Vydání 1/2012

(...)

[22] Nejvyšší správní soud se zabýval námitkou nesprávného posouzení otázky, zda neakceptování stěžovatelova zmocněnce žalovaným mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.

[23] Ze spisového materiálu je zřejmé, že dne 6. 4. 2010 podal stěžovatel odvolání proti rozhodnutí Magistrátu města Liberec, odboru dopravy, ze dne 30. 3. 2010, k němuž přiložil plnou moc ze dne 1. 4. 2010 pro zmocněnce: Ahmed El-K., Shuwaikh, Industrial 70654 - State of Kuwait, aby ho v plném rozsahu zastupoval a činil všechny úkony podle správního řádu ve věci týkající se předmětného správního řízení o přestupku. V podaném odvolání stěžovatel namítl, že ve vztahu k jednání, kterého se měl dopustit dne 25. 2. 2009, již uplynula jednoroční prekluzivní lhůta; odpovědnost za tento přestupek tak zanikla. Dále vznesl námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně pro nedostatek důvodů.

[24] Přípisem ze dne 12. 4. 2010 správní orgán prvního stupně vyrozuměl zmocněnce, že v souladu s § 88 odst. 1 správního řádu postupuje stěžovatelem podané odvolání Krajskému úřadu Libereckého kraje. Ve spise není založena doručenka zmocněnci stěžovatele. Žalovaný v podaném vyjádření ke kasační stížnosti zdejší soud informoval, že do 25. 1. 2011 se zmocněnci citovanou písemnost nepodařilo doručit. Poté žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 4. 2010 stěžovatelem podané odvolání zamítl. Současně v rozhodnutí k předložené plné moci ze dne 1. 4. 2010 žalovaný uvedl: "." K tomu žalovaný dodal, že zmocnění osoby pobývající v zahraničí k zastupování ve správním řízení je úkonem odporujícím smyslu a podstatě zastoupení podle správního řádu, který maří vlastní správní řízení. Je-li volba zmocněnce činěna s úmyslem zmařit správní řízení, jde o úkon čistě spekulativní, jehož akceptování správním orgánem by bylo v rozporu se základními zásadami správního řízení (§ 2 odst. 4 a § 6 odst. 1 správního řádu). Správní orgány totiž musí dbát, aby věci byly vyřizovány bez zbytečných průtahů a aby přijatá řešení byla v souladu s veřejným zájmem.

[25] Podstatou ústavně zaručeného práva na zastoupení a pomoc je možnost každého účastníka řízení nechat se zastoupit nebo využít právní či jiné odborné pomoci od jakékoli vybrané osoby v průběhu celého řízení. U práva na zastoupení a právní pomoc pak lze v obecné rovině rozlišovat právo na zastoupení obecným zmocněncem, právo na právní pomoc a právo na jinou odbornou pomoc. Právo na zastoupení obecným zmocněncem, tedy právo na zastoupení jinou, v oboru práva profesně nekvalifikovanou osobou, je obsaženo v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (k tomu srov. Svoboda, P. . Praha: Linde, 2007, s. 295-297).

[26] V řízení o přestupcích se uplatní mj. zásada zajištění práva na obhajobu, která vyjadřuje požadavek ochrany zákonných práv a zájmů osoby, proti níž je vedeno přestupkové řízení. Smyslem obhajoby je "" (srov. Kučerová, H. . Praha: Linde, 2006, s. 192).

[27] Citovaná zásada zajištění práva na obhajobu má v přestupkovém řízení svůj odraz v § 33 odst. 1 správního řádu, podle něhož si účastník správního řízení "." Zastoupení na základě plné moci představuje "" (srov. Vedral, J. Praha: Bova Polygon, 2006, s. 251-252).

[28] Z výše uvedeného vyplývá, že účastník přestupkového řízení je oprávněn zvolit si pro dané řízení zástupce na základě plné moci podle § 33 odst. 1 správního řádu. Takto zvolený zmocněnec nemusí být osobou práva znalou, neboť správní řád nevychází z povinného zastoupení (např. advokátem). Smyslem zastoupení by pak mělo být, že zmocněnec bude namísto zastoupeného činit v průběhu řízení určité úkony, čímž zastoupenému usnadní a zefektivní postup v řízení, např. poskytnutím právní či jiné pomoci, vyřizováním komunikace se správním orgánem apod.

