Vydání 9/2007

Pokud žalovaný v napadeném rozhodnutí konstatuje správnost skutkových zjištění učiněných správním orgánem I. stupně, aniž by dle žalobce byla tato konstatace podložena podrobnějším zdůvodněním, pak soud nepřisvědčuje žalobcově názoru, že by tato skutečnost sama o sobě způsobovala nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Správní řízení je totiž vystavěno na zásadě jeho jednotnosti; řízení tedy od okamžiku jeho zahájení až do vydání rozhodnutí v jeho posledním stupni tvoří jeden celek. Pokud jde o podklady rozhodnutí opatřované za účelem zjištění skutečného stavu věci (§ 32 odst. 1 správního řádu z roku 1967), pak jejich soubor zásadně (při dodržení všech procesních práv účastníků řízení) může vznikat ve všech stupních správního řízení. Pak tedy i jednotlivá skutková zjištění opírající se o tyto podklady mohou být utvářena ve všech stupních správního řízení. Žalovaný (coby správní orgán rozhodující v posledním stupni správního řízení) při přezkumu rozhodnutí vydaného v I. stupni správního řízení tedy vychází ze skutkových zjištění učiněných správním orgánem I. stupně, která doplňuje, je-li to s ohledem na okolnosti případu nutné (§ 59 odst. 1 správního řádu z roku 1967). Musí však (a důsledně je třeba na tom trvat právě v případech správního trestání) dbát na to, aby skutková zjištění učiněná v průběhu správního řízení před vyšší instancí a z nich pramenící závěry nevychýlily předmět řízení mimo původně vymezený rámec. Zjednodušeně řečeno je třeba dbát na to, aby se skutková zjištění učiněná v průběhu řízení před vyšší instancí týkala posouzení té konkrétní věci, která je předmětem řízení (která již byla předmětem řízení před nižší instancí).

Dospěl-li tedy žalovaný k závěru, že jednotlivá východiska dalších úvah správního orgánu I. stupně mají oporu ve správním spisu a nadto že i jeho závěry vyplývající z těchto východisek jsou opodstatněné, aniž by argumentaci správního orgánu I. stupně doslovně opakoval či aniž by naopak toliko stručně a obecně konstatoval, že s ní souhlasí, pak jde o formu vyjádření souhlasu žalovaného se správním orgánem I. stupně, jenž sám o sobě jeho rozhodnutí nepřezkoumatelným nečiní. Důvody rozhodnutí žalovaného musí být podávány z odůvodnění jeho rozhodnutí; žalovanému však principiálně nic nebrání, aby v té části, v níž se se závěry správního orgánu I. stupně ztotožní, na tyto závěry odkázal a tím je do svého rozhodnutí převzal. Přezkoumáváno je pak napadené rozhodnutí vydané v posledním (druhém) stupni správního řízení ve spojení s rozhodnutím jemu předcházejícím.

Žalovaný v napadeném rozhodnutí podrobně popsal skutková zjištění, jež dle jeho názoru vyplývají z provedených důkazů, a provedl jejich právní hodnocení (průběžně v celém napadeném rozhodnutí počínaje bodem 19 na straně 5). Žalobce přitom cituje vybrané pasáže napadeného rozhodnutí, aniž by však jednotlivé závěry žalovaného věcně zpochybňoval nebo vůči nim samotným cokoli konkrétního namítal, toliko dovozuje jejich nepřezkoumatelnost. Soud tu však dospívá k závěru, že žalobcem zmiňované pasáže v kontextu s předcházejícími a navazujícími pasážemi odůvodnění napadeného rozhodnutí zřetelně vypovídají o důvodech, pro které žalovaný příslušným způsobem rozhodl, a jsou srozumitelné. Pokud například žalovaný konstatuje, že správní orgán I. stupně shromáždil dostatek podkladů pro posouzení zastupitelnosti uvedených způsobů přístupu k síti internet a tyto správně vyhodnotil (strana 7 bod 23 napadeného rozhodnutí), pak tím uzavírá své úvahy obsažené v bodech 21 a 22 napadeného rozhodnutí, v nichž zmiňuje i způsob, jakým trh vymezil správní orgán I. stupně (odkazem na strany 4 až 8 rozhodnutí správního orgánu I. stupně). Pokud jde například o konstatování na straně 7 v bodě 24, jde o shrnutí závěru správního orgánu I. stupně, které je podrobně odůvodněno v rozhodnutí vydaném v I. stupni správního řízení (na str. 6 ve druhém odstavci shora ve spojení se závěry učiněnými zejména na str. 7). Obdobně by soud mohl argumentovat ke všem zbylým žalobcem citovaným pasážím vybraným z rozhodnutí žalovaného. Na některých místech odůvodnění napadeného rozhodnutí nejde navíc toliko o konstatování skutkových zjištění, jak uvádí žalobce, ale též o právní závěry, k nimž na základě posouzení skutkových zjištění žalovaný dospívá. Tu lze například poukázat na závěr žalovaného v tom směru, že jednání žalobce mohlo vést až k úplnému vytlačení konkurence z maloobchodního trhu poskytování přístupu koncovým zákazníkům (strana 17, bod 56 napadeného rozhodnutí). Ani tento závěr však není izolovaným, neboť navazuje na úvahy žalovaného obsažené v textu odůvodnění napadeného rozhodnutí počínaje bodem 53, a právě ve vztahu k předchozím úvahám je třeba na tento závěr žalovaného nahlížet.

(...) Za této situace soud přistoupil k přezkoumání postupu obou správních orgánů z hlediska namítaného porušení zásady dvojinstančnosti. Přestože se skutkové věty rozhodnutí vydaných v obou stupních správního řízení liší, obě se materiálně týkají takového žalobcova jednání, kdy žalobce ve stejný den zveřejnil velkoobchodní nabídku i maloobchodní nabídku služeb, čímž ostatním poskytovatelům služeb neposkytl dostatečný prostor pro posouzení jeho aktualizované velkoobchodní nabídky, a tím jim znemožnil po zveřejnění nabídek účinně žalobci konkurovat jejich vlastní maloobchodní nabídkou. Správní orgány obou stupňů přitom shodně vycházely ze zjištění, že žalobce začal nabízet své služby na základě aktualizované maloobchodní nabídky v době od 26. 11. 2003 do 1. 1. 2004, tedy do data, k němuž byly aktuální nabídky účinnými, zatímco období bezprostředně následující po 26. 11. 2003 museli alternativní operátoři teprve využít ke kontraktaci podmínek v souladu s aktualizovanou velkoobchodní nabídkou. Zatímco se tedy jiní soutěžitelé [v konkurenčním vztahu k žalobci na navazujícím maloobchodním trhu – trhu poskytování přístupu ke službám sítě internet s využitím technologie xDSL (ADSL) veřejnými pevnými telekomunikačními sítěmi koncovým zákazníkům] o změně tzv. Referenční nabídky (v jejíž změně spočívala aktualizace velkoobchodní nabídky) dozvěděli dne 26. 11. 2003 a následně museli se žalobcem vést jednání o úpravě podmínek spolupráce („RAO dodatek“), žalobce již od uvedeného data příslušné maloobchodní nabídky činil. Jak potom vyplývá z vyjádření jiného soutěžitele, které žalobce v žalobě nijak nezpochybňuje (č. l. 40 správního spisu II.), k uzavření příslušného „RAO dodatku“ došlo i po 1. 1. 2004, konkrétně dne 16. 1. 2004, tedy v době, kdy žalobce již služby na základě aktualizované maloobchodní nabídky nejen pro období po 1. 1. 2004 mohl nabízet, ale též fakticky poskytovat.

Žalovaný podstatu posuzovaného jednání vystihuje v úvodu bodu 48 napadeného rozhodnutí, když uvádí, že “. To koresponduje se závěry, jimiž odůvodňoval své rozhodnutí správní orgán I. stupně. Ten totiž závěry o porušení § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže skutkově opíral o to, že žalobce “ (strana 24 rozhodnutí správního orgánu I. stupně, poslední odstavec), čímž žalobce alternativním operátorům (úvodní text na straně 25 rozhodnutí správního orgánu I. stupně). Podstatou je tedy prakticky současné (v rozmezí několika hodin) zveřejnění velkoobchodní nabídky i maloobchodní nabídky služeb s důsledkem spočívajícím ve znemožnění alternativním operátorům žalobci na maloobchodním trhu konkurovat jejich vlastní maloobchodní nabídkou od téhož data, jak činil žalobce, tj. od 26. 11. 2003. To je sice částečně zamlžováno závěry správního orgánu I. stupně (žalobce měl porušit § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže tím, že “ – str. 24 rozhodnutí správního orgánu I. stupně, třetí odstavec zdola), což koresponduje s výrokem rozhodnutí správního orgánu I. stupně, z něhož by mohlo být podáváno, že je datu účinnosti obou nabídek (tedy faktické možnosti jejich využití, i když byly nabízeny žalobcem již dříve, tj. po 26. 11. 2003), tj. datu „1. 1. 2004“ přiznáván rovnocenný význam jako souběžnému zveřejnění obou nabídek, žalovaný se však v rámci řízení o rozkladu tuto nejasnost snažil odstranit. Žalovaný totiž, jak již shora uvedeno, uvádí, že “ (bod 48 napadeného rozhodnutí), a tomu pak odpovídá změna rozhodnutí vydaného správním orgánem I. stupně. Třeba však dodat, že ani žalovaný tak nečiní důsledně, když částečně nadbytečně se žalobcem polemizuje právě v otázce přiměřenosti délky doby mezi 26. 11. 2003 a 1. 1. 2004 (body 49 a 50 napadeného rozhodnutí), když zároveň k 1. 1. 2004 žádnou rozhodující okolnost ani z hlediska protiprávnosti žalobcova jednání, ani z hlediska újmy jiným soutěžitelům nedovozuje. Výslovně totiž žalovaný vychází ze skutečnosti, že mu faktická výhoda (odpovídající újmě alternativních operátorů) počala plynout již od 26. 11. 2003, přitom datum 1. 1. 2004 není rozhodující (bod 46 napadeného rozhodnutí).

Skutkově tedy bylo předmětem posouzení jednání, kdy žalobce ve stejný den zveřejnil velkoobchodní nabídku i maloobchodní nabídku služeb, čímž ostatním poskytovatelům služeb neposkytl dostatečný prostor pro posouzení jeho aktualizované velkoobchodní nabídky, a tím jim znemožnil po zveřejnění nabídek účinně žalobci konkurovat jejich vlastní maloobchodní nabídkou, přestože v rozhodnutí vydaném správním orgánem I. stupně bylo paralelní zveřejnění obou nabídek ke dni 26. 11. 2003 zamlžováno ještě datem jejich účinnosti, aniž by jejich účinnost a tím i doba mezi zveřejněním a účinností byla podstatnou, a přestože se správní orgán I. stupně délkou této lhůty zároveň zabýval a též na ní vystavěl závěr o porušení § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže (str. 24 rozhodnutí správního orgánu I. stupně, třetí odstavec zdola). O srozumitelnější dikci skutkové věty se pak v napadeném rozhodnutí pokusil žalovaný, což se mu i přes jeho zčásti nadbytečné úvahy ohledně přiměřenosti délky doby mezi 26. 11. 2003 a 1. 1. 2004 (body 49 a 50 napadeného rozhodnutí) zdařilo. Tyto úvahy však mohly být motivovány snahou vypořádat se se všemi žalobcovými námitkami obsaženými v rozkladu, byť z hlediska posouzení věci nemusely být podstatnými.

