Vydání 4/2005

Žalobou proti nečinnosti podle § 79 odst. 1 s. ř. s. se může ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Podle § 81 s. ř. s. soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Je-li návrh důvodný, soud uloží rozsudkem správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu. Jde o žalobní institut k ochraně před nečinností správního orgánu, i když jeho prostřednictvím nelze dosáhnout vydání rozhodnutí nebo osvědčení o určitém obsahu. Ustanovení § 79 předpokládá nečinnost správního orgánu pouze ve vztahu k věcnému rozhodnutí. Osvědčení nemá povahu aktu aplikace práva - má informační povahu o skutečnostech v něm uvedených (s průkazní mocí dokládá určitou nespornou skutečnost). V obou případech je však předpokladem žaloby, že správní orgán má povinnost rozhodnutí či osvědčení vydat.

Nejvyšší správní soud tak musí posoudit, zda Městský soud v Praze postupoval v souladu se zákonem, když dospěl k závěru, že žalovaný nemohl o stěžovatelově žádosti o povolení trvalého pobytu rozhodnout, neboť ten byl v postavení žadatele o udělení azylu a zákon o pobytu cizinců se na něho nevztahoval.

Při posouzení této námitky soud vycházel z příslušných ustanovení zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu. Zákon o pobytu cizinců vyjímá ze své působnosti mimo jiné ty cizince, kteří požádali Českou republiku o ochranu formou azylu, a azylanty, pokud tento zákon nebo zvláštní právní předpis nestanoví jinak [§ 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců]. Kdo všechno spadá do výše uvedené kategorie cizinců, stanoví § 2 odst. 3 zákona o azylu, podle kterého je cizinec, který požádal Českou republiku o ochranu formou azylu, žadatelem o udělení azylu. Postavení žadatele má po dobu správního řízení o udělení azylu a po dobu soudního řízení o žalobě proti rozhodnutí ministerstva podle zvláštního právního předpisu (soudního řádu správního). Z uvedeného tak vyplývá, že cizinec má postavení žadatele o udělení azylu ode dne podání žádosti o udělení azylu až do doby, než je rozhodnuto o jeho žalobě proti zamítavému rozhodnutí ministerstva vnitra v jeho azylové věci; do té doby je také pod ochranou zákona o azylu a zároveň je vyňat z působnosti zákona o pobytu cizinců (vyjma ustanovení, na která odkazuje zvláštní právní předpis, zejména právě zákon o azylu, nebo pokud zákon o pobytu cizinců nestanoví něco jiného). Nejvyšší správní soud musí v dané věci poznamenat, že ustanovení § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců je součástí tohoto zákona právě s ohledem na zvláštní postavení osob, které žádají o ochranu formou azylu. Zákon o azylu, v jehož režimu se tyto osoby po dobu azylového řízení a řízení o žalobě nacházejí, jim totiž zajišťuje vyšší stupeň ochrany.

Stěžovatel zejména namítá, že § 2 odst. 3 zákona o azylu hovoří o tom, že cizinec má postavení žadatele o udělení azylu mimo jiné po dobu řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, což není stěžovatelův případ, neboť on podal žalobu proti rozhodnutí ministra vnitra. S uvedeným výkladem však nelze souhlasit. V době, kdy probíhalo správní řízení ve stěžovatelově azylové věci, bylo přípustné podat proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o neudělení azylu rovněž rozklad, o kterém rozhodoval ministr. Jednou z podmínek pro podání správní žaloby bylo také vyčerpání přípustných řádných opravných prostředků (§ 247 odst. 2 občanského soudního řádu, ve znění účinném k 31. 12. 2002). Teprve proti konečnému rozhodnutí ve správním řízení pak bylo možné podat správní žalobu. Žaloba tak směřovala proti rozhodnutí ministra vnitra, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra, avšak žalovaným správním orgánem bylo zmíněné ministerstvo. Ministerstvo vnitra je ústředním orgánem státní správy, v jehož čele stojí člen vlády, tj. ministr vnitra (§ 1 zákona ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky). Ministr vnitra tak není samostatným správním orgánem nadřízeným ministerstvu, jak se mylně domnívá stěžovatel, nýbrž stojí v čele tohoto ústředního správního orgánu. Správním orgánem, který v určité věci rozhodl, se v případě ústředních orgánů státní správy rozumí tento orgán, nikoliv jeho vedoucí, a to i když vedoucí ústředního orgánu státní správy rozhoduje o rozkladu proti rozhodnutí ústředního orgánu státní správy ve smyslu § 61 správního řádu, ve znění účinném k 31. 12. 2003. V dané věci tak sice probíhalo řízení o stěžovatelově žalobě směřující proti rozhodnutí ministra vnitra, avšak žalovaným správním orgánem bylo Ministerstvo vnitra, a nikoliv ministr samotný. Hovoří-li pak § 2 odst. 3 zákona o azylu o "žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra podle zvláštního právního předpisu" a odkazuje přitom na soudní řád správní, je tím míněna žaloba proti konečnému rozhodnutí ministerstva v azylové věci; pokud tedy právní úprava umožňovala podání rozkladu, je takovým rozhodnutím rozhodnutí o tomto rozkladu. Stěžovatel tak byl po dobu soudního řízení o žalobě proti rozhodnutí ministra vnitra v pozici žadatele o udělení azylu podle § 2 odst. 3 zákona o azylu. Podle názoru soudu je v dané věci rovněž nerozhodné, zda stěžovatel má průkaz žadatele o udělení azylu či nikoli. Podstatné v dané věci je, že stěžovatel požádal Českou republiku o ochranu formou azylu a v době rozhodování Městského soudu v Praze nebylo rozhodnuto o jeho žalobě proti zamítavému rozhodnutí ve věci žádosti o azyl.

Pokud jde o námitku týkající se přerušení řízení rozhodnutím ze dne 6. 3. 2001, ani ta není podle názoru Nejvyššího správního soudu důvodná. Uvedené rozhodnutí je rozhodnutím o přerušení řízení podle § 29 odst. 1 správního řádu. Podle tohoto ustanovení správní orgán řízení přeruší tehdy, jestliže bylo zahájeno řízení o předběžné otázce (§ 40 správního řádu) nebo jestliže byl účastník řízení vyzván, aby ve stanovené lhůtě odstranil nedostatky podání (§ 19 odst. 3 správního řádu). Je tak povinností správního orgánu přerušit řízení vždy, pokud je splněn některý z uvedených důvodů, případně oba dva. Nejvyšší správní soud má za to, že v dané věci šlo právě o posledně uvedený případ. Správní orgán přerušil řízení a vyzval stěžovatele, aby doložil požadované náležitosti, a rovněž v odůvodnění upozornil na probíhající soudní řízení a na nutnost vyčkat jeho výsledků, neboť ty jsou pro správní orgán podle § 40 správního řádu závazné.

Další otázkou je, zda vydání požadovaného rozhodnutí by žalovanému vůbec příslušelo. Postavení žalovaného v řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu vyplývá ze žaloby (§ 79 odst. 2 s. ř. s.) a v daném případě stěžovatel za žalovaného označil Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie se sídlem v Praze. Návrh na vydání správního rozhodnutí ovšem podal u Oddělení cizinecké policie v Mostě a ze zákona je také tento orgán k vyřízení takové žádosti příslušný, jak již podrobně zdůvodnil městský soud v napadeném rozhodnutí. Skutečnost, že se stěžovatel obrátil na žalovaného podle § 50 správního řádu, nezakládá žalovanému zákonnou povinnost vydat rozhodnutí. Ustanovení § 50 správního řádu umožňuje za stanovených podmínek odvolacímu orgánu ve věci rozhodnout na místo orgánu prvého stupně; úvaha o splnění daných podmínek však přísluší tomuto orgánu. I pokud tedy stěžovatel ve správním řízení učinil podnět podle citovaného ustanovení, nepřešla v jeho důsledku na odvolací orgán povinnost vydat rozhodnutí v I. stupni. Tato otázka je však vedlejší za situace, kdy zákon, podle něhož mělo být o žádosti rozhodnuto, stěžovatele ze své působnosti výslovně vylučuje.

Namítá-li stěžovatel, že poté, co bylo ve správním řízení o povolení trvalého pobytu dne 2. 8. 2002 pokračováno, nebylo toto řízení už pak přerušeno, ačkoli tomu tak být mělo, je třeba s ním souhlasit. Avšak - jak již uvedl městský soud v napadeném rozsudku - žalobou na nečinnost podle § 79 a násl. s. ř. s. se lze domáhat toliko toho, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Není tak možné požadovat vydání procesního rozhodnutí, kterým rozhodnutí o přerušení správního řízení podle § 29 odst. 1 správního řádu bezpochyby je. Stejně tak není možné uložit správnímu orgánu pouze pokračovat v řízení. Ustanovení § 81 odst. 2 s. ř. s. totiž umožňuje soudu, aby uložil správnímu orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, pokud je správní orgán nečinný, a stanovit k tomu přiměřenou lhůtu. Nečinností pak rozumíme situaci, kdy správní orgán nekoná, přestože mu to zákon ukládá. Jak ale vyplynulo z výše uvedeného, v daném případě byl stěžovatel žadatelem o udělení azylu a zákon o pobytu cizinců se na něho nevztahoval.

Zákon tak neumožňoval žalovanému v této věci rozhodnout. Nejvyšší správní soud nezjistil naplnění tvrzeného důvodu kasační stížnosti uvedeného v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť Městský soud v Praze postupoval v souladu se zákonem, když zamítl jako nedůvodnou žalobu, jíž se stěžovatel domáhal uložit žalovanému povinnost ukončit správní řízení ve věci jeho žádosti o povolení k trvalému pobytu na území České republiky.