[29] K problematice vyloučení zmocněnce ze zastupování ve správním řízení lze v historické perspektivě poukázat na § 17 odst. 6 vládního nařízení č. 8/1928 Sb., o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů (správní řízení), podle něhož správní orgán mohl "". Platila tedy zásada, že pokud správní orgán (úřad) vyloučí jistou osobu ze zastupování, nesmí tím účastníkovi řízení vzniknout právní újma. V řízení by následně mělo být zajištěno, aby si účastník řízení mohl zvolit jiného zmocněnce nebo před správním orgánem jednat sám. Vzhledem k tomu "" (k tomu srov. Weyr, F. Brno: Barvič a Novotný, 1930, s. 57).

[30] Současná právní úprava správního řízení možnost vyloučení zmocněnce ze zastupování neupravuje. Řeší pouze situaci, kdy se zmocněnci nedaří doručovat písemnosti, pro niž v § 33 odst. 4 správního řádu zakotvuje možnost ustanovit takovému zmocněnci opatrovníka. Podle zmiňovaného ustanovení ovšem žalovaný v řešeném případě nepostupoval; vyšel ze skutečnosti, že zastoupení zmocněncem pobývajícím v zahraničí je obecně úkonem odporujícím smyslu a podstatě zastoupení, kterým je zneužíváno právo na zastoupení podle § 33 správního řádu.

[31] Koncept zneužití práva byl rozveden např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2005, čj. 1 Afs 107/2004-48, č. 869/2006 Sb. NSS, v němž zdejší soud konstatoval, že "[z] Teorie práva."

[32] Ve shora citovaném rozsudku čj. 1 Afs 107/2004-48 bylo rovněž zdůrazněno, že institut zákazu zneužití subjektivních práv představuje materiální korektiv formálního pojímání práva, prostřednictvím něhož se do právního řádu vnáší hledisko ekvity (spravedlnosti). Zákon, jenž je ze své povahy obecný, nemůže pojmově pamatovat na všechny myslitelné životní situace, které mohou za jeho účinnosti nastat. V důsledku toho se může přihodit, že určité chování formálně vzato - ve skutečnosti ovšem pouze zdánlivě, odpovídá dikci právního předpisu, avšak je zároveň pociťováno jako zjevně nespravedlivé, neboť v rozporu s určitými základními hodnotami a s rozumným uspořádáním společenských vztahů působí společnosti újmu. Takové chování má potom povahu nikoliv výkonu subjektivního práva, nýbrž jeho (právem reprobovaného) zneužití. Zákaz zneužití práva však musí být chápán jako výjimka z pravidla. Nelze předem paušálně říci, kdy se o zneužití práva bude jednat a kdy nikoliv. Vše záleží na okolnostech konkrétního případu. Stanovením přesných pravidel by byl popřen smysl a samotná podstata institutu zákazu zneužití subjektivních práv, neboť tento institut se musí vyznačovat jistou obsahovou pružností, aby mohl reagovat na nekonečné množství životních situací, na něž nemůže ve své obecnosti právní norma pamatovat.

[33] Celý právní řád je ovládán ústavním principem obecné svobody jednání jednotlivce; každý může činit vše, co není zákonem zakázáno (čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Výchozí svoboda jednání jednotlivce nalézá svých hranic nejenom v zákonem stanovených případech, ale také, jak dovodil Nejvyšší správní soud i Ústavní soud, v krajních případech zneužití práva (srov. shora citovaný rozsudek NSS čj. 1 Afs 107/2004-48, nebo nález Ústavního soudu ze dne 6. 9. 2005, sp. zn. I. ÚS 643/04, N 171/38 SbNU 367). Jednání směřující ke zneužití práva musí být dostatečně prokázáno. V takovém případě pak rozhodující subjekt nemusí poskytnout právnímu jednání účastníka řízení ochranu - nepřizná mu účinky.

[34] Z ustálené judikatury dále vyplývá, že zneužít lze i práv procesních (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. 7. 2008, sp. zn. 29 Nd 201/2008, č. 2/2009 Sb. NS, usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 27. 5. 2010, čj. 1 As 70/2008-74, č. 2099/2010 Sb. NSS, nebo nález Ústavního soudu ze dne 25. 9. 1996, sp. zn. III. ÚS 83/96, N 87/6 SbNU 123, č. 293/1996 Sb.). Lze tak konstatovat, že zneužito může být rovněž právo na zastoupení; v takovém případě nemusí správní orgán výjimečně účinky zastoupení akceptovat. Vždy však bude nezbytné vycházet z individuálních okolností každého jednotlivého případu.

[35] Správní orgány tedy zásadně musí respektovat právo účastníka řízení na zastoupení. Jedině tehdy, pokud bude spolehlivě doloženo, že v daném konkrétním případě došlo ke zneužití práva na zastoupení, nemusí být takovému zastoupení přiznány účinky. Nutno zdůraznit, že takový postup je ryze výjimečný (); musí mu předcházet aktivita správního orgánu směřující ke zjištění, že právo na zastoupení bylo v individuálním případě skutečně zneužito, že účastník řízení nemá v úmyslu být zastoupen a že zvolením svého zástupce sleduje jiné cíle (oddálit konec řízení, dosáhnout uplynutí prekluzivní lhůty apod.).

[36] Jakkoliv v přestupkovém řízení zákon výslovně nereprobuje zvolení zástupce účastníka řízení ze zahraničí, úvaha v naznačeném smyslu musí být součástí posouzení specifických okolností udělené plné moci a vztahu účastníka a jeho zmocněnce. Opačný závěr by byl v přímém rozporu s účelem tohoto institutu, jenž primárně má spočívat v komunikaci zmocněnce s účastníkem řízení, v pomoci účastníkovi řízení a k hájení jeho práv.

[37] Je pravdou, že volba zástupce ze vzdálené země, pokud působí, nebo bude působit komunikační problémy mezi zástupcem a správním orgánem, vyvolává pochybnosti o skutečném účelu zastoupení. To může být významným argumentem svědčícím o zneužití práva. Nejvyšší správní soud však zdůrazňuje, že nelze bez dalšího tvrdit, že zvolení zástupce ze zahraničí vždy představuje zneužití práva na zastoupení. Nepostačí pouhá ničím nepodložená domněnka žalovaného, že si stěžovatel zvolil zástupce z Kuvajtu s cílem zmařit a paralyzovat probíhající přestupkové řízení. Žalovaný měl dát přinejmenším stěžovateli možnost, aby sám vysvětlil důvody právního zastoupení osobou pobývající v Kuvajtu. Jakkoliv takové důvody jsou v případě běžných zastoupení irelevantní, zde mohou vyvrátit z kontextu věci se nabízející závěr, že jediným účelem zastoupení nebyl zájem stěžovatele o ochranu svých subjektivních práv v průběhu správního řízení, ale toliko snaha zpomalit správní řízení. Dříve než správní orgán přikročil k úvahám o případném zneužití práva, mohl zvážit i věrohodnost plné moci a např. požádat zmocnitele o ověření podpisů na této plné moci.

[38] Pokud správní orgán neakceptoval zastoupení stěžovatele zmocněncem, bylo na něm, aby doložil a v rozhodnutí řádně odůvodnil, že zvolení takového zástupce v daném konkrétním případě je výrazem zneužití práva (přiměřeně srov. shora citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 643/04). Nelze ovšem bez dalšího tvrdit, že zvolení zástupce ze zahraničí ze své podstaty vždy představuje zneužití práva na zastoupení, jak učinil žalovaný v napadeném rozhodnutí. Nepostačí pouhá ničím nepodložená domněnka žalovaného, že si stěžovatel zvolil zástupce z Kuvajtu s cílem zmařit a paralyzovat probíhající přestupkové řízení.

[39] V projednávané věci stěžovatel sám podal včasné a formálně bezvadné odvolání, v němž namítal nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a uplynutí prekluzivní lhůty ve vztahu k jednání, jehož se měl dopustit dne 25. 2. 2009. Spolu s odvoláním přiložil plnou moc pro zastupování v předmětném přestupkovém řízení pro zástupce: Ahmed El-K. Správní orgán prvního stupně zmocněnci stěžovatele zaslal oznámení o postoupení věci žalovanému a spis předložil krajskému úřadu. Jak již bylo shora uvedeno, odvolání bylo bez jakýchkoli formálních vad, proto nebylo třeba zástupce stěžovatele vyzývat k doplnění. Při posuzování námitek obsažených v odvolání (nepřezkoumatelnost, ) žalovaný vycházel toliko z předloženého spisového materiálu. Nebylo účelné v této věci doplňovat dokazování ani provádět ústní jednání; stěžovatel ani nic takového nenavrhoval. V průběhu řízení o odvolání zmocněnec stěžovatele vůči správnímu orgánu žádné úkony neučinil (odvolání nedoplnil, nevyužil práva nahlédnout do spisu, navrhovat provedení dalších důkazů aj.). Žalovaný tedy vydal rozhodnutí o odvolání, v němž vyrozuměl stěžovatele, že účinky jeho zastoupení neakceptoval a že rozhodnutí doručuje pouze jemu. Proti rozhodnutí žalovaného podal stěžovatel včasnou správní žalobu, v níž namítal procesní pochybení žalovaného a zásah do jeho ústavně zaručených práv. V průběhu řízení o žalobě ani následně v řízení o kasační stížnosti stěžovatel blíže nekonkretizoval, jakým způsobem měl být zkrácen na svých procesních právech tím, že jeho zástupce nebyl připuštěn.

[40] Nutno zdůraznit, že v posuzované věci žádné skutečnosti nenasvědčují tomu, že by zmocněnec stěžovatele v průběhu řízení o odvolání vyvíjel jakoukoliv aktivitu, k níž by žalovaný odmítl přihlížet. Stěžovatel tak mohl být zkrácen na svých procesních právech toliko tím, že žalovaný napadené rozhodnutí nedoručoval jeho zmocněnci, ale přímo jemu. Nicméně pokud se stěžovatel řádně seznámil s obsahem rozhodnutí o odvolání a následně podal včasnou správní žalobu, nelze hovořit o tom, že byl zkrácen na svých procesních právech. K tomu lze přiměřeně odkázat i na rozsudek prvorepublikového Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 1933, č. 10432/1933 Boh. A, uveřejněný v Soudní judikatuře pod č. 4899/33, v němž se Nejvyšší správní soud zabýval obdobnou problematikou. Konstatoval: "[...] " V nyní projednávané věci tedy podle zdejšího soudu skutkové okolnosti případu jednoznačně nasvědčují tomu, že žalovaný sice pochybil, pokud nedostatečně odůvodnil zneužití práva na zastoupení v posuzovaném případě, nicméně popsané pochybení nemělo vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci.

[41] Jednání stěžovatele se může jevit do jisté míry jako účelové s cílem dosáhnout marného uplynutí prekluzivní lhůty dříve, než bude řízení o přestupku pravomocně skončeno, k čemuž ostatně dospěl žalovaný a následně i krajský soud. Podle § 20 odst. 1 zákona o přestupcích (věta před středníkem) přestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok. Z ustálené judikatury zdejšího soudu vyplývá, že, "" (srov. rozsudek ze dne 15. 12. 2005, čj. 3 As 57/2004-39, č. 845/2006 Sb. NSS). Stěžovatel využil svého práva na zastoupení v přestupkovém řízení a z důvodu procesní taktiky si zvolil zmocněnce z Kuvajtu. Ten však v průběhu řízení o odvolání nevyvíjel žádnou procesní aktivitu a ke dni rozhodování o odvolání stále nebylo vykázáno doručení písemnosti ze dne 12. 4. 2010 o postoupení věci žalovanému k rozhodnutí o odvolání. Poté, co žalovaný v napadeném rozhodnutí sdělil stěžovateli, že jeho zastoupení zmocněncem nebylo akceptováno, stěžovatel začal v obecné rovině namítat zásah do jeho ústavně zaručených práv. V průběhu řízení před správními soudy ovšem blíže nespecifikoval, jakým způsobem bylo postupem žalovaného porušeno jeho procesní právo a z jakých důvodů bylo nutné trvat na zvoleném zastoupení, zvláště když zástupce v průběhu řízení neučinil jediný úkon. Žalovaný se oprávněně mohl obávat, že v důsledku problémů spojených s doručováním do Kuvajtu nenabude právní moci rozhodnutí o odvolání ve lhůtě podle § 20 odst. 1 zákona o přestupcích. K tomu zdejší soud dodává, že problematika doručování zmocněncům v přestupkovém řízení je rozvedena i v odborné literatuře: "" (srov. Hrabák, J.; Nahodil, T. . Praha: ASPI, 2005, s. 75).

[42] Přiměřeně lze i v přestupkovém řízení vycházet ze závěrů vyslovených Ústavním soudem ve vztahu k trestnímu řízení ve výše citovaném nálezu sp. zn. III. ÚS 83/96, v němž dovodil, že "[z] [...]" Ústavní soud v předmětném nálezu vzal v úvahu rovněž obecný zájem na řádném a ústavně souladném výkonu spravedlnosti, k němuž přiřadil i právo samotného státu na spravedlivý proces. Právní předpisy stanoví nepřekročitelné časové limity směřující vůči státu, který v takto určené lhůtě musí být správními orgány k tomu povolanými připraven spravedlnost vykonat (např. v prekluzivní lhůtě jednoho roku vydat pravomocné rozhodnutí v přestupkovém řízení). Tyto objektivní lhůty - ač směřují především vůči státu jako ochrana obviněného - váží nejen stát samotný, ale vztahují se svým způsobem i na postavení obviněného v řízení, a to v tom smyslu, že nepokrývají takové překážky, na které stát v průběhu řízení nemá vliv. Jestliže překážky bránící státu navzdory realizované snaze věc ve stanovené lhůtě pravomocně skončit, jsou v extrémním rozporu s účelem řízení o přestupku (§ 1 zákona o přestupcích), svou podstatou porušují nejen zákon, ale současně též i podmínky spravedlivého procesu (stanoveného postupu), jak tyto vyplývají z ústavního pořádku republiky. Sem spadají např. jednání nesoucí zřetelné snahy procesní , ale i takové, které - ačkoli takové znaky postrádají - sledují již mimoprocesní cíle.

[43] Poměřeno okolnostmi konkrétního případu zdejší soud dospěl k závěru, že byť žalovaný v řešeném případě dostatečně nezdůvodnil, že došlo ke zneužití práva na zastoupení, stěžovatel nebyl zkrácen na svých procesních právech, neboť až do vydání rozhodnutí mohl zmocněnec stěžovatele činit vůči žalovanému jakékoliv procesní úkony. Zmocněnec žádnou procesní aktivitu, k níž by žalovaný odmítl přihlížet, nevyvíjel. Ani žalovaný v průběhu odvolacího řízení práva stěžovatele na zastoupení nijak nezkrátil a nic nenasvědčuje tomu, že by do vydání rozhodnutí zastoupení nerespektoval, neboť komunikace mezi ním a zmocněncem, popř. stěžovatelem nebyla třeba. Stěžovatel rovněž v průběhu řízení nekonkretizoval, jakým způsobem byl zkrácen na svých procesních právech, ani neuvedl, jakým způsobem by mohl jeho zmocněnec účinně přispět k ochraně jeho práv. Žalovaný poprvé vyjevil, že zastoupení zmocněncem z Kuvajtu nepřiznává účinky, v rozhodnutí o odvolání. Stěžovatel tak mohl být zkrácen na svých procesních právech toliko v průběhu doručování rozhodnutí, tedy že správní orgán napadené rozhodnutí nedoručoval jeho zástupci, ale přímo stěžovateli. Ze skutečnosti, že se správnímu orgánu prvního stupně dosud nepodařilo doručit zmocněnci stěžovatele informaci o postoupení věci žalovanému, totiž nelze zkrácení na právech stěžovatele dovozovat, neboť tato informace nemá procesně žádný dopad. Jelikož stěžovatel následně podal včas perfektní správní žalobu, dospěl zdejší soud k závěru, že uvedené pochybení správního orgánu v daném případě nemělo dopad do procesních práv stěžovatele.

[44] Kasační soud se v tomto ohledu zabýval rovněž otázkou právní moci rozhodnutí o odvolání. Obdobnou otázku řešil zdejší soud již v rozsudku ze dne 27. 6. 2006, čj. 5 As 48/2004-76, v němž správní orgán doručoval rozhodnutí o odvolání přímo přestupci, protože jím zvolený zmocněnec byl neznámého pobytu. Ve zmiňovaném případě kasační soud dospěl k závěru, že takový postup nemá oporu v zákoně, neboť rozhodnutí o odvolání může nabýt právní moci teprve jeho doručením zmocněnci přestupce. V nyní posuzovaném případě je však situace odlišná. Správní orgán v rozhodnutí výslovně konstatoval, že neakceptuje účinky zastoupení stěžovatele zmocněncem z Kuvajtu. Jakkoli Nejvyšší správní soud shledal, že tento svůj závěr žalovaný nedostatečným způsobem odůvodnil, nic to nemění na situaci, že v okamžiku doručování rozhodnutí nebyly přiznány účinky zastoupení stěžovatele zmocněncem z Kuvajtu. Doručením napadeného rozhodnutí stěžovateli proto rozhodnutí o odvolání nabylo právní moci.

[45] Krajský soud se tedy mýlil v tom, že správní orgány nejsou povinny akceptovat zastoupení účastníka řízení cizincem. Zdejší soud na základě výše uvedených důvodů uzavírá, že zastoupení účastníka řízení zmocněncem ze zahraničí je přípustné, neboť každý má právo zvolit si zástupce pro řízení podle své volné úvahy, nehledě na státní příslušnost či místo trvalého pobytu zmocněnce. Pouze ve výjimečných případech, kdy je nepochybné, že v konkrétním případě došlo ke zneužití práva na zastoupení, není povinen přiznat takovému zastoupení účinky. V posuzovaném případě žalovaný zneužití práva dostatečně neodůvodnil. Nejvyšší správní soud nicméně ve shodě s krajským soudem dospěl k závěru, že toto pochybení nemělo v posuzované věci vliv na zákonnost rozhodnutí o odvolání (srov. bod [43] shora). Námitka nesprávného právního posouzení této otázky krajským soudem tak není důvodná. (...)