Vydání 1/2005

Podle § 22 odst. 1 písm. c) zákona o dráhách, ve znění zákona č. 23/2000 Sb., tj. ve znění účinném v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), je provozovatel dráhy povinen zajistit, aby provozování dráhy prováděly osoby, které jsou zdravotně a odborně způsobilé. Podle § 45 téhož zákona mohou drážní vozidlo řídit jen osoby s platným průkazem způsobilosti k řízení. Průkaz způsobilosti k řízení vydává drážní správní úřad žadateli, který prokázal odbornou způsobilost zkouškou. Zkoušce se může podrobit žadatel, který dosáhl předepsaného věku a vzdělání, je spolehlivý k řízení, prokázal svou zdravotní způsobilost a podrobil se předepsané výuce a výcviku. Podmínky zdravotní způsobilosti, věku a vzdělání, rozsah potřebných odborných znalostí, způsob provádění výuky a výcviku a způsob provádění zkoušek stanoví prováděcí předpis. Ustanovení § 46 téhož zákona pak obsahuje výčet podmínek, při jejichž splnění se na osobu, jež má podle § 45 splňovat podmínku spolehlivosti, hledí jako na osobu nespolehlivou. Ustanovení § 22 odst. 1 písm. b) téhož zákona pak provozovateli dráhy ukládá, aby ke dni zahájení provozování dráhy vydal vnitřní předpis o provozování dráhy a o odborné způsobilosti a znalosti osob zajišťujících provozování dráhy a způsobu jejich ověřování včetně systému pravidelného školení. Podle § 2 odst. 1 téhož zákona se dráhou rozumí cesta určená k pohybu drážních vozidel včetně pevných zařízení potřebných pro zajištění bezpečnosti a plynulosti drážní dopravy, podle odstavce 2 téhož ustanovení je provozuschopností dráhy technický stav dráhy zaručující její bezpečné a plynulé provozování a podle odstavce 3 téhož ustanovení jsou provozováním dráhy činnosti, kterými se zabezpečuje a obsluhuje dráha a organizuje drážní doprava.

Nejvyšší správní soud tedy vychází z toho, že původní žalobce byl v době, kdy došlo k jednání, za něž byl pokutován, provozovatelem dráhy. Právní úprava obsažená v zákoně o dráhách, jež se tak na žalobce vztahuje, obsahuje dva režimy zvláštní odborné způsobilosti, která musí být nad rámec základní způsobilosti zdravotní splněna u osob, jež provozování dráhy provádějí. První režim se vztahuje toliko na osoby, které řídí drážní vozidla; podmínky odborné způsobilosti se přitom podrobně podávají z § 45 a § 46 zákona o dráhách. Druhý režim se naproti tomu vztahuje na všechny osoby zajišťující provozování dráhy; ohledně všech osob zajišťujících provozování dráhy, tedy jak osob, které řídí drážní vozidla, a na které tak již dopadají také uvedená ustanovení § 45 a § 46 zákona o dráhách, tak osob, které zajišťují provozování dráhy prostřednictvím výkonu jiných činností, aniž by tu bylo kodifikováno jakékoli jejich bližší vymezení či dělení, ukládá ustanovení § 22 odst. 1 písm. b) zákona o dráhách provozovateli dráhy - v daném případě tedy původnímu žalobci - aby podmínky odborné způsobilosti upravil vnitřním předpisem. Na základě tohoto ustanovení tedy všechny osoby, jejichž prostřednictvím provozovatel fakticky uskutečňuje provozování dráhy, musí splňovat podmínky stanovené vnitřním předpisem - v daném případě předpisem žalobce ČD Ok 2/2.

