Vydání 7/2017

Jádrem sporu je právní otázka, zda a z jakých důvodů lze v žalobě poprvé přednesená tvrzení, jež zpochybňují zjištěný skutkový stav, odmítnout, jakož i jak zacházet s novými důkazními návrhy, pokud žalobce v předchozím správním řízení o přestupku zůstal pasivní.

Magistrát města České Budějovice (správní orgán prvního stupně) dne 23. 1. 2014 uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bod 2. zákona č.361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „rozhodnutí o přestupku“).

Žalobci byla dne 19. 6. 2013 v 16:13 hodin na silnici I. třídy č. 3, ve směru jízdy od obce Chotýčany směrem na obec Borek, silničním radarovým rychloměrem Ramer 10 C naměřena rychlost 146 km/h, tj. po odečtu 3 % možné odchylky 141 km/h, a to v úseku, kde je povolena nejvyšší rychlost 90 km/h. Žalobce tedy překročil nejvyšší povolenou rychlost o více než 50 km/h, čímž porušil § 18 odst. 3 zákona o silničním provozu. Za uvedený přestupek správní orgán prvního stupně stěžovateli uložil pokutu ve výši 5 000 Kč a zákaz řízení motorových vozidel na dobu 6 měsíců.

Správní orgán prvního stupně vycházel při rozhodnutí z ze dne 20. 6. 2013; z místa kontroly ze dne 19. 6. 2013, které žalobce podepsal a uvedl „ z téhož dne; obsahujícího fotografii změřeného vozidla řízeného žalobcem a údaj o naměřené rychlosti, místu (GPS souřadnice, číslo silnice), datu a čase měření, registrační značku měřeného vozidla, jeho typ a barvu; ; platného silničního radarového rychloměru obou zasahujících policistů o provádění obsluhy příslušného měřicího zařízení. Nad rámec uvedeného správní orgán prvního stupně provedl na návrh zástupce žalobce důkaz výslechem obou zasahujících policistů, kteří shodně popsali průběh měření rychlosti žalobce a celkový skutkový děj. Dále potvrdili, že měření proběhlo v automatizovaném režimu, v souladu s návodem k obsluze a není jim známa žádná skutečnost, která by správnost měření vylučovala. Uvedli, že pokud by měření neproběhlo správně, nebyl by k dispozici žádný záznam.

Proti rozhodnutí o přestupku podal žalobce neodůvodněné (blanketní) odvolání, které ani přes výzvu žalovaného ve lhůtě nedoplnil. Žalovaný neshledal žádné procesní ani hmotněprávní pochybení správního orgánu prvního stupně, skutkový stav považoval za spolehlivě zjištěný, proto odvolání rozhodnutím ze dne 3. 6. 2014 zamítl.

Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích, v níž mimo jiné poprvé namítal, že si nechal ve věci zpracovat Mgr. Patrikem Šebestou „“. Z tohoto dokumentu má vyplývat, že měřicí zařízení nepracovalo v době měření správně z důvodu údajně chybné informace o GPS souřadnicích. Krajský soud ve vztahu k této námitce konstatoval, že stěžovatel danou listinu nepředložil správním orgánům, které se jí proto nemohly zabývat, a vzhledem k přezkumné povaze soudního řízení tak neučinil ani soud. Řízení před správním soudem není pokračováním řízení správního. Krajský soud považoval skutkový stav za dostatečně prokázaný, a to na základě záznamu o měření zařízením Ramer 10 C, platného ověřovacího listu autorizovaného metrologického střediska, dokladů o proškolení zasahujících policistů a svědecké výpovědi obou policistů o průběhu měření a souladu měření s návodem k obsluze měřícího zařízení. Dále krajský soud uvedl, že „“ předložený žalobcem nemá hodnotu znaleckého posudku a jedná se navíc o důkaz pořízený až v době po právní moci napadeného správního rozhodnutí, nelze z něj proto vycházet ani jej provádět jako důkaz. Z uvedených důvodů krajský soud žalobu rozsudkem ze dne 16. 1. 2015, čj. 10 A 97/2014-37, zamítl.

Rozsudek krajského soudu následně napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností, ve které namítal, že v řízení před krajským soudem se uplatní plná , a může se tedy provádět dokazování. Krajský soud podle stěžovatele dostatečně neodůvodnil, proč odmítl provést důkaz „“ Mgr. Patrika Šebesty. Pokud jej odmítl provést, měl skutečnosti v něm obsažené považovat za tvrzení stěžovatele, důkladně se s nimi vypořádat a uvést, proč je nepovažuje za důvodná. Na věci podle stěžovatele nic nemění ověřovací list k rychloměru ani výpověď policistů, podle které by zařízení v případě špatného nastavení neprovedlo měření. Policisté nadto podle stěžovatele nepřiznají, že postupovali nesprávně, neboť by jim v takovém případě hrozil postih za nesprávný úřední postup. Krajský soud má kromě výslechu policistů i další možnosti, jak provést dokazování ohledně skutkového stavu. Správní orgány ani krajský soud proto neprokázaly, že v posuzované věci proběhlo měření správně, což podle stěžovatele zvýrazňuje skutečnost, že nebyl ve správním řízení proveden důkaz návodem k obsluze měřícího zařízení. Dále stěžovatel namítal, že místo spáchání přestupku nebylo dostatečně vymezeno a že, pokud se dopustil nějakého přestupku, tak pouze přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 3 zákona o silničním provozu.

Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s vypořádáním věci krajským soudem, jehož rozsudek považuje za zákonný a přezkoumatelný. Podle žalovaného byl skutkový stav zjištěn dostatečně a neexistují o něm rozumné pochybnosti.

Při posuzování kasační stížnosti desátý senát dospěl k závěru, že v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu existují rozdílné pohledy na aplikaci principu plné v řízení před krajským soudem, konkrétně na povinnost krajského soudu zabývat se tvrzeními zpochybňujícími zjištěný skutkový stav, která nebyla bez zjevného důvodu uplatněna ve správním řízení.

Desátý senát v této souvislosti poukázal na rozsudek ze dne 24. 9. 2015, čj. 2 As 114/2015-36, ve skutkově i právně obdobné věci s právě předloženým případem, v němž druhý senát uvedl, že řízení o žalobě dle § 65 s. ř. s. je řízením v plné jurisdikci. Stěžovatel v této věci taktéž až v řízení před krajským soudem vznesl návrh na provedení důkazu „“ za účelem prokázání nesprávnosti měření a snažil se tímto způsobem zpochybnit spolehlivost důkazů provedených ve správním řízení. Podle názoru druhého senátu měl krajský soud tento návrh posoudit jako tvrzení stěžovatele o průběhu skutkového děje. Druhý senát tedy považoval za povinnost krajského soudu zabývat se jakýmkoliv tvrzením zpochybňujícím spolehlivost zjištění stavu věci ve správním řízení, s výjimkou zjevně nesmyslných tvrzení.

Závěry přijaté druhým senátem ve výše uvedeném rozhodnutí jsou podle předkládajícího desátého senátu v rozporu s jinými rozhodnutími Nejvyššího správního soudu. Konkrétně například v rozsudku ze dne 27. 11. 2015, čj. 5 As 114/2015-33, za stejné procesní situace (blanketní odvolání, důkazní návrh přednesený poprvé před krajským soudem) pátý senát s odkazem na rozsudky ze dne 28. 3. 2007, čj. 1 As 32/2006-99, ze dne 22. 5. 2009, čj. 2 Afs 35/2009-91, ze dne 25. 1. 2012, čj. 1 As 148/2011-52, či ze dne 3. 2. 2010, čj. 1 Afs 103/2009-232, rozhodl, že i přes princip plné není cílem soudního přezkumu ve správním soudnictví nahrazovat činnost správních orgánů. V souladu se zásadou správní soudy zásadně nemohou napravovat procesní pasivitu účastníka řízení, který nebyl v průběhu správního řízení co do svých tvrzení a co do návrhů důkazů nijak aktivní a skutková tvrzení uplatnil poprvé v řízení před správními soudy.

Desátý senát pro úplnost uvedl, že z tohoto názoru vycházel Krajský soud v Brně při odůvodnění rozhodnutí, které bylo přezkoumáváno druhým senátem v již výše zmíněném řízení vedeném pod sp. zn. 2 As 114/2015. Rozpor v judikatuře však není podle desátého senátu omezen jen na specifickou situaci předkládání „“ Mgr. Patrika Šebesty v různých řízeních o dopravních přestupcích. Ve skutečnosti v judikatuře existuje zásadní rozpor, jak zacházet v řízení před správním soudem s důkazními návrhy, pokud žalobce zůstal v předchozím správním řízení zcela pasivní. Ke shora popsané problematice identifikoval desátý senát v judikatuře Nejvyššího správního soudu dvě názorové linie.

Část judikatury ve věcech správního trestání vychází z teze, podle níž „ scripta sunt“ (rozsudek ze dne 25. 1. 2012 čj. 1 As 148/2011-52, bod [26], ve věci pořádkové pokuty, odkazující na rozsudek ze dne 3. 2. 2010, čj. 1 Afs 103/2009-232, č. 2033/2010 Sb. NSS).

Uvedená má svůj původ v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2009, čj. 2 Afs 35/2009-91, č. 1906/2009 Sb. NSS, ve věci , který byl sice zrušen nálezem sp. zn. I. ÚS 2082/09, ovšem pouze z procesních důvodů, které nezpochybňují trvající validitu závěrů tam obsažených, z nichž se vytvořila již konstantní (srov. shodně vedle již citovaných věcí např. rozsudky ze dne 23. 12. 2012, čj. 1 Afs 7/2012-22, bod [20] – pro oblast daňového práva; ze dne 31. 3. 2015, čj. 4 As 217/2014-37, bod [33] – pro oblast stavebního práva; ze dne 19. 2. 2015, čj. 4 Ads 222/2014-42, bod [24], pro oblast práva sociálního zabezpečení).

Pro oblast přestupků uvedenou judikaturu výslovně použil např. rozsudek ze dne 14. 5. 2015, čj. 7 As 83/2015-56: „soud při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co zde nalezl správní orgán [...]. Není však cílem soudního přezkumu ve správním soudnictví nahrazovat činnost správního orgánu. [...] nově prováděné dokazování tedy vždy musí směřovat výlučně k osvědčení skutkového stavu v době rozhodování správního orgánu; ke skutkovým novotám se zásadně nepřihlíží.‘“ [Zde sedmý senát cituje pasáž z rozsudku čj. 2 Afs 35/2009-91, cit. v již předchozím bodě, dále pak cituje rozsudky čj. 1 As 148/2011-52 a čj. 1 Afs 103/2009-232, a souhlasně uvádí, že v „ scripta sunt“]. Sedmý senát v právě uvedeném rozsudku řešil s nynější kauzou naprosto srovnatelnou situaci, a potvrdil závěr krajského soudu, že důkaz „“ provádět nemusel: „ [I. stupně]“ Z tohoto důvodu sedmý senát uzavřel: „“

Tyto závěry vycházející z judikatury citované výše (rozsudek čj. 2 Afs 35/2009-91) na oblast přestupkového práva aplikoval i druhý senát: „“ (rozsudek ze dne 23. 4. 2015, čj. 2 As 215/2014-43).

Shodně rozhodl druhý senát pro oblast přestupkového práva již v rozsudku ze dne 5. 1. 2010, čj. 2 As 6/2009-79: „na provedení důkazů nově navržených teprve v řízení před krajským soudem je [...] třeba trvat tehdy, pokud 1) soud přesvědčivě neodůvodní nadbytečnost jejich provedení a 2) tyto důkazy nemohly být navrženy již v řízení odvolacím Pellegrin proti Francii“

Naprosto shodně vyznívají pro oblast přestupkového práva rovněž rozsudky ze dne 20. 4. 2012, čj. 2 As 133/2011-43, a ze dne 16. 12. 2009, čj. 2 As 42/2009-56. Rozsudek čj. 2 Afs 35/2009-91 „“.

Desátý senát ve svém předkládacím usnesení poukazuje dále na skutečnost, že aplikovat důvody uvedené v rozhodnutí čj. 2 Afs 35/2009-91 na oblast správního trestání naproti tomu odmítl rozsudek ze dne 27. 1. 2015, čj. 6 As 229/2014-82, bod 17. násl., s tím, že závěry judikátu čj. 2 Afs 35/2009-91 mohou dopadat jen na oblast daňovou, nikoliv na oblast správního trestání. Tento závěr tedy odpovídá rozsudku čj. 2 As 114/2015-36.

Jak uvádí desátý senát, i tato judikaturní linie má dlouhou tradici. Příkladem je právní názor vyslovený v rozsudku ze dne 21. 6. 2006, čj. 1 As 42/2005-62, č. 1617/2008 Sb. NSS, podle něhož „“

Za těchto okolností proto desátý senát předložil rozšířenému senátu k rozhodnutí následující právní otázky:

V otázce možnosti žalobce přednést nové důkazy a povinnosti soudu je provést se desátý senát přiklání k judikatuře Nejvyššího správního soudu, podle které procesní pasivita přestupce v prvém stupni i v odvolacím řízení v zásadě znemožňuje, aby přestupce přenesl dokazování až ke krajskému soudu. Na provedení důkazů nově navržených teprve v řízení před krajským soudem je třeba trvat obvykle jen tehdy, pokud tyto důkazy nemohly být navrženy již v řízení odvolacím, a to kupř. proto, že odvolací rozhodnutí (resp. důvody, na nichž je založeno) bylo pro přestupce objektivně překvapivé, typicky proto, že vycházelo ze skutečností, které byly prokázány teprve v řízení odvolacím, anebo že toto řízení bylo zatíženo zásadními vadami, např. nebylo umožněno důkazní návrhy podat, správní orgán je odmítl přijmout atp.

Krajský soud je dále podle názoru desátého senátu v řízení o žalobě povinen zabývat se pouze takovými nově uplatněnými tvrzeními ohledně zpochybnění skutkového stavu, která by prokazovala, že správní orgán zjevně porušil povinnost zjistit stav věci, o němž nebyly v době vydání jeho rozhodnutí důvodné pochybnosti, jinak řečeno, že při vydání rozhodnutí nemohl i bez účastníkem vznesených námitek předpokládat, že zjištěný stav je dostatečný.

Opačný názor, zakládající v podstatě neomezenou možnost žalobce zpochybňovat skutkový stav zjištěný ve správním řízení, přestože sám zůstal ve správním řízení pasivní, vede podle desátého senátu k tomu, že by v takovýchto případech správní soud zcela nahradil činnost správního orgánu. Je to správní orgán, který by měl posuzovat skutkové otázky, zatímco posuzování skutkových otázek a důkazů poprvé uplatněných až v řízení před správním soudem by mělo být spíše výjimečné. Z tohoto plně vychází i koncepce českého správního soudnictví, která dokonce znemožňuje správnímu soudu provádět rozsáhlé dokazování nebo jeho zásadní doplnění [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Podle názoru desátého senátu není jasné, na základě čeho by měl krajský soud zrušit rozhodnutí správního orgánu, pokud žalobce teprve v žalobě vznese skutková tvrzení, která neumožnil posoudit ve správním řízení.

Stěžovatel ve svém vyjádření k postoupení věci rozšířenému senátu uvedl, že je možné uplatňovat v žalobě nové skutečnosti. Správní řízení vychází ze zásady materiální pravdy, a správní orgán je povinen dostatečně zjistit skutkový stav. Ten, kdo je obviněn z přestupku (tj. „“), má právo na to, aby byl uznán vinným jen tehdy, pokud se protiprávního jednání skutečně dopustil. Zásada proto není v řízení o trestním obvinění aplikovatelná. Žalobci nemůže být upíráno právo prokázat, že správní orgán nezjistil skutkový stav dostatečně. Zároveň je realitou, že správní orgány do rozhodnutí pouze překopírují oznámení o přestupku doručené od policejního orgánu, aniž by provedly hlubší úvahu nad tím, zda je vůbec možné, aby k přestupku došlo, případně zda je dostatečně prokázán. Za takové situace není vhodné omezovat možnosti soudní ochrany.

Dále je podle stěžovatele třeba vycházet z koncepce procesní úpravy, podle které se vede přestupkové řízení. Podle § 50 odst. 2 správního řádu opatřuje podklady pro rozhodnutí správní orgán. Účastník podklady opatřuje jen tehdy, požádá-li o to sám a připustí-li tak správní orgán, tj. při kumulativním splnění obou těchto podmínek. Je proto správným a zákonem předjímaným postupem, když účastník pouze navrhne správnímu orgánu obstarat a provést znalecký posudek. Pokud tak správní orgán neučiní a účastník bude před soudem argumentovat, že takový posudek by byl způsobilý změnit zjištěný skutkový stav, Nejvyšší správní soud pravděpodobně shledá, že žalobce dostatečně nezpochybnil skutkový stav. Otázkou však je, zda by v takovém případě žalobce vůbec mohl důkaz výstupem z rychloměru nějak zpochybnit.

