Vydání 5/2006

Zásadní námitkou, s níž bylo třeba se především vypořádat, je tvrzená nezákonnost v postupu žalovaného, neboť ten nebyl, dle tvrzení stěžovatele, oprávněn přestupek stěžovatele projednat. Stěžovatel namítá, že napadeným rozhodnutím došlo k porušení čl. 27 odst. 3 Ústavy, který výslovně stanoví, že za přestupky poslanec nebo senátor podléhá jen disciplinární pravomoci komory, jejímž je členem. Uvedené ustanovení se dle stěžovatele vztahuje na jakékoli stíhatelné činy, kterých se poslanec dopustí, rovněž tedy i na jiné správní delikty. Navíc stěžovatel tvrdí, že v daném případě se nejednalo o jiný správní delikt, ale o přestupek, neboť správního deliktu se může dopustit pouze právnická osoba.

Při zodpovězení otázky, zda poslance nebo senátora lze stíhat za správní delikt, Nejvyšší správní soud vycházel z následujícího:

Podle čl. 27 odst. 3 Ústavy České republiky poslanec nebo senátor za přestupky podléhá jen disciplinární pravomoci komory, jejímž je členem, pokud zákon nestanoví jinak. Tak tomu je např. v § 9 odst. 3 zák. ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, které stanoví, že podle tohoto zákona se projednávají přestupky, kterých se dopustili poslanci a senátoři, pokud nepožádají orgán příslušný k projednání přestupku v disciplinárním řízení podle zvláštního předpisu. Tímto zvláštním předpisem je zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, který v § 13 odst. 3 stanoví, že disciplinární řízení se zavede také proti poslanci, který se dopustí přestupku a požádá orgán příslušný k projednání přestupku o projednání v disciplinárním řízení.

Pro posouzení zákonnosti postupu žalovaného je především nutno určit, zda jednání, kterého se stěžovatel dopustil, bylo přestupkem. Z výše uvedeného je zřejmé, že by byla dána exempce z pravomoci správního orgánu, nejednalo-li by se o postup dle § 9 odst. 3 zákona o přestupcích, anebo se jednalo o jiný správní delikt.

Zákon o přestupcích řeší vztah přestupku, trestného činu a ostatních správních deliktů tak, aby byla vyloučena možnost dvojího postihu za jeden a týž čin. Pojem přestupku je proto vymezen pozitivně i negativně. Přestupkem podle § 1 zákona o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, je zaviněné jednání, které porušuje anebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek označeno v tomto nebo jiném zákoně, a nejde-li o trestný čin nebo jiný správní delikt, který je postižitelný podle jiných právních předpisů. Zatímco kodifikaci převážné části skutkových podstat přestupků lze nalézt právě v citovaném zákoně - přitom nelze vyloučit i skutkové podstaty jiné obsažené i v dalších zákonech (např. § 105 zák. č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, stanoví přestupky občanů proti stavebnímu řádu) - skutkové podstaty jiných správních deliktů nedoznaly komplexní kodifikace v jednom zákoně, ale jsou obsaženy ve značném množství zákonů z jednotlivých oblastí a úseků veřejné správy. Zatímco přestupek, ale i trestný čin, jsou v zákoně jednoznačně vymezeny a definovány, žádný zákon neobsahuje jednotnou definici správního deliktu; jedná se tak o jeden z druhů deliktů, který není nikde v zákoně definován. Nauka správního práva tento pojem používá jako souhrnný pojem zahrnující jednotlivé druhy správních deliktů, které se vyskytují v platné právní úpravě. Z uvedeného je nutno dovodit, že pod jiný správní delikt je třeba zahrnout jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem a za které ukládá správní orgán k tomu příslušný trest.

Jednání, kterého se stěžovatel dopustil, s ohledem na výše uvedené, by mohlo být přestupkem pouze v případě, označoval-li by ho takto výslovně zákon - v daném případě zák. č. 148/1998 Sb. Ten však tak nečinil.

Podle § 14 odst. 1 písm. a) cit. zákona byla určená osoba povinna dodržovat ochranu utajovaných skutečností; není sporu o tom, že stěžovatel byl ve smyslu § 43 odst. 1 písm. d) cit. zákona z titulu výkonu své funkce osobou určenou, svědčila mu proto beze zbytku tato zákonná povinnost.

Podle § 2 odst. 4 cit. zákona se přitom dodržováním ochrany utajovaných skutečností rozumí povinnost zachovávat mlčenlivost a dodržovat ostatní povinnosti stanovené tímto zákonem a v jeho mezích.

Ve smyslu vyhlášky č. 244/1998 Sb. dodržováním ochrany utajovaných skutečností je nutno rozumět jejich předávání, odesílání, přepravu, přenášení, ukládání, výpůjčku, zabezpečení i vyřazení utajovaných písemností. Konkrétně § 26 stanoví postup při vyřazování utajené písemnosti.

Podle čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR je soud při rozhodování vázán zákonem. Je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem. Rozhodoval-li by soud podle podzákonného předpisu vydaného v rozporu se zákonem, byla by pak jeho vázanost zákonem popřena. Proto jde o povinnost, nikoli pouze o oprávnění soudu tento soulad posoudit; proto Nejvyšší správní soud v řízení rovněž zjišťoval, byl-li v rozhodné době podzákonný předpis součástí práva.

Ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod přikazují všem státním orgánům, aby vykonávaly svou moc jen v mezích stanovených zákonem. Proto podzákonný předpis, který byl vydán v rozporu se zákonem nebo jehož obsah je v rozporu se zákonem, se nemůže považovat za právo. V této souvislosti je nutno chápat čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR o vázanosti soudu zákonem. Z těchto úvah Nejvyšší správní soud vycházel při posuzování předmětných ustanovení cit. vyhlášky, která konkretizovala obecně stanovenou povinnost v § 14 odst. 1 písm. a) zákona č. 148/1998 Sb.; dospěl přitom k závěru, že tato vyhláška jako podzákonný předpis byla vydána na základě výslovného zákonného zmocnění obsaženého v § 6 odst. 5 a § 48 odst. 2 cit. zákona, zákonné ustanovení vykládá v jeho mezích způsobem transparentním, který nemění jeho smysl, resp. nezakládá zcela jinou skutkovou podstatu, než činí zákon, a proto byla součástí práva.

Za porušení povinností stanovených cit. zákonem lze podle § 70 odst. 1 písm. b) uložit určené osobě podle § 42 nebo § 43 písm. b) až f) pokutu až do výše 500 000 Kč.

Zákon, dle kterého bylo v řízení postupováno, nekvalifikuje stěžovatelem vytýkané porušení zákona jako přestupek; nelze proto protiprávní jednání stěžovatele posoudit jako přestupek s možnými dopady ve smyslu čl. 27 odst. 3 Ústavy, ale ani akceptovat stěžovatelem uplatněný extenzivní výklad daného ustanovení, když se domnívá, že je nutno jej vztáhnout na jakékoli trestní stíhání, tedy i na správní delikt. Takový postup by byl možný za situace, pokud by zákonodárce užil legislativní zkratky pro veškeré správní delikty, resp. trestné činy. Za situace, kdy však termín přestupek a jiný správní delikt na jiném místě Ústava výslovně rozlišuje, taková úvaha nemůže obstát (viz čl. 65 odst. 1: ). Vylučuje-li čl. 27 odst. 3 Ústavy k disciplinárnímu řízení poslance nebo senátora přestupky a nečiní tak výslovně i pro případy jiných správních deliktů, nelze toto ustanovení vykládat extenzivně tak, že se vztahuje na jakékoli delikty. Stěžovatel se rovněž mýlí, domnívá-li se, že jako fyzická osoba se mohl dopustit pouze přestupku, nikoli správního deliktu, který může spáchat pouze osoba právnická. Uvedená teorie nemá oporu v zákoně a není zřejmé, z čeho tak stěžovatel dovozuje. Přestupku se může dopustit pouze osoba fyzická, a nikoli osoba právnická, neboť nelze hovořit o vlastní vůli právnické osoby jako celku; jde vždy o jednání fyzických osob, jejichž jednání se právnické osobě přičítá. Protože je odpovědnost za přestupek založena na principu osobní a individuální odpovědnosti, může být pachatelem jen fyzická osoba. Nelze však v této souvislosti dovozovat , že pachatelem jiného správního deliktu může být pouze právnická osoba, nikoli osoba fyzická. Subjektem jiného správního deliktu může být obecně jak fyzická osoba, např. podnikatel, popř. osoba se speciálním postavením (jiným správním deliktem je tak např. protiprávní jednání dle zákona o účetnictví, zákona o živnostenském podnikání, zákona o loteriích apod.), tak i osoba právnická. V případě přestupku je nezbytným předpokladem existence zavinění v jakékoli formě, v případě správního deliktu tomu tak zpravidla není, je založena objektivní odpovědnost s možnými případy .

V otázce namítaného porušení čl. 27 odst. 3 Ústavy ze strany žalovaného dospěl Nejvyšší správní soud ke stejnému právnímu závěru, jaký učinil Městský soud v Praze, který v odůvodnění svého rozsudku náležitě vysvětlil jak povahu protiprávního jednání stěžovatele, tak i obsah a právní dopady čl. 27 odst. 3 Ústavy.