3526/2017
Správní řízení: účinky rozhodnutí v přezkumném řízení; Služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů: zvláštní příplatek; úrok z prodlení
Správní řízení: účinky rozhodnutí v přezkumném řízení
Služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů: zvláštní příplatek; úrok z prodlení
k § 120 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb. (v textu jen „zákon o služebním poměru“)
k § 99 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení, kterým se ruší rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku podle § 120 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, jako nezákonné, nastávají (§ 99 správního řádu), a proto náleží příslušníku bezpečnostního sboru za dobu, kdy mu byl zvláštní příplatek vyplácen v nižší než zákonné výši, úrok z prodlení.
ex tunc
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2016, čj. 2 As 139/2016-22)
Prejudikatura:
č. 1865/2009 Sb. NSS a č. 3383/2016 Sb. NSS.Věc:
Jan B. proti Policejnímu prezidentovi Policie České republiky o úrok z prodlení, o kasační stížnosti žalovaného.Ředitel Krajského ředitelství policie Moravskoslezského kraje (správní orgán prvního stupně) rozhodnutím ze dne 21. 6. 2010 snížil žalobci výši zvláštního příplatku podle § 120 zákona o služebním poměru na částku 3 700 Kč. Odvolání proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 12. 2010. K podnětu žalobce byla obě zmíněná rozhodnutí zrušena žalovaným v přezkumném řízení, a to rozhodnutím ze dne 9. 8. 2011, (dále jen „zrušující rozhodnutí“).
V návaznosti na toto zrušující rozhodnutí žalobce požádal o doplacení úroku z prodlení z finančních částek, které mu byly zadržovány na základě rozhodnutí prvního stupně o snížení zvláštního příplatku. Jeho žádost správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 23. 10. 2013 zamítl. Odvolání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně následně žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 10. 2. 2014.
Proti tomuto rozhodnutí brojil žalobce žalobou, jíž Krajský soud v Ostravě vyhověl a rozsudkem ze dne 21. 4. 2016, čj. 22 Ad 18/2014-30, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud předně objasnil, že právní úpravu o úrocích z prodlení dle občanského zákoníku, lze analogicky aplikovat na případy prodlení s výplatou služebního příjmu. Dále konstatoval, že ze zásady , a tedy působí pouze do budoucna. V projednávaném případě zde ke dni rozhodování žalovaného dle mínění krajského soudu nebylo žádné rozhodnutí, které by žalovaného opravňovalo nevyplatit úrok z prodlení. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí vydaná ve věci snížení výše zvláštního příplatku byla zrušena, měl žalobce nárok na zvláštní příplatek v původní výši. Splatnost služebního příjmu, a tedy i zvláštního příplatku, upravuje § 128 odst. 1 zákona o služebním poměru. Není-li doplatek vyplacen včas podle zde uvedených pravidel, ocitá se dlužník v prodlení, zatímco věřiteli počínají plynout úroky z takového prodlení. Krajský soud měl za to, že žalobci svědčilo právo na výplatu zvláštního příplatku v původně stanovené výši, na čemž nic nezměnilo to, že bylo vydáno rozhodnutí o jeho snížení, neboť zrušením správního aktu pomíjí i
presumpce
správnosti správního aktu plyne, že se akt pokládá za bezvadný do doby, než dojde k jeho zrušení či změně. Zrušení správního aktu má účinky ex nunc
presumpce
jeho správnosti. Krajský soud uzavřel, že žalovaný je povinen uhradit žalobci úrok z prodlení z částek odpovídajících zadržované části služebního příjmu za období od 1. 7. 2010 do 31. 12. 2010, která byla žalobci vyplacena v září 2011, a za období od 1. 1. 2011 do 30. 4. 2011, která mu byla vyplacena v listopadu 2011. Na úhradu úroků z prodlení je žalovaný povinen analogicky užít obecné zásady soukromého práva vztahující se k prodlení dlužníka.Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem. Stěžovatel připomněl, že rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku obou stupňů žalovaný zrušil rozhodnutím, které nabylo právní moci dne 1. 9. 2011. Právní mocí zrušujícího rozhodnutí byl nastolen původní stav, který tady byl před vydáním obou rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku, a žalobci tudíž náležel zvláštní příplatek ve výši 4 500 Kč určený předchozím rozhodnutím služebního funkcionáře. Žalobci byl nedoplatek na služebním příjmu za období od 1. 7. 2010 do 31. 12. 2010 doplacen ve služebním příjmu za měsíc září 2011 a za období od 1. 1. 2011 do 30. 4. 2011 ve služebním příjmu za měsíc listopad 2011. Stěžovatel měl za to, že v období od 1. 7. 2010 do 30. 4. 2011 nemohl být v prodlení se splatností služebního příjmu, protože v té době byl zvláštní příplatek vyplácen na základě obou rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku, jejichž správnost byla tehdy presumována. Stěžovatel nemohl být v rozhodné době v prodlení, přestože později byla obě správní rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku zrušena, a domníval se, že nedoplatek vznikl až právní mocí zrušujícího rozhodnutí, tedy ke dni 1. 9. 2011. Nedoplatek však byl uhrazen v nejkratší možné době, a nemohlo tedy dojít k prodlení stěžovatele s jeho splacením.
Stěžovatel dodal, že podstatou sporu není to, zda je možné použít soukromoprávní úpravu úroku z prodlení v řízeních ve věcech služebního poměru, ani to, zda ve vztahu k dlužnému služebnímu příjmu vzniká nárok na úroky z prodlení; tyto dvě otázky stěžovatel nerozporuje.
V souzené věci lze dle mínění stěžovatele analogicky vycházet z právní úpravy týkající se doplácení služebního příjmu v situaci, kdy došlo ke zrušení rozhodnutí služebního funkcionáře o propuštění ze služebního poměru (§ 44 a § 124 odst. 9 zákona o služebním poměru). V takovém případě zákon příslušníkům úroky z prodlení výslovně nepřiznává.
Závěrem stěžovatel uvedl, že úroky z prodlení mají sankční a preventivní účel a jsou namístě tam, kde nebylo v rozporu s právním stavem plněno, což však není tento případ. Uplatnění úroku z prodlení jako sankčního nástroje musí být dle názoru stěžovatele předvídatelné i pro dlužníka.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobce nesouhlasil se stěžovatelem, podle něhož nemohlo dojít k prodlení se splacením nedoplatku. Žalobce totiž nežádal úrok z prodlení ze splacení nedoplatku, nýbrž z výplaty části služebního příjmu, o niž byl zkrácen nezákonným rozhodnutím.
Žalobce odmítl názor stěžovatele o možnosti analogického uplatnění právní úpravy o doplacení služebního příjmu pro případ zrušení rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru. Ustanovení § 124 odst. 9 zákona o služebním poměru vychází dle žalobce z
právní fikce
upravené v § 44 téhož zákona, kde je uvedeno, že „[d]ojde-li ke zrušení rozhodnutí o skončení služebního poměru příslušníka, jeho služební poměr trvá se všemi nároky
“. Proto je také poskytován služební příjem ve výši odpovídající průměrnému služebnímu příjmu, nikoli služební příjem stanovený v rozhodnutí o složkách služebního příjmu. Podle žalobce se zrušením nezákonného rozhodnutí obnovil jeho nárok na výši služebního příjmu v době před vydáním rozhodnutí, pro který je právními předpisy stanoven výplatní termín (konkrétně v § 128 odst. 1 zákona o služebním poměru).Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
IV.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(...) [13] Na úvod Nejvyšší správní soud shrnuje, že mezi účastníky není sporu o tom, že žalobce měl v období od 1. 7. 2010 do 30. 4. 2011, ve vztahu k němuž se domáhal zaplacení úroku z prodlení, nárok na zvláštní příplatek jako jednu ze složek služebního příjmu (§ 113 zákona o služebním poměru) ve výši 4 500 Kč. Namísto toho mu byl v předmětném období vyplácen v rámci služebního příjmu zvláštní příplatek ve výši pouze 3 700 Kč, a to podle rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku prvního, resp. druhého stupně. Nesporné je také to, že nedoplatek na zvláštním příplatku byl žalobci uhrazen v měsících září a listopad 2011, a to v důsledku vydání zrušujícího rozhodnutí v přezkumném řízení.