Činnost veřejné správy včetně té, při níž dochází ke správnímu trestání, je přísně vázána zásadou zákonnosti. Již článek 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, vyhlášené jako součást ústavního pořádku České republiky pod č. 2/1993 Sb., stanoví, že státní moc může být uplatňována jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Má-li Nejvyšší správní soud dodržet zásadu , pak jedním ze základních požadavků - který byl sice formulován pro oblast trestního práva, avšak na jehož bezpodmínečné splnění nelze rezignovat ani v oblasti správního řízení, zvláště tam, kde dochází ke správnímu trestání - je požadavek určitého, jasného a přesného vyjádření skutkové podstaty správního deliktu, za který byla původnímu žalobci udělena sankce. Lze-li správní delikt kvalifikovat jako protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem a za něž ukládá správní orgán trest stanovený příslušnou normou správního práva, pak je zapotřebí, aby veškeré podmínky, jež jsou pro adresáta takové normy - tedy delikventa - závazné a jejichž porušení je postihováno, byly obsaženy v právní normě, jež je součástí zákona, případně dílem i v právní normě, jež je součástí obecně závazného podzákonného předpisu, nepřekračuje-li meze, které takovému obecně závaznému podzákonnému předpisu zákon výslovně stanovil. Jinými slovy: existenci správního deliktu může správní orgán konstatovat a za spáchání takového správního deliktu postihnout konkrétní subjekt toliko tehdy, jsou-li jednáním, jež je v rámci správního řízení zjištěno, naplněny všechny znaky deliktu, které se podávají z konkrétní skutkové podstaty obsažené v zákoně; nanejvýš lze přitom připustit doplnění zákonem stanovených podmínek v podzákonném obecně závazném právním předpisu, a to výhradně způsobem nepřekračujícím rámec stanovený zákonem.

Ukládá-li tedy § 22 odst. 1 písm. b) zákona o dráhách provozovateli dráhy, aby podmínky odborné způsobilosti upravil vnitřním předpisem, pak pouhým porušením takového vnitřního předpisu, aniž by konkrétní povinnosti, jejichž porušení může přivodit odpovědnost za spáchání správního deliktu, byly určitě, jasně a přesně vyjádřeny v zákoně, ke spáchání správního deliktu dojít nemůže. Správní trest se nemůže opírat toliko o porušení vnitřního předpisu osobou, jež je pouhým adresátem právní normy obsažené v zákoně; takový vnitřní předpis nelze povyšovat na zákon, a dokonce ani na podzákonný všeobecně závazný právní předpis. Právě projednávaná věc ostatně dokládá i absurditu principu, na kterém žalovaný založil sankci za dovozovaný správní delikt: původnímu žalobci bylo svěřeno, aby podmínky odborné způsobilosti upravil vnitřním předpisem, aniž by mu v tomto směru zákon stanovil jakákoli kritéria, a poté, kdy tak učinil, má být sankcionován za porušení těchto podmínek; mezi žalovaným a původním žalobcem je přitom spor o to, na jakou skupinu osob vnitřní předpis původního žalobce vůbec dopadá, resp. má dopadat. Taková konstrukce správního deliktu je tedy nelogická a z hlediska právní jistoty o tom, jaké jednání je protiprávní a za jaké jednání lze správní trest uložit, zcela nepřípustná.

Nejvyšší správní soud tedy nezpochybňuje samu skutečnost, že původnímu žalobci bylo uloženo, aby nad zákonem stanovený rámec odborné způsobilosti osob, které řídí drážní vozidla, jenž je podáván z § 45 a § 46 zákona o dráhách, určil další podmínky odborné způsobilosti svým vnitřním předpisem. Nepřípustné je však o tento vnitřní předpis, jehož konkrétní podmínky - a tedy ani určitě, jasně a přesně vyjádřená skutková podstata žalovaným tvrzeného správního deliktu - nemají oporu v zákoně, opřít konstataci spáchání správního deliktu a uložení správního trestu.

Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že námitka původního žalobce, podle níž zákon neukládá, aby osoby provádějící odklízení sněhu z výhybek splňovaly zvláštní odbornou způsobilost, a že tedy ve správním řízení, které předcházelo vydání napadeného rozhodnutí žalovaného, nebylo prokázáno, že by původní žalobce porušil ustanovení § 22 odst. 1 písm. c) zákona o dráhách, je důvodná. Žalovaný uložil správní trest za takové jednání původního žalobce, které spočívalo v tom, že původní žalobce nezajistil, aby provozování dráhy prováděly osoby, které jsou zdravotně a odborně způsobilé, aniž však konkrétní podmínky zdravotní a odborné způsobilosti, jež měly být splněny, pro původního žalobce vyplynuly z obecně závazného právního předpisu. Vnitřní předpis původního žalobce, a nyní žalobce stávajícího, totiž za takový obecně závazný právní předpis být považován nemůže. Rozhodnutí žalovaného je tedy rozhodnutím nezákonným. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud zrušil napadené rozhodnutí žalovaného podle § 78 odst. 1 s. ř. s. a podle § 78 odst. 4 s. ř. s. současně vyslovil, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení.