Vydání 11/2011

Nejvyšší správní soud předně musí konstatovat, že námitku, tak jak ji stěžovatel formuluje nyní, před správním orgánem I. stupně víceméně neuplatnil, když osobu, se kterou má mít vážnou známost, označoval jako kamarádku. Ta ve své výpovědi stěžovatele označila za přítele. V odvolání stěžovatel však již uvedl, že v České republice má vážnou známost, se kterou se hodlá oženit a založit rodinu. S Martinou K. dle svého vyjádření žije po celou dobu, co pobývá v České republice, společně vedou domácnost, mají společné známé. Správní vyhoštění by jim znemožnilo se vzít a žít spolu jako manželé na území České republiky, tak jak si to plánovali.

Žalovaný tuto námitku neakceptoval s tím, že k ní nelze dle § 82 odst. 4 správního řádu přihlédnout, neboť jde o skutečnost, kterou cizinec mohl uplatnit již v řízení před správním orgánem I. stupně. Obdobně se žalovaný vyjádřil ke stěžovatelem namítaným pevným sociálním a citovým vazbám v České republice.

V žalobě stěžovatel mimo jiné uvádí, že skutečnost, že má vážnou známost, oznámil až v odvolání z důvodu, aby tak chránil svoji přítelkyni, když nevěděl, zda nebude mít z této skutečnosti nějaký postih. Opakovaně uvádí, že s Martinou K. má vážnou známost po celou dobu, co se zdržoval v České republice, spolu žijí jako partneři, druh a družka, a vedli společnou domácnost. Dále uvádí, že tuto skutečnost je schopen kdykoliv v řízení před soudem prokázat účastnickou výpovědí Martiny K., se kterou se hodlá oženit.

Městský soud ve svém rozsudku k totožné námitce pouze konstatoval, že ji musel odmítnout, protože se stěžovatel o vážné známosti nezmínil ani při podání vysvětlení, ani ve vyjádření účastníka správního řízení, o vážné známosti se nezmínila před správními orgány ani Martina K. a v odvolání uváděné tvrzení stěžovatel nijak nedoložil. Dále shledává, že rovněž v podané žalobě uváděl pouze vágně, že se s touto přítelkyní hodlá do budoucna oženit a založit s ní rodinu v České republice.

Nejvyšší správní soud závěrům městského soudu nepřisvědčil.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS, "[n]" Ze samotné žaloby nevyplývá, jak tvrdí městský soud, že by tvrzení stěžovatele byla pouze vágní. Stěžovatel rovněž v žalobě navrhuje důkaz svědeckou výpovědí Martiny K., tímto návrhem se soud nezabýval, ani nezdůvodnil, proč tak neučinil. Nejvyšší správní soud shledává z těchto důvodů tuto část odůvodnění rozsudku městského soudu nepřezkoumatelnou. Zavádějící je konstatování městského soudu, že stěžovatel své tvrzení uváděné až v odvolání nijak nedoložil. K tomuto jeho tvrzení nebylo v odvolacím řízení přihlédnuto s odkazem, že se jedná o novou skutečnost, kterou neuplatnil před orgánem I. stupně, a žalovaný se tak touto námitkou vůbec nezabýval. Samotná skutečnost, že stěžovatel vyšší intenzitu rodinných vazeb namítá až v odvolání, není při posouzení věci podstatná.