[14] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 As 75/2015-17, č. 3383/2016 Sb. NSS, judikoval, že pokud bezpečnostní sbor nevyplatí služební příjem včas, ocitá se v prodlení a příslušník bezpečnostního sboru má nárok na úroky z takového prodlení. Analogicky přitom lze uplatnit soukromoprávní úpravu institutu prodlení a úroku z prodlení. Vzhledem k tomu, že stěžovatel tyto obecné závěry nepopírá, jakož i s ohledem na výše uvedené nesporné skutečnosti, je úkolem Nejvyššího správního soudu v tomto řízení o kasační stížnosti posoudit pouze to, zda se stěžovatel dostal v souvislosti s úhradou části služebního příjmu do prodlení. Klíčovou otázkou je přitom to, jaké účinky byly spojeny se zrušujícím rozhodnutím vydaným v přezkumném řízení.
[15] Podle § 99 odst. 1 správního řádu, „[ú]
činky rozhodnutí v přezkumném řízení mohou nastat zpětně od právní moci nebo předběžné vykonatelnosti přezkoumávaného rozhodnutí anebo od právní moci nebo předběžné vykonatelnosti rozhodnutí v přezkumném řízení. V rozhodnutí, jímž se ruší nebo mění přezkoumávané rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, správní orgán s ohledem na obsah přezkoumávaného rozhodnutí určí, odkdy nastávají jeho účinky
.“ Podle odstavců 2 a 3 citovaného ustanovení pak v zásadě platí, že pokud se v přezkumném řízení ruší nebo mění rozhodnutí, jímž byla uložena povinnost, nastávají účinky rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení ode dne právní moci nebo předběžné vykonatelnosti přezkoumávaného rozhodnutí. Pokud se ruší nebo mění rozhodnutí, jímž bylo přiznáno právo, nastávají účinky rozhodnutí v přezkumném řízení ode dne jeho právní moci nebo předběžné vykonatelnosti. Okolnosti případu však mohou odůvodňovat jiné řešení.[16] Ustanovením § 99 správního řádu je tedy správnímu orgánu dáno v přezkumném řízení ke zvážení, zda účinky rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení nastanou , či ve vztahu k přezkoumávanému rozhodnutí. Správní orgán je přitom povinen vycházet z kritérií stanovených v odstavcích 2 a 3 tohoto ustanovení, s přihlédnutím ke konkrétnímu obsahu přezkoumávaného rozhodnutí a právním vztahům, které na jeho základě vznikly. Smyslem citovaného ustanovení je minimalizovat škodlivé následky nezákonného rozhodnutí. Proto je preferována ochrana nabytých práv před skutečností, že jich bylo nabyto v rozporu se zákonem, což plyne z toho, že bylo-li přezkoumávaným rozhodnutím přiznáno právo, dochází k jeho zrušení zpravidla s účinky (§ 99 odst. 3 věta první správního řádu). Naopak došlo-li k nezákonnému uložení povinnosti, zpravidla se určí, že účinky spojené se zrušením přezkoumávaného rozhodnutí nastávají (§ 99 odst. 2 věta první správního řádu; obdobně srov. Jemelka, L. a kol. a nezákonné správní akty vydané ve prospěch adresáta s účinky ; pokud by však adresát nezákonnost aktu vydaného v jeho prospěch sám zapříčinil, resp. nejednal v dobré víře, je třeba i takový správní akt revokovat s účinky (viz Hendrych, D. a kol.
ex tunc
ex nunc
ex nunc
ex tunc
Správní řád. Komentář
. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 470–471). Odborná literatura ke změně a zrušení pravomocného správního aktu v přezkumném řízení také uvádí, že nezákonné správní akty vydané k tíži adresáta je zásadně třeba revokovat s účinky ex tunc
ex nunc
ex tunc
Správní právo: obecná část.
7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 236).[17] Stěžovatel, který zrušujícím rozhodnutím v přezkumném řízení zrušil rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku obou stupňů, byl podle § 99 správního řádu povinen určit, odkdy účinky zrušujícího rozhodnutí nastávají. Zrušující rozhodnutí však takový údaj postrádá. Vzhledem k tomu, že předmětem řízení před krajským soudem nebyla zákonnost zrušujícího rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení (nýbrž napadeného rozhodnutí týkajícího se nároku na úhradu úroků z prodlení), nemůže Nejvyšší správní soud v tomto řízení zrušující rozhodnutí zrušit a zavázat žalovaného k tomu, aby chybějící údaj o jeho účincích doplnil. Nejvyššímu správnímu soudu tedy nezbývá, než si o tom, jaké účinky byly se zrušujícím rozhodnutím spojeny, učinit úsudek sám jako o předběžné otázce.
[18] Rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku byla dle svého obsahu správními rozhodnutími vydanými v neprospěch žalobce. Na jejich základě sice žalobce měl právo na zvláštní příplatek, bylo to však právo na zvláštní příplatek ve snížené výši. Má-li tedy výsledek přezkumného řízení směřovat k tomu, aby byly co nejvíce minimalizovány nepříznivé následky nezákonného rozhodnutí, jež bylo později zrušeno, je třeba zohlednit zvláštní okolnosti žalobcova případu, jak předpokládá § 99 odst. 3 věta první správního řádu, a vycházet z toho, že ke zrušení obou rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku došlo s účinky . Vzhledem k tomu, že podání odvolání proti rozhodnutí prvního stupně o snížení zvláštního příplatku nemělo odkladný účinek, což plyne z § 190 odst. 4 zákona o služebním poměru i z poučení obsaženého v tomto rozhodnutí, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že účinky zrušujícího rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení nastaly již od předběžné vykonatelnosti rozhodnutí prvního stupně o snížení výše zvláštního příplatku.
ex tunc
[19] Úsudek Nejvyššího správního soudu o účincích zrušujícího rozhodnutí (tzn. ) vydaného v přezkumném řízení je ostatně zcela ve shodě s tím, jaké účinky tomuto rozhodnutí přikládaly samy správní orgány (srov. předposlední stranu dole rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nebo sdělení k žádosti o proplacení úroku z prodlení ze dne 1. 12. 2011). Také stěžovatel v napadeném rozhodnutí (s. 3) i ve své kasační stížnosti konstatoval, že zrušující rozhodnutí obnovilo původní stav, který tady byl před vydáním zrušených rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku. O tom, že se zrušujícím rozhodnutím byly spojovány účinky , nepochybně svědčí i fakt, že nedoplatek na zvláštním příplatku byl žalobci zpětně uhrazen.
ex tunc
ex tunc
[20] Byly-li tedy se zrušujícím rozhodnutím spojeny účinky zrušení , bylo třeba od jeho právní moci hledět na obě zrušená rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku jako by nebyla vydána, resp. jako by nevyvolávala žádné právní účinky. Sám stěžovatel správně poznamenal, že se právní mocí zrušujícího rozhodnutí obnovil stav, který tady byl před vydáním rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku. To znamená, že žalobce měl v období od 1. 7. 2010 právo na zvláštní příplatek v původní výši 4 500 Kč. Byl-li mu v tomto období vyplácen zvláštní příplatek pouze ve výši 3 700 Kč, dostal se stěžovatel (resp. správní orgán zodpovědný za výplatu služebního příjmu) do prodlení s úhradou nedoplatku ve výši 800 Kč v každém jednotlivém měsíci, kdy byl žalobci vyplácen zvláštní příplatek nižší, než na jaký měl právo.
ex tunc
[21] Stěžovatelova argumentace presumpcí správnosti obou rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku nemůže obstát. S oběma těmito rozhodnutími sice byla spojena domněnka (předpoklad), že jsou správná a zákonná, došlo k prolomení
presumpce
správnosti však umožňovala prokázání opaku. V žalobcově případě byl tento opak prokázán v rámci přezkumného řízení, kdy byla rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku zrušena z důvodu nezákonnosti. Na obě správní rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku tak bylo třeba nazírat jako na bezvadná pouze do doby jejich zrušení. Jejich pravomocným zrušením v přezkumném řízení s účinky ex tunc
presumpce
správnosti. V důsledku toho je nutno pokládat postup správních orgánů, které žalobci vyplácely zvláštní příplatek v nižší výši, zpětně za nesprávný a nezákonný, třebaže v době, kdy tak činily, postupovaly v souladu s rozhodnutími, jejichž správnost byla tehdy presumována.[22] Na základě shora uvedeného lze uzavřít, že dílčí závěr krajského soudu, že ke zrušení rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku došlo s účinky , byl nesprávný, neboť krajský soud nezohlednil právní úpravu podle § 99 správního řádu dopadající na tento případ. Z důvodů vyslovených výše proto Nejvyšší správní soud . Celkový závěr krajského soudu, že se stěžovatel dostal do prodlení s úhradou části zvláštního příplatku, a tudíž je povinen zaplatit žalobci úroky z prodlení vztahující se k období od 1. 7. 2010 do 30. 4. 2011 (za analogického užití soukromoprávní úpravy), nicméně je i přes zmíněnou dílčí nesprávnost správný. Nejvyšší správní soud postupoval v intencích usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS, a napadený rozsudek nezrušil. V dalším řízení bude pro stěžovatele závazný právní názor krajského soudu korigovaný názorem Nejvyššího správního soudu.
ex nunc
koriguje závazný právní názor krajského soudu
tak, že ke zrušení obou rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku došlo s účinky ex tunc
[23] Pokud jde o stěžovatelovu argumentaci povahou úroků z prodlení, k té Nejvyšší správní soud poznamenává, že úroky z prodlení neplní pouze sankčně-preventivní (či sankčně-motivační) funkci, ale jde též (a často především) o nástroj kompenzační, neboť věřiteli nahrazuje i část utrpěné újmy, která mu opožděnými platbami vzniká. V tomto smyslu jde o cenu peněz, které prodlévající dlužník protiprávně zadržuje, a tím znemožňuje věřiteli je využít či zhodnotit (viz např. Hulmák M. a kol.
Občanský zákoník V: Závazkové právo: obecná část (§ 1721-2054): komentář.
1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 1050). Podstatou souzené věci je to, že správní orgány vydaly ve věci snížení výše zvláštního příplatku nezákonná rozhodnutí, na jejichž základě žalobce po určitou dobu dostával nižší zvláštní příplatek, než na jaký měl nárok. Jakkoli lze souhlasit se stěžovatelem v tom, že v době, kdy byl žalobci zvláštní příplatek (v rámci služebního příjmu) vyplácen, bylo postupováno v souladu s tehdy ještě závaznými rozhodnutími, nemění to nic na tom, že šlo o postup podle zrušujícího rozhodnutí nezákonných. Bylo tedy plněno v rozporu s právními předpisy, s čímž sankční povaha úroků z prodlení koresponduje. Úroky z prodlení zde navíc plní i svou kompenzační funkci, neboť jsou způsobilé nahradit žalobci do jisté míry případnou škodu související s tím, že mu v rozhodnou dobu neplynuly takové příjmy, jaké měly.[24] Nejvyšší správní soud se zabýval také stěžovatelovým doporučením směřujícím k analogické aplikaci § 44 a § 124 odst. 9 zákona o služebním poměru. Podle § 44 tohoto zákona platí, že „[d]
ojde-li ke zrušení rozhodnutí o skončení služebního poměru příslušníka, jeho služební poměr trvá se všemi nároky
“. Podle § 124 odst. 9 téhož zákona, „[p]říslušník má po zrušení rozhodnutí o skončení služebního poměru za dobu, po kterou nevykonával službu, nárok na služební příjem ve výši odpovídající průměrnému služebnímu příjmu
“. Stěžovateli nelze dát za pravdu, že zákon o služebním poměru příslušníkům v těchto případech úroky z prodlení výslovně nepřiznává
. Citovaná ustanovení se o právu na zaplacení úroku z prodlení nezmiňují, z toho však nelze bez dalšího vyvozovat, že zde právo na jejich zaplacení nevzniká. Zda v případech, na něž dopadají citovaná ustanovení, může příslušníku právo na zaplacení úroku z prodlení svědčit, je tak rovněž otázkou výkladu. (Nejvyššímu správnímu soudu je přitom známo, že se k této otázce dosud vyjádřil pouze Městský soud v Praze v rozsudcích ze dne 28. 7. 2016, čj. 11 Ad 16/2015-38, a ze dne 28. 6. 2016, 8 Ad 11/2013-29, které byly napadeny kasačními stížnostmi, o nichž zdejší soud prozatím nerozhodl.)Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.