2890/2013
Správní řízení: uložení pořádkové pokuty; hrubě urážlivé podání
Správní řízení: uložení pořádkové pokuty; hrubě urážlivé podání
k § 62 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Pro uložení pořádkové pokuty podle § 62 odst. 2 správního řádu z roku 2004 není třeba, aby byl hrubě urážlivým podáním současně též závažně ztížen postup v řízení podle prvního odstavce tohoto ustanovení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2013, čj. 8 As 16/2012-52)
Prejudikatura:
č. 2016/2010 Sb. NSS a č. 2236/2011 Sb. NSS.Věc:
Veronika B. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.Magistrát města Plzně, odbor správních činností, oddělení dopravních přestupků (správní orgán I. stupně), uložil rozhodnutím ze dne 7. 7. 2009 žalobkyni pořádkovou pokutu ve výši 2 000 Kč podle § 62 odst. 2 správního řádu. Žalobkyně v odvolání proti rozhodnutí ze dne 21. 5. 2009 hrubě urazila oprávněnou úřední osobu, Bc. Josefa K. Žalobkyně mimo jiné uvedla, že: "
Ve svém odvolání dospívám k tomu, že ve smyslu § 14 odst. 2 správního řádu namítám podjatost úřední osoby Josefa K., neboť při všech ústních jednáních, zejména však při jednání posledním, kdy jsem se o podjatosti přesvědčivým způsobem dozvěděla, mi permanentně zíral na poprsí s fascinací tak zjevnou, že mohla naznačovat fetišisticko sadomasochistickou aberaci (parafilie označovaná za mamofilii; vychází nejspíše z primitivních atavismů muže lovce). Předpokládané rozpoložení mysli dotyčného by pak vysvětlilo, proč nebyl schopen postupovat náležitě dle správního řádu, tedy nejen jeho litery, nýbrž i ducha a intencí a posuzovat případ objektivně a nepodjatě. Je zřejmé, že k jednání se dostavil s
a priori
vykonstruovanými závěry, a proto se ani nehodlal věnovat odpovědné úřední činnosti, neboť necítil takovou potřebu. Cítil naopak potřeby zcela jiné a dával je najevo takovým způsobem, že jsem si připadala jako kořist před úporným dravcem
."Žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Správní orgán I. stupně uložil pořádkovou pokutu žalobkyni oprávněně, neboť její vyjádření skutečně uráželo oprávněnou úřední osobu. Žalovaný připustil možnost snížení nebo prominutí pokuty za předpokladu, že by se stěžovatelka omluvila a vzala své urážlivé podání zpět.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Plzni, kterou několikrát doplnila. V doplnění ze dne 12. 10. 2009 namítla zásadní porušení svých práv, a sice zásah do práva na právní jistotu. Hrubá urážlivost podání musí být objektivně přezkoumatelná, nikoliv pouze subjektivně pociťovaná adresátem. Její podání bylo pouze kritické a vytýkalo reálné nedostatky úřední osoby. Naopak žalobkyně se cítila hrubě uražena a dotčena. Žalobkyně oprávněnou úřední osobu neznala a neměla v úmyslu narušit její důstojnost. Z judikatury Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že úřední osoba musí akceptovat vyšší míru veřejné kritiky než jiní občané. Správní orgán I. stupně se s tímto argumentem nevypořádal.
Krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 31. 10. 2011, čj. 30 Ca 63/2009-118. Nejprve vymezil podmínky pro uložení pořádkové pokuty podle § 62 odst. 2 správního řádu, podle něhož by muselo být podání hrubě urážlivé. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu však dospěl k závěru, že v případě hrubě urážlivého podání je třeba, aby jím byl ztížen postup správního orgánu v řízení. Ačkoliv výroky žalobkyně dosahovaly intenzity hrubých urážek, správní orgány obou stupňů neposoudily, zda byl podáním žalobkyně závažně ztížen postup správního orgánu v řízení. To mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Žalovaný pak pochybil tím, že se touto vadou nezabýval.
Krajský soud se ztotožnil s žalovaným v hodnocení výroků žalobkyně. Správní orgány rovněž postupovaly podle správných právních ustanovení. Ke kompetentnosti k užívání odborných výrazů soud uvedl, že jejich užití odborníkem může být namístě, nicméně mohou působit urážlivě, pokud jich užije jiná osoba. Žalovaný navíc nepotlačoval svobodu projevu žalobkyně. Podle názoru krajského soudu není úředník vykonávající agendu dopravních přestupků osobou, která by měla akceptovat vyšší míru veřejné kritiky než jiní občané.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost. V ní namítal, že správní orgány nepochybily, pokud se nezabývaly tím, zda byl podáním žalobkyně závažně ztížen postup správního orgánu, neboť § 62 odst. 2 správního řádu nevyžaduje posouzení této podmínky. Tato podmínka je obsažena pouze v § 62 odst. 1 správního řádu. Pokud by ji zákonodárce mínil vztáhnout i na hrubě urážlivá podání, začlenil by tuto skutkovou podstatu do prvního odstavce uvedeného ustanovení. Je značně akademické a subjektivní zjišťovat, zda může urážlivé podání ztěžovat postup správního orgánu. Hrubě urážlivé podání navíc vždy ztěžuje postup správního orgánu. Vždy totiž musí oprávněná úřední osoba zvážit, jak s takovým podáním naloží, namísto toho, aby tento čas věnovala meritu věci. Pro někoho navíc může být hrubě urážlivé i takové podání, které nikdy nemůže ztěžovat postup správního orgánu. Ustanovení § 62 odst. 2 správního řádu míří na případy, kdy se účastník řízení v písemné žádosti, vyjádření či jiném úkonu dopustí hrubé urážky jiného účastníka nebo úředníka, který ve věci rozhoduje.
Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s krajským soudem v tom, že § 62 odst. 2 správního řádu je nutno vykládat ve spojitosti s prvním odstavcem tohoto ustanovení. Doslovný jazykový výklad neodpovídá smyslu ustanovení a je nutné jej korigovat teleologickým výkladem. Dále poukázala na § 14 odst. 1 správního řádu. Byla uznána vinnou za urážku oprávněné úřední osoby. O tom však rozhodovala tatáž uražená osoba. Připustila, že věc lze vyřešit obyčejnou lidskou omluvou, avšak jedině tehdy, pokud by se stěžovatel omluvil žalobkyni.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
V.
(...) [15] První kasační námitka se týká
interpretace
§ 62 správního řádu, především vztahu druhého odstavce k odstavci prvnímu. Sporné bylo, zda je pro uložení sankce podle § 62 odst. 2 správního řádu třeba, aby hrubě urážlivé podání rovněž závažně ztížilo postup správního orgánu ve správním řízení. Ustanovení § 62 odst. 1 a 2 správního řádu zní:"
Pořádková pokuta
(1) Správní orgán může rozhodnutím uložit pořádkovou pokutu až do výše 50 000 Kč tomu, kdo v řízení závažně ztěžuje jeho postup tím, že
a) se bez omluvy nedostaví na předvolání ke správnímu orgánu,
b) navzdory předchozímu napomenutí ruší pořádek, nebo
c) neuposlechne pokynu úřední osoby.
(2) Pořádkovou pokutu podle odstavce 1 lze uložit i tomu, kdo učiní hrubě urážlivé podání.
"[16] Krajský soud velmi podrobně a pečlivě zdůvodnil svůj právní názor. Nejvyšší správní soud se přesto nepřiklonil k jeho názoru.
[17] Z textu interpretovaného ustanovení jednoznačně nevyplývá správnost některého z výkladů a nesprávnost druhého. Správní řád stanoví v prvním odstavci rozpětí pro uložení pokuty a podmínku závažného ztížení postupu v řízení. Následují tři skutkové podstaty, za které je možné uložit pořádkovou pokutu podle tohoto odstavce. Druhý odstavec odkazuje na pořádkovou pokutu podle odstavce 1 a připojuje další skutkovou podstatu. Ani první ani druhý odstavec neobsahují výslovné pravidlo, že podmínka závažného ztížení postupu v řízení musí být naplněna pouze v případě podstat upravených v prvním odstavci, resp. výslovné ustanovení, že v případě druhého odstavce netřeba tuto podmínku zohlednit.
[18] Ze systematického hlediska je podstatné, že zákonodárce rozdělil předpoklady pro uložení pořádkové pokuty do dvou skupin. První skupina je uvedena v prvním odstavci. Sem patří případy, pokud se někdo nedostaví bez omluvy, ruší pořádek a neuposlechne pokynu úřední osoby. Do druhé skupiny náleží právě ono hrubě urážlivé podání. Struktura § 62 nutí nahlížet na tyto skutkové podstaty relativně odděleně. Zákonodárce měl patrně racionální důvod vymezit případy hrubě urážlivých podání v samostatném odstavci. Je případná úvaha stěžovatele, proč nebyl druhý odstavec formulován jako písmeno d) odstavce prvního, pokud by neměl být žádný rozdíl v předpokladech pro uložení pokuty.
