Vydání 7/2009

(...) Co se pak týče druhé kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu, žalovaný v ní tvrdí, že žalobce řádně poučil a neupřel mu žádná procesní práva. Podstatou výtky, kterou ve svém rozsudku zformuloval krajský soud, však není ani tak to, že by žalovaný zanedbal své povinnosti v osobním jednání se žalobcem, nýbrž to, že žalovaný - nezávisle na míře žalobcovy spolupráce v řízení a na jeho procesní aktivitě - řádně nezjistil skutkový stav věci. To měl učinit i bez ohledu na to, zda jej žalobce na případné důkazní deficity upozornil.

Z úředních záznamů obou zasahujících policistů vyplynulo zhruba totéž a sám žalobce při ústním jednání nepopíral obsah těchto záznamů. Úřední záznam jako jednostranný úkon správního orgánu sám o sobě ovšem nemůže obstát (srov. k tomu též nález Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2004, sp. zn. II. ÚS 788/02^*) ), a to ani v případě, že je doplněn doznáním samotného obviněného: ani doznání totiž nezbavuje správní orgán povinnosti zjistit takový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu). Pořízení úředních záznamů již ze své povahy nemůže samo o sobě naplnit požadavek na dostatečné zjištění skutkového stavu. V přestupkovém řízení správní orgán rozhoduje o vině přestupce a o trestu za přestupek; zkoumá se tu tedy oprávněnost trestního obvinění v širším slova smyslu, jak je chápe čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publikována pod č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“). Jak opakovaně dovodila, platí pro správní trestání obdobné principy jako pro trestání soudní, a v řízení o přestupku je na místě analogicky aplikovat pravidla stanovená trestním právem, pokud samotný předpis správního práva vůbec neřeší spornou otázku a analogie není k újmě účastníka řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2008, čj. 1 As 27/2008-67, publikovaný na www.nssoud.cz). Možnosti použití úředního záznamu k dokazování jsou velmi přesně vymezeny právě v trestním řádu (§ 158 odst. 5 trestního řádu): úřední záznam, v němž je zachyceno vysvětlení osoby získané před zahájením trestního stíhání, neslouží jako důkazní prostředek (s výjimkou podle § 314d odst. 2 trestního řádu), nýbrž jen jako podklad k úvaze, zda osoba, která vysvětlení poskytla, má být vyslechnuta jako svědek.

I pro správní orgán rozhodující v přestupkovém řízení tedy platí, že obsahem úředního záznamu je jen jakási předběžná informace o věci, která slouží správnímu orgánu ke zvážení dalšího postupu. Jak správně uvádí krajský soud, dokazování nemůže spočívat pouze na úředních záznamech, je-li možné vyslechnout ve věci svědka (k tomu srov. např. i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2007, čj. 1 As 16/2007-106, publikované na www.nssoud.cz). Provedení výslechu obou zasahujících policistů se zde tedy nabízelo; správní orgány však v tomto ohledu zůstaly nečinné, a tím pochybily. Pokud žalovaný poznamenává, že k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci, nelze si to vykládat jako možnost správního orgánu spokojit se s minimem podkladů (úřední záznamy a doznání) a upustit od dalšího dokazování jen proto, že tyto podklady nejsou navzájem v rozporu. Správní orgán je naopak povinen shromáždit tolik důkazních prostředků, kolik je třeba k vyvrácení pochybností a k tomu, aby byly okolnosti spáchání domnělého přestupku postaveny najisto.

Ze spisu je zřejmé, že žalobcův popis situace se v průběhu času měnil; to však ještě neznamená, že lze odmítnout všechna jeho tvrzení jako nevěrohodná a rezignovat na řádné zjištění stavu věci. To, že žalobce nejprve připustil svou vinu a v odvolání ji začal popírat, sice snižuje jeho důvěryhodnost, ovšem v situaci, kdy rozhodné skutečnosti nejsou dostatečně důkazně podloženy, nemůže samotná tato okolnost vést k subsumpci žalobcova jednání pod příslušné skutkové podstaty.

Není pravda, že by krajský soud opomenul ostatní důkazní prostředky založené ve spisu. Žalovaný dovozuje toto „opomenutí“ z toho, že krajský soud po něm žádá provedení výslechu zasahujících policistů. Soud si ovšem byl vědom existence tiskopisu oznámení přestupku, poučení obviněného a protokolu z ústního jednání před správním orgánem I. stupně; pouze vyjádřil názor, že žádná z těchto listin nemůže nahradit svědecký výslech policistů, a v tom mu zdejší soud přisvědčuje.

Pokud pak jde o argument ustanovením § 82 odst. 4 správního řádu, který zapovídá uvádět v odvolání nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy, je nutno zopakovat, že pochybení správních orgánů není v tom, že by nevyhověly důkaznímu návrhu vznesenému až v odvolání (ostatně žalobce se výslechu policistů nedomáhal), nýbrž v tom, že i bez ohledu na obsah odvolacích námitek nepředvolaly zasahující policisty ke svědeckému výslechu. Žalovaný krom toho přehlíží, že přezkoumávané rozhodnutí bylo vydáno v řízení o přestupku, které má oproti obecně pojímanému správnímu řízení svá specifika. Jak již bylo uvedeno výše, přestupek spadá do pojmu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy; osobě obviněné z přestupku tedy náležejí procesní práva obdobná těm, jakých požívá obviněný z trestného činu. Ostatně kategorie přestupků a kategorie trestných činů, tak jak je vymezuje pozitivní právo, jsou sousedícími množinami skutkových podstat vyznačujícími se tu větší, tu menší mírou typové společenské škodlivosti, kterou jim však v konkrétním případě vždy připisuje zákonodárce; nelze tedy říci, že by určité skutkové podstaty byly imanentně nadány zcela určitou mírou této nežádoucí vlastnosti. Je poměrně běžné, že stejný čin bývá v různých údobích klasifikován postupně jako přestupek i jako trestný čin, podle toho, jak intenzivně zákon v dané chvíli vnímá jeho společenskou nebezpečnost. Jelikož společenská škodlivost (trestní zákon hovoří o , zákon o přestupcích pak o ) je kategorií spojitou (nestačí tedy o ní říci, zda tu je, či není přítomna, ale je třeba hlavně určit, v jaké míře je přítomna), není rozdíl mezi materiálním znakem přestupku a materiálním znakem trestného činu kvalitativní, nýbrž kvantitativní. I to jen dále dokládá těsné vazby mezi právem přestupkovým a právem trestním, zde v jeho hmotněprávní rovině; vzájemná blízkost obou právních oblastí vede k závěru, že by se nemělo zásadně lišit procesní postavení osob obviněných ze spáchání ať už přestupku, nebo trestného činu.

Podle § 73 odst. 2 zákona o přestupcích má obviněný z přestupku právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky. Tato práva náležejí obviněnému po celou dobu řízení o přestupku: zákon o přestupcích výslovně neomezuje jejich uplatňování na určité stádium řízení (třeba řízení v I. stupni), a takové omezení není možno dovodit ani z povahy věci. Podle druhé věty citovaného ustanovení nesmí být obviněný donucován k výpovědi ani k doznání; tím se ale nechce říci, že by obviněný měl jen dvě možnosti - totiž buď od počátku vypovídat a navrhovat důkazy ve prospěch svých tvrzení, nebo až do skončení řízení mlčet a ke své věci se nijak nevyjádřit. Naopak je na obviněném, jakou procesní strategii zvolí: může tedy od počátku do konce svůj čin popírat; přiznat se k němu a s orgánem vedoucím řízení spolupracovat při objasňování okolností činu; nebo se přiznat, poté (například v odvolání) ale svůj čin popřít a navrhovat důkazy svědčící pro tuto novou verzi. Obviněný v přestupkovém řízení není totiž povinen poskytovat správnímu orgánu při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí veškerou potřebnou součinnost, jak to od jiných subjektů správních řízení žádá § 50 odst. 2 správního řádu (srov. Vedral, J. . Praha: BOVA POLYGON, 2006, výklad k § 50 odst. 2 na s. 334): z toho je nutno dovodit jak to, že může být procesně i zcela pasivní, tak to, že k procesní aktivitě se může rozhodnout i v pozdější fázi řízení, a správní orgán se musí s touto jeho aktivitou (v podobě uplatňování nových tvrzení a navrhování nových důkazů) vypořádat. Protichůdné postoje obviněného v různých fázích řízení jistě nijak neusnadňují správnímu orgánu jeho činnost; to ale nemůže být důvodem pro omezení práv obviněného v odvolacím řízení. S ohledem na nutnost poměřovat práva obviněného z přestupku s právy obviněného z trestného činu lze konečně poukázat i na § 249 odst. 3 trestního řádu, který zajišťuje nepravomocně odsouzenému možnost uplatňovat v odvolání nové skutečnosti a důkazy.

Ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu tedy na řízení o přestupku nedopadá; uplatní se však typicky u řízení zahajovaných na návrh, tedy řízení o žádosti. V nich je koncentrace řízení plně na místě: je totiž v zájmu žadatele, aby shromáždil a správnímu orgánu předložil všechny potřebné doklady. Nemožnost přinášet nová tvrzení a návrhy důkazů v odvolání je tak jen důsledkem žadatelovy nečinnosti a nedostatečného poskytování součinnosti správnímu orgánu I. stupně. U obviněného z přestupku však nelze hovořit o povinnosti poskytovat součinnost. Správní orgán rozhodující v řízení o přestupku je naopak povinen zjistit skutkový stav bez ohledu na to, jak se sám obviněný k řízení staví. To jistě znamená zabývat se jeho důkazními návrhy a rozhodovat o nich, pokud obviněný takové návrhy vznáší; zároveň to ale s sebou nese povinnost správního orgánu neupínat se jen k tvrzením obviněného, která nemusejí být pravdivá, a nezříci se vlastní důkazní aktivity v případě, že obviněný nemá vlastní návrhy na dokazování. V sankčním řízení se ve své krystalicky čisté podobě uplatňuje zásada vyšetřovací, která správnímu orgánu velí činit vše potřebné k řádnému zjištění skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity či naopak procesní lhostejnosti účastníka řízení. V projednávané věci tedy měl správní orgán vyslechnout zasahující policisty z vlastního popudu; pokud žalobce v odvolání zpochybnil okolnosti skutku, jenž mu byl kladen za vinu, a pravdivost úředních záznamů, upozornil tím jen na neúplné dokazování, jehož si měl správní orgán být sám vědom. (...)