Vydání 9/2004

Žalovaná ve svém vyjádření k žalobě uvedla mj., že subjektivní lhůta pro vydání rozhodnutí dle ustanovení § 87 odst. 2 zákona o cenných papírech překročena nebyla, neboť správní řízení nebylo zahájeno dnem doručení podání stížnosti RNDr. T. žalované, tzn. 6. 5. 1999, a nemohla proto uplynout dne 6. 5. 2000, protože jmenovaný stěžovatel nebyl účastníkem správního řízení vedeného se žalobcem. K zahájení správního řízení tak došlo až dne 17. 2. 2000, kdy bylo žalobci doručeno oznámení o zahájení řízení (§ 18 odst. 3 správního řádu). Žalovaná nesouhlasí ani s tvrzením, že se doručením předmětné stížnosti dozvěděla o skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty, neboť podle citovaného ustanovení § 87 odst. 2 zákona o cenných papírech lhůta začíná běžet teprve v okamžiku, kdy se žalovaná dozví o všech rozhodných skutečnostech pro uložení pokuty. Těmito skutečnostmi není toliko podezření na porušení určité povinnosti, nýbrž také znalost okolností vylučujících protiprávnost, polehčujících či přitěžujících, což bývá v praxi zjištěno zpravidla až v průběhu správního řízení.

Žalovaná se rovněž domnívá, že k uložení pokuty dochází již oznámením rozhodnutí I. stupně (v daném případě dne 11. 5. 2000), nikoliv až nabytím právní moci tohoto rozhodnutí. Již rozhodnutím orgánu I. stupně je totiž dotčena právní sféra účastníka řízení, o čemž svědčí i právní úprava vyloučení odkladného účinku opravného prostředku (§ 55 správního řádu). Žalovaná argumentuje rovněž účelem úpravy prekluzivní lhůty, spočívajícím v zajištění řádného výkonu státní správy a zejména v rychlosti a hospodárnosti řízení. Tato myšlenka vychází z představy aktivního a spolupracujícího účastníka, a nemá být proto v praxi zneužita k nečinnosti účastníka ve smyslu úmyslných průtahů. Žalovaná upozorňuje rovněž na ustanovení § 19 odst. 3 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, které považuje za paralelní a z něhož rovněž dovozuje, že uložením pokuty je zamýšleno vydání rozhodnutí správního orgánu I. stupně, a nikoliv nutně právní moc tohoto rozhodnutí.

Žalobce v replice ze dne 10. 6. 2001 k vyjádření žalovaného a v jejím doplnění ze dne 14. 6. 2001 trvá na tvrzeních obsažených v žalobě a dále uvádí, že žalovaná se o porušení zákona dozvěděla ze stížnosti RNDr. T., tedy již dne 6. 5. 1999, a tímto dnem proto bylo zahájeno správní řízení, nikoliv až dnem, kdy se správní orgán dozví o všech skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty - k tomu totiž slouží správní řízení. Žalobce rovněž opakuje, že podle tehdy platného ustanovení § 87 zákona o cenných papírech bylo možno pokuty uložit do jednoho roku ode dne, kdy se Komise dozvěděla o skutečnostech rozhodných pro jejich uložení. Protože Komise se má zjevně dozvědět o skutečnostech rozhodných, nikoliv o skutečnostech všech, bylo možno pokutu uložit do jednoho roku od obdržení citované stížnosti. Opačný výklad by narušoval princip právní jistoty. Proto žalobce trvá na tom, že k uložení pokuty došlo až po marném uplynutí zákonné lhůty. Kromě toho žalobce namítá, že oznámení o zahájení správního řízení, seznámení se s výsledky šetření i rozhodnutí bylo doručováno pouze jeho zástupci, v čemž spatřuje rozpor se správním řádem.

Žaloba je důvodná. Nejvyšší správní soud k jednotlivým žalobním bodům při posuzování zákonnosti napadeného rozhodnutí uvážil následovně.

Žalobce především namítá, že žalovaná překročila subjektivní lhůtu jednoho roku pro vydání rozhodnutí dle ustanovení § 87 odst. 2 zákona ČNR č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, v tehdy účinném znění, podle něhož „pokuty podle § 86 lze uložit do jednoho roku ode dne, kdy se Komise dověděla o skutečnostech rozhodných pro jejich uložení, nejpozději však do deseti let, kdy k těmto skutečnostem došlo“.^*)

K otázce, zda za časový moment uložení pokuty je nutno chápat již vydání rozhodnutí správního orgánu I. stupně nebo až nabytí právní moci tohoto rozhodnutí, Nejvyšší správní soud pro stručnost odkazuje na konstantní správní judikaturu, podle níž „uložením pokuty je teprve okamžik, kdy účastníku řízení vznikne právní povinnost rozhodnutí se podrobit a pokutu zaplatit; ta nastává materiální právní mocí rozhodnutí o uložení pokuty, protože teprve tímto okamžikem je dotčena právní sféra delikventa. Smyslem této zákonné úpravy je totiž stanovit prekluzívní lhůtu, po jejímž marném uplynutí nelze osobu, která se dopustila správního deliktu, postihovat. Lhůta jednoho roku je přitom v souladu i s nejdelšími zákonnými lhůtami pro rozhodnutí ve správním řízení (§ 49 správního řádu) a umožňuje i s přiměřenou rezervou řízení provést a dokončit u správních orgánů obou stupňů. Jiný výklad by vedl k tomu, že tato jednoroční lhůta by mohla být libovolně, především indolencí úřadu nebo i účelově, prodlužována na újmu účastníka řízení“ (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 18. 2. 1997, sp. zn. 7 A 167/94, vztahující se k interpretaci ustanovení § 88 odst. 4 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, obdobně rozsudek stejného soudu ze dne 30. 4. 1996, sp. zn. 6 A 103/94, k výkladu ustanovení § 19 odst. 6 a 8 zákona č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, ve znění zákona č. 150/1992 Sb., nebo rozsudek stejného soudu k ustanovení § 12 odst. 1 zákona č. 238/1991 Sb., o odpadech, ze dne 10. 2. 1995, sp. zn. 7 A 147/94).

Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že i v souzené věci je nutno citované ustanovení § 87 odst. 2 zákona č. 591/1992 Sb. ve shodě s citovanou judikaturou interpretovat tak, že pokutu lze pravomocně uložit do jednoho roku ode dne, kdy se Komise dozvěděla o předmětných skutečnostech, nikoliv tedy že stačí, když je v uvedené lhůtě vydáno nepravomocné správní rozhodnutí. Z dikce i smyslu tohoto zákonného ustanovení je totiž dostatečně zřejmé, že pod „uložením pokuty“ je nutno chápat teprve skutečný, materiální zásah do právní sféry porušitele práva. Ten samozřejmě nastává až nabytím právní moci příslušného rozhodnutí, protože do té doby může být rozhodnutí změněno či zrušeno v přezkumném řízení (poznámka: ke změně rozhodnutí orgánu I. stupně došlo rozhodnutím o rozkladu ostatně i v nyní projednávané věci). Proto také ustanovení § 87 odst. 3 zákona č. 591/1992 Sb. hovoří o tom, že uložená pokuta je splatná do 30 dnů ode dne právní moci rozhodnutí o uložení pokuty. Jinak řečeno, do nabytí právní moci rozhodnutí ještě není zcela jisto, že předmětná pokuta skutečně musí být zaplacena, v jaké výši a ke kterému časovému okamžiku. Proto se soud neztotožňuje s tvrzením žalované, že k dotčení právní sféry účastníka řízení dochází již rozhodnutím správního orgánu I. stupně. Soudu se v této souvislosti nejeví případným ani poukaz na ustanovení § 55 odst. 2 správního řádu, představující výjimku z obecně platného suspenzivního účinku odvolání, a to již z toho důvodu, že se jedná o výjimečné ustanovení, které je nutno vykládat restriktivním způsobem. Bylo by tak již z povahy tohoto ustanovení proti jeho smyslu a účelu, pokud by jeho prostřednictvím (a to prakticky výhradně) byla zdůvodňována praxe ve svých důsledcích suspenzivní účinky odvolání prolamující.

V souzené věci je proto rozhodné určit, v který časový okamžik se žalovaná dozvěděla o skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty, tzn. kdy začala běžet citovaná . Rovněž při hledání odpovědi na tuto otázku Nejvyšší správní soud vycházel z konstantní správní judikatury (viz např. shora citovaný rozsudek Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 167/94), podle níž dozvědět se o porušení povinností (zde: o skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty, tedy ve vazbě na § 86 zákona č. 591/1992 Sb. o nedostatcích v činnosti vymezených osob spočívajících v porušení podmínek stanovených v povolení nebo v porušení právních předpisů a opatření) „neznamená, že již v tom okamžiku musí být najisto postaveno, že k porušení povinnosti nesporně došlo, nýbrž postačí, že vzniklo důvodné podezření, že se tak stalo. Prokázání porušení povinnosti a určení toho, kdo je za ně odpovědný, je předmětem řízení. Proto zahájení řízení musí předcházet určitá skutečnost, z níž důvodnost podezření plyne. Den, kdy je tato skutečnost správnímu orgánu oznámena nebo zjištěna při plnění jeho pracovních úkolů nebo v souvislosti s nimi jeho pracovníky, je den, kdy se správní orgán o porušení povinnosti dozvěděl, tj. seznal, že došlo k jednání, jež zákon při splnění dalších podmínek definuje jako správní delikt. Jde o vědomost o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní i jejich předběžné právní posouzení. Zákon nepředpokládá, že by muselo jít o informaci zvlášť kvalifikovanou nebo přicházející z určitého zdroje, musí však mít nezbytnou míru věrohodnosti a určitosti, aby na druhé straně nedošlo k zahájení řízení naprosto nedůvodného. Začátek běhu subjektivní lhůty nemůže být dán samotným vědomím pracovníků státního orgánu o porušení právních předpisů, nemůže být odvislý od zcela právně neuchopitelných postojů pracovníků, např. jejich odbornosti, znalosti práva, pracovitosti, pohotovosti, ani od personálního obsazení určitého úřadu apod. Byť jde o subjektivní lhůtu, je nutno „vědomí“ státního orgánu založit (možná paradoxně) na objektivní skutečnosti, tj. datu, kdy došlo oznámení určitého a věrohodného obsahu, datu kontroly apod., nikoli na subjektivním postoji pracovníků k těmto zjištěním“.

Nejvyšší správní soud v projednávané věci nezpochybňuje argumentaci žalované, že správní řízení nebylo zahájeno dnem doručení příslušných stížností Komisi, neboť stěžovatelé (RNDr. T. a společnost I., s. r. o.) nebyli účastníky správního řízení, nýbrž teprve doručením oznámení o zahájení řízení žalobci, k němuž došlo dne 17. 2. 2000 (§ 18 odst. 2 správního řádu). Tato skutečnost však není z hlediska počátku běhu předmětné subjektivní lhůty dle ustanovení § 87 odst. 2 zákona ČNR č. 591/1992 Sb. rozhodující, neboť citované ustanovení tuto lhůtu nespojuje se zahájením správního řízení, nýbrž s okamžikem, kdy se Komise dověděla o skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty. Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu se v tomto případě Komise o relevantních skutečnostech ve smyslu zmíněného zákonného ustanovení dozvěděla již z uvedených stížností RNDr. T. a společnosti I., a proto se soud ztotožňuje s názorem žalobce, že subjektivní lhůta pro uložení pokuty uplynula již dne 6. 5. 2000.

Soud v tomto směru odmítá argumentaci žalované, že je nutno dozvědět se o všech rozhodných skutečnostech a teprve od tohoto okamžiku začíná běžet citovaná lhůta pro uložení pokuty. Tento způsob je neudržitelný, a to již proto, že ve svých faktických důsledcích popírá smysl správního řízení, jehož účelem je právě spolehlivé zjištění přesného a úplného skutečného stavu věci (§ 32 odst. 1 správního řádu) za respektování práv účastníků řízení a za jejich součinnosti. Pokud by platilo, že správní orgán nejprve zjistí všechny rozhodné okolnosti pro uložení pokuty a teprve poté bude zahájeno správní řízení, mohla by tato praxe vést k porušování práv účastníků řízení, kteří by tak do značné míry byli vyřazeni z aktivního vystupování v něm v době, kdy si správní orgán teprve vytváří úsudek o řešení konkrétní věci, a kdy je tedy ještě možné tento rozhodovací proces reálně ovlivnit, a mohli by se do něj zapojit až v okamžiku, kdy správní orgán již dospěl do fáze rozhodnutí. Navíc, z hlediska ustanovení § 87 odst. 2 zákona o cenných papírech by zmíněná ve svých důsledcích vedla k popření jakéhokoliv praktického smyslu citované lhůty pro uložení pokuty, neboť posouzení okamžiku jejího počátku by záviselo toliko na nepřezkoumatelné libovůli správního orgánu, který by sám seznal, zda již má k dispozici všechny skutečnosti či nikoliv, a účastníku řízení by tak vznikal stav značné právní nejistoty, neslučitelný s ústavními principy demokratického právního státu.

V projednávané věci je navíc nutno vidět, že žalovaná z předmětných stížností fakticky obdržela informaci o základních skutečnostech rozhodných pro následné uložení pokuty a že v dalším řízení tyto informace v podstatě již jen prohlubovala o další zjištění a za tímto účelem především vyžadovala doložení příslušných listinných podkladů od žalobce. Teprve následně však žalobci oznámila zahájení správního řízení a bezprostředně poté (cca 2 měsíce) jej informovala o možnosti seznámit se s podklady rozhodnutí. V tomto konkrétním případě je tedy zřejmé, že žalovaná těžiště zjišťování stavu věci provedla ještě před zahájením vlastního správního řízení.

Nejvyšší správní soud proto předchozí úvahy uzavřel konstatováním, že v souzené věci se Komise o skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty dozvěděla poprvé dne 6. 5. 1999, právní moc rozhodnutí žalované, kterým byla žalobci pokuta uložena, však nastala až dne 4. 1. 2001, tedy po marném uplynutí zákonné lhůty jednoho roku pro uložení pokuty. Již z tohoto důvodu proto soud musel napadené rozhodnutí zrušit pro nezákonnost.

Jen pro úplnost je nutno doplnit, že ke včasnému uložení pokuty dle citovaného zákonného ustanovení by nedošlo ani tehdy, pokud by soud akceptoval výklad žalované, že pojem „uložení pokuty“ představuje vydání rozhodnutí správního orgánu I. stupně, a nikoliv nabytí právní moci tohoto rozhodnutí, protože v projednávané věci bylo rozhodnutí Komise pro cenné papíry ze dne 2. 5. 2000 doručeno žalobci dne 11. 5. 2000, tedy rovněž po marném uplynutí předmětné subjektivní lhůty, počítané od doručení stížnosti RNDr. T. Komisi dne 6. 5. 1999.