[19] Je třeba určit, co se rozumí spojením "
pořádkovou pokutou podle odst. 1
". Lze tvrdit, že se tímto spojením míní celé návětí obsažené v prvním odstavci, tedy i podmínka závažného ztížení postupu řízení. Takový názor však nedává odpověď, proč tedy nebyl druhý odstavec formulován jako další skutková podstata obsažená v prvním odstavci. Přesvědčivější se proto jeví, že uvedené slovní spojení pouze odkazuje na rozsah sankce, kterou lze shodně podle obou odstavců uložit.[20] Nejvyšší správní soud se zabýval účelem právní úpravy. Rovněž objektem, který je tímto ustanovením chráněn. V důvodové zprávě [
pozn. Nejvyššího správního soudu
: důvodová zpráva míří k § 84, ve kterém vládní návrh (sněmovní tisk 201/0, Poslanecká sněmovna, čtvrté volební období 2002-2006) obsahoval úpravu, která byla následně přijata v § 62] se pouze konstatuje, že "[c]ílem tohoto ustanovení je zajistit efektivní průběh řízení i v případech, kde se rozhoduje o závažných úkolech veřejné správy, případně i tam, kde postup řízení ztěžují orgány právnických osob
".[21] Nelze však ztotožnit efektivní průběh řízení pouze s postupem řízení. Jinými slovy, pro označení řízení za efektivní nepostačuje, že jeho postup není závažným způsobem ztěžován. Vedle řádného postupu řízení je totiž nepochybně třeba, aby řízení bylo rovněž důstojné. Nemíní se pouze důstojnost oprávněné úřední osoby, ale především důstojnost správního řízení jako celku.
[22] Celé návětí prvního odstavce o výši uložené pokuty i o nezbytnosti závažného ztížení postupu v řízení se vztahuje ke každé jednotlivé skutkové podstatě obsažené v prvním odstavci pod písmeny a) - c). Ono "
ztížení postupu řízení
" je totiž jiným slovním vyjádřením důsledku, který vyplývá z těchto skutkových podstat. Jestliže se účastník správního řízení bez omluvy nedostaví na předvolání, nepochybně to vede k tomu, že správní orgán nemůže realizovat úkon, ke kterému účastníka předvolal. Minimálně je zmařen čas, který si správní orgán vyhradil k takovému úkonu a bude zpravidla třeba tento čas vyhradit znovu. Plánovaný úkon bude realizován později a řízení později ukončeno. To nepochybně může být ztížením postupu správního orgánu. Pokud ztížení bude v konkrétním případě vyhodnoceno jako závažné, jsou splněny podmínky pro uložení pořádkové pokuty. Obdobně je tomu v případě uvedeném pod písmenem c), tedy u neuposlechnutí pokynu úřední osoby.[23] Povaha skutkové podstaty obsažené v písmenu b) je však do určité míry odlišná. Účelem pořádkových pokut je bezesporu zajistit, aby to které řízení probíhalo řádně. Pokud někdo i přes předchozí napomenutí ruší pořádek, může to mít negativní vliv zejména při ústním jednání nebo místním šetření. Takové jednání nebo šetření nepochybně může trvat déle, neboť je třeba udržet pořádek, nemluvě o komplikacích při protokolaci a jiných obtížích. U rušení pořádku je však poměrně zřetelné, že neméně podstatná je rovněž důstojnost řízení. Pokud někdo ruší pořádek, dává tím rovněž najevo svůj postoj k řízení. Tím může být dotčena jeho důstojnost.
[24] Nejvyšší správní soud již v rozsudcích ze dne 19. 1. 2005, čj. 3 Ads 57/2003-79, a ze dne 7. 10. 2009, čj. 6 Ads 41/2008-67, č. 2016/2010 Sb. NSS, zdůraznil, že smyslem pořádkové pokuty jakožto opatření při vedení procesu "
je jednak zajištění hladkého průběhu a důstojného průběhu soudního řízení a jednak ochrana jak veřejné autority, kterou soud zastává, tak osobnostních práv osob účastnících se na řízení v širokém smyslu
." V pořadí druhé rozhodnutí rovněž odkazuje na setrvalou judikaturu Ústavního soudu k tvrzenému porušení čl. 17 Listiny základních práv a svobod se závěrem, že "pokud vybočí publikovaný názor z mezí v demokratické společnosti obecně uznávaných pravidel slušnosti, ztrácí charakter korektního úsudku a jako takový se zpravidla ocitá již mimo rámec ústavní ochrany
".[25] Není bez zajímavosti, jak je obdobná problematika upravena v ostatních procesních řádech. Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, v § 247 odst. 1 umožňuje uložení pořádkové pokuty tomu, kdo
závažně ztěžuje správu daní
, a hovoří "pouze
" o urážlivém chování k úřední osobě nebo osobě zúčastněné na správě daní po předchozím napomenutí. Lze tedy předpokládat, že primárně míří na případy faktického urážlivého chování zpravidla při jednotlivých úkonech daňového řízení. Občanský soudní řád obsahuje tuto úpravu v § 53 a hovoří o hrubém ztížení postupu řízení. Současně však uvádí, že se tím míní zejména nedostavení se bez vážného důvodu k soudu. Ostatní předpoklady pro uložení pořádkové pokuty uvádí po užití spojek "nebo
" (neuposlechnutí příkazu soudu, rušení pořádku, hrubě urážlivé podání). Soudní řád správní nestanoví v § 44 nezbytnost současného ztížení postupu v řízení. Přípustnost uložení pokuty vztahuje k neuposlechnutí výzvy soudu nebo k urážlivému podání či přednesu.[26] Procesní předpisy tedy vykazují jisté obsahové odlišnosti. Přesto se jeví, že citovaná právní úprava nebrání řešení, ke kterému se zdejší soud přiklonil v této věci. Zda jde v konkrétním případě o urážlivé podání, zda nabývá intenzity hrubé urážlivosti, resp. jak je jím ovlivněna efektivita řízení, závisí na okolnostech konkrétního případu. Při úvahách o důvodech pro uložení pořádkové pokuty nelze izolovaně nahlížet na to, zda jde o hrubě urážlivé podání, a na to, zda a jak jím bylo řízení ovlivněno. Vždy bude třeba posoudit, za jakých okolnosti k urážlivému podání došlo. To však na druhé straně neznamená, že by bylo možné v případech hrubé urážlivosti a podstatného snížení důstojnosti řízení ustoupit od uložení pořádkové pokuty jen proto, že tomu brání existence podmínky, kterou § 62 odst. 2 správního řádu neobsahuje.
[27] Skutkové podstaty obsažené v prvním odstavci primárně míří na řádný postup správního řízení. Druhý odstavec míří na případy, u nichž je objektem ochrany důstojnost správního řízení, nikoli "
pouze
" jeho řádný postup. Mohou nastat případy, kdy bude správní řízení sice řádně postupovat, avšak nebude důstojné. Naproti tomu mnohdy nebude výhrad k důstojnosti řízení, avšak jeho průběh bude neúměrně ztěžován obstrukcemi. Ani v jednom případě nelze hovořit o efektivním průběhu správního řízení.[28] Míra urážlivosti nepochybně nesouvisí s délkou podání. Vulgární výrazy jsou často užívány ve spíše kratších podáních, mnohdy jako součást delšího, jinak nezávadného textu. U ústních urážlivých podání jde zpravidla o krátké emotivní urážky. Lze obtížně hovořit o tom, že takovými urážkami došlo k podstatnému ztížení postupu v řízení, pokud by se dále neopakovaly. V těchto případech by ani nebylo možné tvrdit, že došlo ke ztížení postupu řízení v důsledku ztráty času, po který se úřední osoba musela takovým podáním zabývat. Přesto je zřejmé, že by měl mít správní orgán k dispozici procesní nástroj pro tyto případy. Právní názor krajského soudu by mohl vést k tomu, že i zcela nepochybně hrubě urážející podání vůči správnímu orgánu by muselo zůstat bez odezvy jenom proto, že jím současně nedošlo k závažnému ztížení postupu správního řízení. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že § 62 správního řádu nedává k takové interpretaci důvod, spíše naopak.
[29] Ani to, že nebylo takové podání učiněno v přítomnosti dalších osob, ale např. v odvolání, nemůže odůvodnit, že jím nedošlo ke snížení důstojnosti řízení. Účastníci mají právo do spisu nahlížet (§ 38 správního řádu) a jistě není vyloučena potřeba v dalším řízení i na takové podání reagovat.
[30] Nepochybně je vždy třeba zvažovat, jaké opatření zajistí v konkrétní situaci důstojnost správního řízení. Mnohdy není účelné preferovat pořádkové pokuty před jinou formou adekvátní reakce, jíž může správní orgán uchovat důstojnost řízení a svoji autoritu.