Možnost předložení takového důkazu teprve před soudem je pak jedinou možností, jak fakticky zajistit řádné zjištění skutkového stavu, která je plně v souladu s koncepcí správního řízení. V opačném případě by totiž znalecký posudek musel zajišťovat samotný účastník řízení v řízení před správním orgánem, ač tak správní řád nepředjímá; nadto na své vlastní náklady (ostatně právě nemožnost požadovat po správním orgánu náhradu nákladů řízení v případě úspěchu ve správním řízení je kompenzována tím, že podklady pro rozhodnutí opatřuje správní orgán).

Stěžovatel uzavřel, že rychloměr měří správně jen tehdy, je-li použit v souladu s návodem k obsluze (závěr uvedený v ověřovacím listu). Pokud správní orgán neprovede ani základní dokazování, ze kterého by vyplývalo, že byl užit v souladu s návodem k obsluze, ani nepřezkoumá alespoň v základních bodech, zda se výstup z rychloměru jeví tak, jako by bylo měřeno v souladu s návodem k obsluze, ani nekonstatuje, že bylo měřeno v souladu s návodem k obsluze, pak správní orgán k zásadní otázce neprováděl dokazování. Je proto zcela v pořádku, pokud účastník řízení v následně podané žalobě správnímu orgánu vytkne, že absence tohoto dokazování měla vliv na správné zjištění skutkového stavu, a své tvrzení, dle kterého taková vada měla vliv na zákonnost rozhodnutí, podpoří důkazem. Zároveň, pokud by žalobce nemohl v žalobě navrhovat nové důkazy, ale soud by mohl provádět dokazování (v případě, že by bylo možné očekávat, že žalobcem vytýkanou vadu rozhodnutí bude možné zhojit provedením dokazování před soudem), s ohledem na plnou jurisdikci správních soudů by docházelo k porušení zásady rovnosti zbraní.

Žalovaný se k postoupení věci rozšířenému senátu nevyjádřil.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že skutečnost, že obviněný z přestupku byl v řízení před správními orgány zčásti či zcela pasivní (§ 73 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích), automaticky neznamená, že jeho tvrzení zpochybňující zjištěný skutkový a právní stav a jim odpovídající důkazní návrhy, které jako žalobce poprvé uplatnil až v řízení před krajským soudem dle § 71 odst. 1 písm. e) s. ř. s., jsou bez dalšího nepřípustné. Žalobní tvrzení či důkazní návrhy krajský soud nemůže odmítnout jako opožděné nebo účelové jen proto, že je obviněný z přestupku neuplatnil, ač tak dle § 73 odst. 2 zákona o přestupcích učinit mohl, v řízení před správními orgány. Krajský soud však na základě skutkového a právního stavu věci, který je dle § 75 odst. 2 s. ř. s. povinen v mezích žalobních bodů přezkoumat, může tato žalobní tvrzení shledat irelevantními nebo nevěrohodnými, a důkazní návrhy k jejich prokázání odmítnout jako nadbytečné (§ 52 odst. 1 s. ř. s.). Tyto své závěry musí krajský soud náležitě odůvodnit. V rámci přezkumu napadeného rozhodnutí ve smyslu § 75 s. ř. s. je krajský soud povinen zkoumat, zda správní orgány bez ohledu na způsob obhajoby obviněného v řízení o přestupku dostály své povinnosti zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o přestupku (§ 3 správního řádu). Pokud krajský soud zjistí, že správní orgány takto nepostupovaly, bude na něm, aby na základě žalobních tvrzení a navrhovaných důkazů pochybnosti o skutkovém stavu sám odstranil (§ 77 odst. 2 s. ř. s.). To může učinit porovnáním s důkazy již provedenými v řízení před správními orgány, zopakováním důkazů již provedených nebo provedením důkazů nových. Jsou-li nedostatky ve zjištění skutkového stavu takového rozsahu, že jejich odstraňování by znamenalo nahrazovat činnost správních orgánů soudem, uloží krajský soud tuto povinnost správnímu orgánu.

Rozšířený senát věc vrátil k projednání a rozhodnutí desátému senátu.