Stávající právní úprava správního řízení obsažená ve správním řádu z roku 2004 na rozdíl od předchozí úpravy (správního řádu z roku 1967) klade stran uplatňovaných skutečností a tvrzených důkazů důraz na řízení před správními orgány v I. stupni a další či nové skutečnosti a důkazy v odvolacím řízení připouští jen zcela výjimečně. Ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu posiluje tzv. koncentraci řízení tím, že účastníkovi řízení neumožňuje uplatňovat v odvolacím řízení takové skutečnosti a důkazy, které mohl uplatnit již dříve, tedy v řízení v I. stupni. Nemožnost uvádět v odvolání tzv. nova je výrazem tzv. neúplné , jíž je stávající úprava správního řízení ovládána. Toto zákonné řešení se z povahy věci jeví plně opodstatněné přinejmenším tam, kde se jedná o řízení o žádosti účastníka řízení, který si ve svém vlastním zájmu musí řádně a včas nejen zjistit, ale také zajistit vše potřebné, co pro vyhovění žádosti účastníka předepisuje zákonná úprava. Ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu však nelze interpretovat a aplikovat izolovaně od ostatních ustanovení správního řádu, zejména potom základních zásad.

Ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu se snaží vyvažovat právo účastníků řízení vyplývající z § 36 odst. 1 téhož zákona, tzn. navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí, a právo na projednání věci bez zbytečných průtahů. Aplikace tohoto ustanovení správního řádu má svá úskalí spočívající v tom, že správní orgán by měl zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, k čemuž však při odmítnutí dodatečných důkazů a popření nových skutečností nemusí dojít. Z toho také plyne, že § 82 odst. 4 správního řádu prakticky nelze automaticky použít v řízeních vedených z moci úřední, v nichž má být účastníkovi řízení uložena nějaká povinnost. To vyplývá zejména z § 50 odst. 3 věty druhé správního řádu, podle níž v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, je správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena; toto ustanovení je tak ve vztahu k § 82 odst. 4 uvedeného zákona . Má-li správní orgán povinnost zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena, i bez návrhu (z logiky věci bez návrhu toho, komu má být povinnost uložena), nemůže se správní orgán ohledně návrhů takové osoby na provedení dalších důkazů současně dovolávat § 82 odst. 4 správního řádu. Ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu tedy na řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, nedopadá; uplatní se však typicky u řízení zahajovaných na návrh, tedy řízení o žádosti. V nich je koncentrace řízení plně namístě: je totiž v zájmu žadatele, aby shromáždil a správnímu orgánu předložil všechny potřebné doklady. Rozhodnutí o správním vyhoštění je nepochybně rozhodnutím o uložení povinnosti podle § 50 odst. 3 správního řádu. Cizinec je povinen opustit území České republiky a je mu zakázáno po vymezenou dobu se na její území navrátit. Proto nelze koncentraci řízení dle § 82 odst. 4 správního řádu použít.

Podle § 36 odst. 1 správního řádu jsou účastníci oprávněni navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Podle § 93 odst. 1 téhož zákona pak platí, že, není-li v hlavě VIII druhé části stanoveno jinak, použijí se pro řízení o odvolání obdobně ustanovení hlav I až IV, VI a VII této části, tzn. i § 36 odst. 1. Pro odvolací řízení by to znamenalo, že jsou jeho účastníci oprávněni navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu odvolacího řízení až do vydání rozhodnutí o odvolání. Přestože není výše uvedená koncentrace řízení spojena s výslovným stanovením konkrétní povinnosti správních orgánů poučit o této koncentraci, z § 4 odst. 2 správního řádu lze tuto povinnost správního orgánu včas poučit účastníky o tom, že nebudou moci uplatňovat v odvolacím řízení nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy, dovodit. Toto poučení by mělo předcházet vydání rozhodnutí orgánu I. stupně.

S odkazem na výše uvedené Nejvyšší správní soud v posuzované věci shledal nezákonnost rozhodnutí městského soudu spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení ohledně aplikace koncentrace v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost. Odvolací orgán, potažmo městský soud, se měly námitkou stěžovatele týkající se jeho společného soužití s českou občankou a dalšími skutečnostmi, které stěžovatel v řízení uváděl, zabývat. Pokud žalovaný tuto námitku odmítl s odkazem na koncentraci řízení, pochybil; stejného pochybení se potom dopustil i městský soud, pokud na závěru žalovaného setrval.