, čj. 50 A 14/2018-46, se Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů neztotožňuje. Závěry krajských soudů není nijak vázán. Ani se nelze ztotožnit s tím, že byl takový názor ze strany Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti proti výše uvedenému rozsudku se totiž Nejvyšší správní soud k problematice promlčecí doby vůbec nevyjadřoval (srov. rozsudek ze dne 12. 12. 2019, čj. 2 Afs 392/2018-45, věc ).

[35] Nejvyšší správní soud konečně upozorňuje, že nynější věci se nijak netýká ani rozsudek ze dne 12. 3. 2020, čj. 6 As 221/2019-31, č. 4047/2020 Sb. NSS, věc . Podle něj součin množství odebrané vody v m3 a zákonem stanovené částky (§ 125a odst. 4 aplikovaný na základě § 125c odst. 5 vodního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2018) je zároveň třeba považovat pro účely uplatnění absorpční zásady za horní hranici sankce, kterou je možné za daný přestupek v konkrétním případě uložit [podle § 125a odst. 4 vodního zákona platí, že za přestupek dle odstavce 1 písm. b) spáchaný odběrem povrchových vod bez povolení k nakládání s vodami lze uložit pokutu ve výši násobku sazby 40 Kč za 1 m3 nedovoleně odebraných povrchových vod a celkového množství těchto vod, nejvýše však ve výši 10 000 000 Kč]. Nejvyšší správní soud připomíná, že v případě se řešila otázka aplikace absorpční zásady, tedy otázka ukládání trestu. Naproti tomu otázka promlčení () je otázka zániku trestnosti, která se z logiky věci řeší od počátku samotného řízení (viz body [26] násl. shora). Otázka promlčení, upravená v § 30 zákona o odpovědnosti za přestupky, se nijak netýká výměry trestu. Jde tedy o dvě mimoběžné právní otázky (srov. též bod [29] shora). Nadto, jak již Nejvyšší správní soud uvedl výše (bod [24]), ustanovení § 125a odst. 4 vodního zákona je přesně tím příkladem, kde zákon horní hranici sazby pokuty stanoví (ve výši 10 000 000 Kč), proto není ani sporu, že v tomto případě by byla promlčecí doba tříletá [§ 30 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky].