Vydání 11/2024

(…)

[33] Stěžovatel v žalobě uváděl, že platnost závazného stanoviska na ochranu povrchových vod byla omezena na dobu dvou let. Závazné stanovisko proto přestalo platit 15. 10. 2022, avšak k vydání rozhodnutí o odvolání došlo až 16. 12. 2022, tedy po konci platnosti závazného stanoviska. Stěžovatel tak v žalobě namítal, že rozhodnutí o odvolání bylo vydáno bez platného závazného stanoviska na ochranu povrchových vod. Návazně pak stěžovatel namítal, že stavební povolení neobsahovalo podmínky stanovené v tomto závazném stanovisku.

[34] Dle krajského soudu se jedná o námitky, které přesahují námitkovou sféru stěžovatele jako environmentálního spolku. Soud totiž dospěl k závěru, že stěžovatel napadal závazné stanovisko pouze preventivně, jelikož požadoval zajistit nové závazné stanovisko, aby se k němu mohl opětovně vyjádřit a zajistit jeho přezkum. Krajský soud v žalobní argumentaci nenalezl tvrzení svědčící o hrozbě pro životní prostředí. Uvedená námitka tudíž stěžovateli dle krajského soudu nesvědčila. Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem neztotožnil.

[35] Své závěry krajský soud opřel zejména o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2022, čj. 10 As 533/2021-140. S obecnými závěry tohoto rozsudku se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, má však za to, že při jejich aplikaci na skutkový stav nelze dospět k jinému závěru, než že stěžovatel v žalobě uplatnil námitky, které bez dalšího spadají do námitkové sféry environmentálního spolku.

[36] V rozsudku čj. 10 As 533/2021-140 Nejvyšší správní soud vyložil, že environmentální nebo tzv. ekologické spolky nejsou „univerzálními ochránci“ všech možných zájmů, a mohou proto uplatňovat (ať už ve správních, nebo soudních řízeních) jen ty námitky, které se týkají ochrany přírody a krajiny, respektive ochrany životního prostředí. Zároveň je ale potřeba přihlédnout k tomu, že jak například zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (především v § 2 odst. 1), tak i zákon o EIA (v § 2) vymezují „chráněné zájmy“ široce, a proto musí být široce posuzována i možnost spolků tyto zájmy chránit (srov. již rozsudek ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 As 2/2009-80, č. 2061/2010 Sb. NSS, věc Hnutí DUHA Jeseníky, nebo naopak rozsudek ze dne 23. 2. 2022, čj. 3 As 304/2019-79, body 19–20). Široce je navíc vymezen i rozsah vlivů, které se podle zákona o EIA posuzují (srov. § 5 tohoto zákona, a především jeho první odstavec, podle kterého se posuzují jak přímé, tak nepřímé vlivy na životní prostředí). Správní orgány i správní soudy ale musí rozlišovat mezi námitkami, které se evidentně ochrany životního prostředí či ochrany přírody a krajiny netýkají (např. námitka zhoršení situace drobných živnostníků v rozsudku ve věci sp. zn. 7 As 2/2009) – a námitkami, u nichž nelze jednoznačně vyloučit, že se chráněných zájmů týkají (např. námitky ohledně ochrany před povodněmi ve věci sp. zn. 7 As 2/2009 nebo požární ochrany ve věci sp. zn. 3 As 304/2019). Soud nezpochybňuje nezastupitelnou roli environmentálních spolků při ochraně životního prostředí a jejich oprávnění iniciovat přezkum souvisejících rozhodnutí, přičemž není sporu o tom, že ochranu veřejného zájmu nelze ponechat toliko na dotčených orgánech (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 25. 9. 2019, čj. 2 As 187/2017-264, č. 3903/2019 Sb. NSS). Je však třeba trvat na tom, že spolek není legitimován k uplatnění jakýchkoli námitek, ale pouze námitek relevantních z hlediska zájmů hájených tímto spolkem (viz rozsudek NSS ze dne 2. 9. 2009, čj. 1 As 40/2009-251). Zároveň spolky nemohou napadat závazná stanoviska jen z „preventivních důvodů“ za účelem celkového ověření jejich zákonnosti, ale musí se bránit právě proti takové nezákonnosti, která představuje hrozbu pro životní prostředí (rovněž ve věci sp. zn. 3 As 304/2019, bod 20). Spojitost mezi jejich námitkami a ochranou životního prostředí musí přitom buď být zjevná, nebo musí vyplývat z podkladů, které má správní orgán k dispozici, případně ji musí spolek prokázat (rozsudek NSS ze dne 22. 12. 2020, čj. 8 As 193/2018-102, bod 31).

[37] Mezi stranami není sporné, že stěžovatel je environmentálním spolkem. Dle spolkového rejstříku je hlavním účelem, cílem a posláním stěžovatele ochrana životního prostředí, ochrana přírody a krajiny, ochrana zdraví a kvality života, ochrana práv zvířat, ochrana práv spotřebitelů, ekologická výchova, osvěta a vzdělávání, podpora veřejnosti v jejím zapojování do ochrany životního prostředí a do veřejného života a propagace alternativních kulturních a uměleckých aktivit. Spornou otázkou naopak je, zda námitky stěžovatele mají spojitost s ochranou životního prostředí. Dle krajského soudu stěžovatel tuto skutečnost neprokázal, podle Nejvyššího správního soudu je však tato spojitost zcela zjevná.

[38] Předně krajský soud dezinterpretoval žalobní argumentaci stěžovatele, pokud dospěl k závěru, že stěžovatel požadoval vydání nového závazného stanoviska pouze proto, aby je mohl opět podrobit přezkumu nadřízeným orgánem. Je pravdou, že se argumentace zásahem do procesních práv stěžovatele v žalobě objevuje, má však toliko vedlejší charakter. Je zřejmé, že stěžovatel primárně brojil proti narušení zájmu na ochraně životního prostředí, které mělo spočívat v tom, že žalovaný vydal rozhodnutí o odvolání bez platného závazného stanoviska na ochranu povrchových vod.

[39] Stěžovatel tak brojil proti absenci platného závazného stanoviska na ochranu jedné ze složek životního prostředí, povrchové vody totiž bez pochyb složku životního prostředí představují (§ 2 zákona o EIA). Závazná stanoviska orgánů ochrany životního prostředí jakožto dotčených orgánů přitom představují základní procesní nástroj zohlednění zájmů ochrany jednotlivých složek životního prostředí, respektive životního prostředí komplexně. Souvislost stěžovatelovy argumentace s ochranou životního prostředí je tak na první pohled zřejmá. V takovém případě není namístě po stěžovateli požadovat, aby souvislost dále prokazoval, nebo trvat na již zcela formálním vysvětlení souvislosti mezi námitkou a ochranou životního prostředí (jak ve vyjádření požaduje osoba zúčastněná na řízení). Pokud environmentální spolek námitku absence závazného stanoviska na ochranu složky životního prostředí uplatní, nelze bez dalšího pouze stručně konstatovat, že spolek neuvedl, v čem spočívá souvislost jeho námitky s ochranou životního prostředí, jak v projednávané věci učinil krajský soud. Současně Nejvyšší správní soud nerozumí tom, proč krajský soud považoval námitku stěžovatele pouze za preventivní. Stěžovatel namítal, že rozhodnutí o odvolání bylo vydáno bez platného závazného stanoviska (alternativně, že do stavebního povolení nebyly převzaty podmínky ze závazného stanoviska). Tato námitka nemá preventivní charakter, stěžovatel poukazuje na konkrétní důvody nezákonnosti rozhodnutí o odvolání, které již nastaly, neboť ke konci platnosti závazného stanoviska, stejně tak jako k nepřebrání podmínek závazného stanoviska, již došlo.

[40] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že námitky stěžovatele ohledně závazného stanoviska na ochranu povrchových vod se týkají ochrany životního prostředí, opačný závěr krajského soudu je nesprávný.

[41] Krajský soud v napadeném rozsudku dále uvedl alternativní argumentaci pro případ, že by výše uvedené námitky stěžovateli svědčily. Připustil, že je nutné trvat na tom, aby rozhodnutí podmíněné závazným stanoviskem vycházelo z platného stanoviska, stěžovatel však netvrdil, že by od skončení platnosti závazného stanoviska došlo k tak významným změnám, že by bylo nutné nové posouzení. Takové skutečnosti přitom dle krajského soudu nevyplývaly ani ze spisu, ani mu nebyly známy z úřední činnosti. Námitka stěžovatele by tak nebyla důvodná, i kdyby ji mohl v řízení uplatnit. Ani s touto argumentací krajského soudu se Nejvyšší správní soud neztotožnil.

[42] Z § 149 odst. 1 správního řádu je zřejmé, že závazné stanovisko podmiňující vydání správního rozhodnutí musí být v době rozhodování správního orgánu platné. Opačný závěr by vyvracel smysl závazných stanovisek. S ohledem na to, že pro účely soudního přezkumu tvoří rozhodnutí správních orgánů obou stupňů v téže věci jeden celek (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2003, čj. 7 A 124/2000-39, č. 5/2003 Sb. NSS), je nutné, aby závazné stanovisko bylo platné také v době rozhodování odvolacího orgánu. V projednávané věci není sporné, že žalovaný vydal rozhodnutí o odvolání cca dva měsíce po konci platnosti závazného stanoviska na ochranu vod a že tato skutečnost představuje vadu. Sporným je nicméně vliv této vady na zákonnost rozhodnutí o odvolání.

[43] Dle podmínky č. 2 závazného stanoviska byla jeho platnost omezena na dobu dvou let ode dne vydání, z jeho odůvodnění pak plyne, že se tak stalo „vzhledem k možným změnám v území“. Ze stanoviska tak vyplývá, že vodoprávní úřad stanovil podmínky, za kterých je vliv realizace záměru na povrchové vody přijatelný, přičemž přijatelnost vlivu lze garantovat po dobu dvou let. Po uplynutí této doby tak již nelze garantovat, že stanovené podmínky budou dostatečné či adekvátní. Uplynutím dvou let proto končí taktéž využitelnost závazného stanoviska jako podkladu pro rozhodnutí žalovaného. V napadeném rozsudku se však krajský soud pokouší navodit dojem, že závazné stanovisko je stále využitelné i po skončení jeho platnosti, pakliže žalobcem nebyla prokázána změna poměrů, která by vydání nového závazného stanoviska podmiňovala. Tak by tomu však mohlo být pouze v případě, že by dotčený orgán výslovně neomezil platnost závazného stanoviska. Za situace, kdy dotčený orgán omezí platnost závazného stanoviska na určitou dobu s ohledem na možnou změnu poměrů, není po uplynutí této doby pro posouzení platnosti tohoto závazného stanoviska podstatné, zda ke změně poměrů skutečně došlo. Závazné stanovisko po uplynutí doby platnosti nemůže představovat řádný podklad pro správní rozhodnutí, pokud dotčený orgán platnost závazného stanoviska neprodloužil.

[44] V projednávaném případě tak závazné stanovisko na ochranu povrchových vod přestalo být způsobilým podkladem pro rozhodnutí o odvolání v okamžiku uplynutí doby své platnosti. Stěžovatel nebyl povinen prokazovat, že v daném území došlo ke změně poměrů. Žalovaný si měl před vydáním svého rozhodnutí vyžádat aktualizaci závazného stanoviska u příslušného vodoprávního úřadu, jelikož pouze tento orgán je oprávněn možnost změny poměrů v území posoudit (nikoliv sám žalovaný či krajský soud).

[45] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření uvedla, že závazné stanovisko na ochranu povrchových vod bylo na základě stanoviska ze dne 11. 1. 2022 potvrzeno Krajským úřadem Olomouckého kraje. Je pravdou, že nadřízený správní orgán závazné stanovisko potvrdil s tím, že bylo vydáno v souladu se zákonem a je platné. Nadřízený správní orgán však stanovisko přezkoumával ještě v době jeho platnosti, přičemž přezkoumával toliko zákonnost stanoviska, a to s účinky ke dni svého rozhodnutí. Nelze tak dovozovat (jak činí osoba zúčastněná na řízení), že přezkoumáním ze strany nadřízeného orgánu dojde k prodloužení platnosti závazného stanoviska na blíže neurčitou dobu, a že tedy v době vydání rozhodnutí o odvolání bylo závazné stanovisko na ochranu povrchových vod ještě platné.

[46] Je tedy nutné trvat na tom, jak ostatně uvádí i krajský soud, aby závazná stanoviska podmiňující vydání rozhodnutí byla platná v době rozhodování správního orgánu. Vydá-li správní orgán rozhodnutí podmíněné závazným stanoviskem v době, kdy platnost závazného stanoviska již skočila uplynutím doby, na kterou byla dotčeným orgánem omezena, jedná se bezpochyby o významnou procesní vadu.

[47] Rovněž návazný závěr krajského soudu, že ani taková vada nemusela mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, může být v obecné rovině správný, avšak nikoliv z důvodů, na nichž takový závěr postavil krajský soud. Pokud se v řízení před krajským soudem prokáže, že nedošlo ke změně rozhodných poměrů a závěry a podmínky závazného stanoviska jsou ve vztahu k dotčenému území a posuzovanému záměru stále , může skončení platnosti závazného stanoviska před vydáním pravomocného rozhodnutí tímto stanoviskem podmíněného představovat toliko formální nedostatek. Za takové situace by totiž zrušení žalobou napadeného rozhodnutí pouze proto, aby příslušný dotčený orgán vydal nové závazné stanovisko totožného obsahu, představovalo bezúčelný formalismus. K obdobným závěrům ostatně dospěl Nejvyšší správní soud i ve vztahu k situaci zcela chybějícího (závazného) stanoviska dotčeného orgánu v procesu pořizování územně plánovací dokumentace, opatřeného až následně v průběhu řízení před soudem (rozsudek ze dne 2. 9. 2010, čj. 1 Ao 3/2010-161, č. 2186/2011 Sb. NSS). Jeho závěry jsou plně přenositelné i pro nyní posuzovanou věc.

[48] Posouzení, zda v dotčeném území došlo k takové změně poměrů, která znamená i věcnou nepoužitelnost závazného stanoviska, a tedy zda procesní vada zániku platnosti závazného stanoviska přede dnem rozhodnutí žalovaného zjištěná soudem k žalobní námitce mohla mít vliv na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí, či nikoliv, je však úkolem soudu a nemůže být podmíněno dalším požadavkem na žalobcovo tvrzení, či dokonce důkazní břemeno. Je jistě v žalobcově zájmu takový vliv tvrdit, je ale především zájmem žalovaného, případně osoby zúčastněné na řízení, aby tvrdili a prokazovali absenci takového vlivu. Z povahy procesní vady spočívající v absenci platného závazného stanoviska dotčeného orgánu o přípustnosti posuzovaného záměru z hlediska zvláště chráněného veřejného zájmu je nutné trvat na tom, aby skutečnost, že k změně poměrů nedošlo, prokazovali výhradně stanoviskem či vyjádřením dotčeného orgánu příslušného k vydání takového závazného stanoviska.

[49] Je ale nakonec na krajském soudu, aby na základě podkladů obsažených ve správním spisu, případně důkazů předložených a provedených v řízení před soudem rozhodl, zda zjištěná procesní vada mohla způsobit nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí, či nikoliv. Účastníci řízení před soudem samozřejmě musí dostat možnost se i k závěrům stanoviska dotčeného orgánu doloženého v řízení před soudem vyjádřit a požadovat jejich přezkum soudem. Nejvyšší správní soud shrnuje, že je to žalovaný, respektive osoba zúčastněná na řízení, kdo má možnost absenci změny poměrů prokázat, a nikoliv žalobce, kdo má povinnost prokázat, že ke změně poměrů došlo, jak uváděl krajský soud.

[50] Krajský soud rovněž pochybil ve vymezení časového úseku, v němž je třeba případnou změnu poměrů zkoumat. Závazné stanovisko přirozeně reflektuje stav poměrů v území ke dni svého vydání, je-li v rámci odvolacího řízení proti navazujícímu rozhodnutí potvrzeno, případně změněno nadřízeným orgánem dotčeného orgánu, děje se tak opět na základě zjištění poměrů v území ke dni vydání potvrzujícího či změnového stanoviska. Právě tato data proto vymezují počátek období a výchozí stav pro posouzení případných následných změn poměrů v území. Konečným datem je přirozeně datum vydání rozhodnutí, pro něž bylo závazné stanovisko podkladem (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2021, čj. 1 As 161/2019-56, č. 4157/2021 Sb. NSS).

[51] K námitce nezahrnutí požadavků závazného stanoviska do stavebního povolení krajský soud uvedl, že se stavební povolení týká stavby dráhy v rozsahu vybraných stavebních objektů, přičemž na žádný z nich nelze vztáhnout podmínky závazného stanoviska.

[52] Předmětem stavebního řízení je povolení čtrnácti stavebních objektů souvisejících s dráhou, jejichž realizace byla vyvolána výstavbou dálnice v úseku č. 0136. Závazná stanoviska (včetně závazného stanoviska na ochranu povrchových vod) byla vydávána pro účely celé stavby dálnice 0136. Krajský soud tak má pravdu v tom, že všechny podmínky stanovené v závazných stanoviscích nemusí být vždy ke každému jednotlivému stavebnímu objektu, ale je namístě, aby se v každém z navazujících rozhodnutí promítly ty podmínky, které upravují vliv jím povolovaných částí stavby na dotčené veřejné zájmy. V takovém případě je však nutné trvat na tom, aby soud alespoň souhrnně vysvětlil, na základě jakých skutečností a úvah má za to, že se stanovené podmínky povolovaných stavebních objektů netýkají. Krajský soud tak ovšem v projednávané věci neučinil, pouze zcela obecně uvedl, že podmínky stanovené závazným stanoviskem na ochranu vod se povolovaných stavebních objektů netýkají. Takto by však bylo možné odmítnout námitku chybějících podmínek v podstatě v jakémkoliv případě. Napadený rozsudek je pro absenci konkrétního odůvodnění v této části nepřezkoumatelný. S obecností odůvodnění se Nejvyšší správní soud nespokojil zejména proto, že samotné závazné stanovisko na ochranu povrchových vod mezi dotčené objekty výslovně uvádí také SO 654, 659, 680 a 681, které patří mezi čtrnáct stavebních objektů dráhy, povolovaných přezkoumávaným stavebním povolením. Závazné stanovisko výše uvedené čtyři stavební objekty uvádí s tím, že jejich realizace měla proběhnout v záplavovém území. Krajský soud by tak měl především s ohledem na tuto skutečnost zdůvodnit, proč se dle něj podmínky stanovené závazným stanoviskem nevztahují na povolované stavební objekty. (…)