[31] Krajský soud argumentoval ve prospěch svého názoru i výší sazby pro uložení pořádkové pokuty a pokuty za přestupek. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že důvod pro možnost uložit podstatně vyšší pořádkovou pokutu ve srovnání s pokutou za přestupek vyplývá právě z rozdílného objektu, který je jednotlivými ustanoveními chráněn. V případě uložení pořádkové pokuty je jím totiž důstojnost správního řízení jako takového. Nejde o pouhý "
reflex do správního řízení
", jak uvádí krajský soud, ale o důstojnost a autoritu správního orgánu.[32] Při uvažování krajského soudu hrál podstatnou roli rozsudek zdejšího soudu ze dne 23. 4. 2010, čj. 5 As 76/2009-69, č. 2236/2011 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud nesdílí přesvědčení krajského soudu, že uvedený rozsudek podporuje jeho právní názor. V uvedené věci bylo třeba rozlišit, zda písemné útoky na starostu obce, ke kterým došlo mimo probíhající správní řízení, mohou mít odezvu v řízení o přestupku proti občanskému soužití, nebo zda je správné uložit pokutu podle § 62 správního řádu. Nosnou byla pro zdejší soud úvaha, podle které aby bylo možné uložit pořádkovou pokutu, musí zde probíhat správní řízení, ve kterém by byla pokuta uložena. Pokud tomu tak nebylo, je možná ochrana prostřednictvím zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích.
[33] Zdejší soud se v uvedeném rozsudku zabýval též případným poměrem speciality zákona o přestupcích a správního řádu. Dospěl k tomu, že je tento poměr vyloučen už jen proto, že je zde různost objektů ochrany. Zatímco v případě § 62 správního řádu je jím vlastní řízení a pořádkové pokuty slouží k zajištění průběhu a účelu probíhajícího procesu, objektem chráněným zákonem o přestupcích je čest osoby napadená pachatelem přestupku. V nyní projednávané věci však bylo třeba vyřešit subtilnější problém předpokladů pro uložení pořádkové pokuty podle § 62 odst. 2 správního řádu. Přestože tedy předchozí rozhodnutí zdejšího soudu představovalo východisko pro úvahy krajského soudu, není Nejvyšší správní soud přesvědčen, že by právě v důsledku uvedeného rozhodnutí bylo předurčeno rozhodnutí v této věci.
[34] S odkazem na shora uvedené důvody se proto Nejvyšší správní soud přiklonil k závěru, že podmínkou pro uložení pořádkové pokuty podle § 62 odst. 2 není to, že hrubě urážlivým podáním musí rovněž být závažně ztížen postup v řízení.
[35] S krajským soudem je však zdejší soud v naprosté shodě v tom, že výroky žalobkyně objektivně dosahovaly intenzity hrubých urážek. Jakékoli podání, bez ohledu na svůj obsah, vypovídá leccos o jeho autorovi. Oprávněná úřední osoba jistě musí být nadána zvýšenou mírou odolnosti vůči projevům, ke kterým dojde ve správním řízení. Mimo jiné proto, že není osobně zainteresována na výsledku řízení. Ona zvýšená míra odolnosti napomáhá efektivnějšímu průběhu řízení. Mnohdy místo řešení situace pořádkovou pokutou postačí ústní pohrůžka tímto opatřením nebo jiný způsob, kterým oprávněná úřední osoba udrží pořádek, resp. si zjedná autoritu a nedojde ke snížení důstojnosti řízení.
[36] To však rozhodně nebyl případ, který nastal v projednávané věci. Zejména tvrzení o fetišisticko-sadomasochistické aberaci, o parafilii označované za mamofilii, nepochybně útočí na vážnost a důstojnost oprávněné úřední osoby. Pokud si taková tvrzení žalobkyně dovolila k oprávněné úřední osobě, zcela nepochybně tím vyjádřila despekt ke správnímu řízení jako celku a její podání lze chápat rovněž jako útok na důstojnost správního řízení. Nic na tom nemění, že žalobkyně užila těchto výrazů v písemném podání a že tvořila pouze relativně malou část podaného odvolání. Jak již bylo uvedeno, rozsah hrubě urážlivého podání nemusí být vždy určující pro splnění podmínek pro uložení pořádkové pokuty. Rovněž nelze tvrdit, že je méně urážlivé podání, které užívá odborných výrazů, ve srovnání s podáním, které užívá vulgární výrazy. Žalobkyně v žalobě poukazovala na obecný vývoj morálky společnosti s tím, že již nelze vycházet z prvorepublikové judikatury. I pokud však bude tento posun zohledněn, přesto zůstávají výroky žalobkyně hrubě urážlivé. (...)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.