Zbývá tedy posoudit, zda popis žalobcova deliktu tak, jak vyplývá ze skutkové věty napadeného rozhodnutí, odpovídá vymezení předmětu správního řízení. V této otázce soud dospívá k závěru, že tomu tak je. Řízení bylo podle oznámení o jeho zahájení ze dne 13. 9. 2004 zahájeno na základě úvodních poznatků správního orgánu I. stupně, že žalobce na tiskové konferenci konané dne 26. 11. 2003 zveřejnil novou podobu maloobchodních služeb, přičemž ve stejný den, tj. 26. 11. 2003, žalobce rovněž zveřejnil změnu své referenční nabídky přístupu, na základě které maloobchodní služby koncovým zákazníkům poskytují ostatní operátoři. Podezření na zneužití dominantního postavení bylo odůvodněno tím, že zveřejněním obou nabídek ve stejný den žalobce neměl poskytnout alternativním operátorům dostatečný časový předstih pro posouzení velkoobchodní nabídky tak, aby tito operátoři mohli se žalobcem zahájit jednání o nové podobě služeb ADSL a uzavřít s ním smlouvu umožňující poskytování těchto služeb za podmínek srovnatelných se žalobcem. Přestože v oznámení o zahájení správního řízení je zmiňováno datum 1. 1. 2004 a tomuto vymezení formulačně odpovídá skutková věta rozhodnutí vydaného správním orgánem I. stupně, popis jednání, jak jej podal žalovaný v napadeném rozhodnutí, rozsah správního řízení vymezený oznámením o jeho zahájení (rozsah a podstatu zkoumaného jednání žalobce) nepřekračuje. Celé správní řízení bylo vedeno ohledně kvalifikace jednání, které spočívalo v paralelním zveřejnění velkoobchodní nabídky i maloobchodní nabídky služeb, což mělo způsobit, že ostatní poskytovatelé služeb neměli dostatečný prostor pro posouzení žalobcovy aktualizované velkoobchodní nabídky, a tím jim bylo znemožněno bezprostředně po zveřejnění nabídek účinně žalobci konkurovat jejich vlastní maloobchodní nabídkou. Pokud žalovaný nakonec nepovažoval za podstatnou délku doby mezi 26. 11. 2003 a 1. 1. 2004 a svůj závěr vystavěl na tom, že již od 26. 11. 2003 došlo ke znevýhodnění alternativních operátorů, předmět správního řízení ani rozsah a obsah zkoumaného žalobcova jednání tím nepřekročil. Žalovaný přitom mohl předchozí rozhodnutí správního orgánu I. stupně změnit; vycházel totiž ze stejných skutkových zjištění a dospěl k téže právní kvalifikaci žalobcova jednání, toliko zpřesnil znění skutkové věty, nikoli materiální obsah deliktu. Nebylo zapotřebí předchozí rozhodnutí rušit a věc vracet správnímu orgánu I. stupně. Formulační změna skutkové věty odůvodněná v bodech 60 až 62 napadeného rozhodnutí tedy namítané porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení nezakládá.

Důvodné nejsou ani žalobcovy námitky proti vymezení relevantních trhů. Uvažovaná řešení (možnosti) přístupu ke službám sítě internet a k přenosu dat a jejich specifika byla podána správním orgánem I. stupně na stranách 4 až 6 jeho rozhodnutí, následně na straně 7 téhož rozhodnutí jsou vytčeny klíčové rozdíly jednotlivých řešení. Žalovaný se se způsobem vymezení relevantních trhů i s konkrétními důvody, jak je uvedl správní orgán I. stupně, ztotožnil (body 19 až 30 napadeného rozhodnutí). Oba správní orgány se tedy této otázce věnovaly a vymezily dva trhy – velkoobchodní a maloobchodní, a sice trh zprostředkování přístupu ke službám sítě internet a přenosu dat za užití širokopásmových technologií xDSL (ADSL) veřejnými pevnými telekomunikačními sítěmi provozovatelům veřejných pevných telekomunikačních sítí a poskytovatelům telekomunikačních služeb a trh poskytování přístupu ke službám sítě internet a přenosu dat za užití širokopásmových technologií xDSL (ADSL) veřejnými pevnými telekomunikačními sítěmi koncovým zákazníkům. Za klíčové rozdíly považovaly oba správní orgány tarifikaci v závislosti na délce připojení, počáteční investice a omezení využitelnosti na určité lokality.

Právě uvedená kritéria a jejich vyhodnocení nejsou v žalobě zpochybňována, žalobce toliko namítá, že dne 26. 11. 2003 žádný specifický a samostatný trh přístupu ke službám sítě internet za užití technologie ADSL neexistoval, neboť počet skutečných uživatelů služby přístupu k síti internet za užití technologie ADSL byl v porovnání s okruhem uživatelů přístupu ke službám sítě internet s užitím jiné technologie absolutně zanedbatelný. Tato skutečnost, i kdyby soud vycházel (bez ohledu na údaje podávané ze správního spisu, které soud již shora popsal) ze správnosti žalobcova tvrzení, že počet uživatelů přístupu ke službám sítě internet prostřednictvím kabelových televizí činil 30 000 oproti pouhým 6000 uživatelů využívajících technologie ADSL, nemůže být z hlediska vymezení relevantního trhu rozhodující. I kdyby koncoví zákazníci (koneční spotřebitelé) využívali služeb internetu prostřednictvím jedné z možných technologií v masovém měřítku v porovnání s jinými technologiemi, jak tvrdí žalobce, nevypovídá to nic o zastupitelnosti jednotlivých technologií – zjednodušeně řečeno způsobů přístupu k internetu. Konkrétní počet spotřebitelů, kteří se rozhodnou pro jeden z možných způsobů přístupu k internetu, totiž sám o sobě nevypovídá nic o tom, nakolik jsou jednotlivé způsoby vzájemně substituovatelné.

Žalovaný tu při věcném vymezení relevantního trhu vycházel z definice podávané z § 2 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže; podle ní se relevantním trhem rozumí trh zboží, které je z hlediska jeho charakteristiky, ceny a zamýšleného použití shodné, porovnatelné nebo vzájemně zastupitelné, a to na území, na němž jsou soutěžní podmínky dostatečně homogenní a zřetelně odlišitelné od sousedících území. Při aplikaci soutěžního práva je obecně přijímanou též definice, podle níž se relevantním trhem rozumí prostorový a časový souběh nabídky a poptávky po takovém zboží ve formě výrobků nebo služeb, které je z hlediska uspokojování určitých potřeb uživatelů těchto výrobků nebo služeb shodné nebo vzájemně zastupitelné. Vymezuje-li se trh, pak se tedy zkoumá jak, čím a kde jsou potřeby spotřebitelů uspokojovány, aniž by mohlo být za klíčové považováno, kolik spotřebitelů se při uspokojení své poptávky rozhodne pro konkrétní plnění. Je-li z hlediska věcného vymezení relevantního trhu stěžejní, zda jednotlivá nabízená plnění (zboží ve formě výrobků či služeb) jsou či mohou být dle konečných spotřebitelů využita ke stejnému účelu, zda plní stejnou funkci a zda je lze nahradit plněním, jež má z jejich pohledu týž význam a tutéž hodnotu, pak výsledek spotřebitelské volby ve prospěch jednoho plnění nevylučuje, aby jiná plnění, byť by byla preferována podstatně užším okruhem konečných spotřebitelů, byla plněními na samostatném relevantním trhu. Lze tedy uzavřít, že dle žalobce masové využívání jiných způsobů přístupu k internetu než prostřednictvím ADSL nevypovídá nic o zastupitelnosti jednotlivých způsobů. Proto námitku proti vymezení relevantních trhů soud za důvodnou nepovažuje.

Na relevantních trzích, jak byly oběma správními orgány vymezeny, žalobce své dominantní postavení nezpochybňuje. Tuto otázku tedy soud předmětem přezkumu neučinil.

Pokud jde o podpůrnou argumentaci rozhodnutími Evropské komise, ani v ní soud namítané pochybení žalovaného neshledává. Soutěžněprávní materie v oblasti zneužití dominantního postavení na komunitární úrovni (článek 82 Smlouvy ES) je shodná s materií tuzemskou vnitrostátní (§ 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže). Obě právní úpravy vycházejí z týchž principů, rovněž samotná právní úprava je věcně totožná. Žalovaný tedy formálně neaplikoval komunitární právo, jak by mohlo ze žalobcovy námitky vyplývat, nýbrž podpůrně argumentoval předchozími rozhodnutími vydanými „evropským soutěžním úřadem“ (Evropskou komisí) při aplikaci práva komunitárního, jež se od tuzemské vnitrostátní právní úpravy neliší. Ze strany žalovaného se tak jednalo o podpůrnou argumentaci k závěrům učiněným při aplikaci vnitrostátního práva směřující k doložení předvídatelnosti a konzistentnosti rozhodování na obou úrovních (komunitární i vnitrostátní). Argumentaci žalovaného tak soud považuje za zákonnou a odůvodněnou, neboť byla použita na podporu závěrů, které žalovaný učinil při aplikaci § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže.