3285/2015
Správní řízení: účastníci v řízení o odstranění stavby; kritérium míry přiměřené poměrům
Správní řízení: účastníci v řízení o odstranění stavby; kritérium míry přiměřené poměrům
k zákonu č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákonů č. 68/2007 Sb., č. 191/2008 Sb., č. 223/2009 Sb., č. 345/2009 Sb., č. 379/2009 Sb., č. 227/2009 Sb., č. 424/2010 Sb. a č. 281/2009 Sb.*)
k § 27 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Kritérium míry přiměřené poměrům je pro vymezení přímého dotčení podle § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004 v řízení o odstranění stavby třeba vykládat nikoliv vzhledem k obdobné demolici, ale ve vztahu k poměrům dané lokality.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2015, čj. 1 As 62/2015-32)
Prejudikatura:
č. 1641/2008 Sb. NSS a č. 2029/2010 Sb. NSS.Věc:
a) Ing. Daniel V., b) Ing. Miroslav P. a c) Ing. Přemysl S. proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti akciové společnosti Písečná Invest, o odstranění stavby, o kasační stížnosti žalobce b).Úřad městské části Praha 8 rozhodl usnesením ze dne 24. 3. 2010, že žalobci a), b) a c) nejsou účastníky řízení o odstranění stavby - mateřská školka, jesle č. 3 a hospodářská budova (dále jen "stavba"), čehož se žalobci domáhali z titulu vlastnického práva k sousedním nemovitostem. Proti tomuto usnesení se žalobci odvolali.
Žalovaný spojil podaná odvolání do jednoho řízení, jehož výsledkem bylo rozhodnutí ze dne 2. 2. 2011, kterým žalovaný opravil identifikaci sídla žadatele o odstranění stavby, osoby zúčastněné na řízení, a ve zbytku rozhodnutí o nepřiznání statusu účastníků řízení potvrdil.
Žalobci a), b) a c) se u Městského soudu v Praze domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného. Namítali nesprávně zjištěný skutkový stav správními orgány a nepřezkoumatelnost jejich rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Dále tvrdili, že usnesení o tom, že nejsou účastníky řízení o odstranění stavby, je nezákonné, neboť jejich vlastnická práva jsou v řízení přímo dotčena, jelikož jsou vlastníky bytů v nemovitostech nacházejících se na pozemcích sousedících se stavbou.
Městský soud svým rozhodnutím ze dne 25. 2. 2015, čj. 6 A 78/2011-49, tyto žaloby ve spojeném řízení zamítl. Ustanovení § 128 stavebního zákona z roku 2006 neobsahuje vlastní definici okruhu účastníků řízení, žalovaný tak dle soudu správně vycházel z právní úpravy obecné, a sice z § 27 správního řádu. Podle tohoto ustanovení jsou účastníky správního řízení "
též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech
". V případě vlastnictví sousední nemovitosti se může jednat o dotčení vlastnických práv k ní, jestliže zamýšlený záměr (odstranění stavby) může mít přímý vliv na držbu, užívání či nakládání s příslušnou nemovitostí. Tento závěr nelze aplikovat tak, že by kterémukoliv vlastníku přilehlé nemovitosti svědčilo bez dalšího právo účastnit se řízení o odstranění stavby pouze z důvodu, že jeho právo bude dočasnými průvodními jevy stavební činnosti pravděpodobně ovlivněno.Klíčovým pojmem § 27 odst. 2 je
přímé dotčení
. Po provedení jeho výkladu v kontextu judikatury správních soudů dospěl městský soud k závěru, že v případě odstranění stavby by šlo o potenciální přímé dotčení vlastnického práva vlastníků sousedních pozemků tehdy, pokud by výsledek činnosti, tedy absence doposud existující stavby, znamenal pro tyto osoby změnu v obsahu jejich vlastnického práva. Takové potenciální následky pro vlastní nemovitosti však žalobci v řízení před správními orgány ani v řízení před soudem nenamítali.Ve vztahu k potenciálnímu vlivu pomíjivých průvodních jevů odstraňování stavby vymezila
judikatura
Nejvyššího správního soudu kritérium minimální míry potenciálního dotčení. Tuto míru vymezuje s odkazem na bývalý § 127 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964 jako míru přiměřenou poměrům
. Pokud žalobci v řízení vymezili jako důvod, pro který se domnívají, že jsou účastníky řízení, prostý fakt, že jsou vlastníky nemovitostí v (blízkém) okolí a že při bourání vždy dochází k obtěžování imisemi, šlo o vymezení nedostatečné. Z podkladů obsažených ve správním spisu vyplývá závěr, že navržený způsob odstranění stavby nepřekročí míru přiměřenou poměrům (tedy míru, která odpovídá obdobné situaci v území při obdobné demolici obdobné stavby). Z tohoto hlediska lze považovat jak rozhodnutí správního orgánu, tak i rozhodnutí žalovaného za dostatečně odůvodněná, toto odůvodnění je poté i z hlediska aplikace příslušných právních předpisů přiléhavé.Žalobce b) (stěžovatel) podal proti rozsudku kasační stížnost. Stěžovatel připomněl, že dle § 27 odst. 2 správního řádu jsou účastníky řízení osoby, jejichž práva mohou být přímo dotčena. Na základě tohoto ustanovení je stěžovatel účastníkem správního řízení ze zákona. Správní orgán ani městský soud se nezabývaly tím, že prováděním odstraňování předmětných staveb mohou být přímo dotčena jeho vlastnická práva, a to hlukem, prachem, vibracemi, uvolňováním látek z nebezpečných odpadů a z toho vyplývajícím narušením pohody bydlení v bytě stěžovatele. Z toho důvodu jsou jejich rozhodnutí nepřezkoumatelná.
Odstranění stavby vyvolá značnou hlukovou zátěž okolních nemovitostí, což se přímo dotkne vlastnického práva stěžovatele. Ve věci použitá hluková studie není bezvadným podkladem pro rozhodnutí. Z toho důvodu je vadné a v řízení nepoužitelné i stanovisko hygienické stanice, které se o ni opírá. Stanovisky správních orgánů zahrnutými ve správním spisu je dále prokázáno, že okolí bude při odstraňování stavby zatěžováno prachem, čímž je potvrzeno dotčení práv vlastníků sousedních nemovitostí.
Odstranění stavby s sebou nese mimo jiné náročné bourací práce při likvidaci železobetonového skeletu, které budou zdrojem vibrací. S uvedenými negativními vlivy se pojí i doprava těžkými nákladními automobily odvážejícími suť.
Okolí může být obtěžováno nebezpečnými odpady, zejména azbestem, který se v odstraňované stavbě vyskytuje. Není předložen souhlas orgánu vykonávajícího státní správu na úseku odpadového hospodářství k nakládání s nebezpečnými odpady.
Vším výše uvedeným, a to každým z vlivů zvlášť, minimálně však v jejich souhrnu, může dojít a dojde po dobu provádění odstranění stavby ke zhoršení životního prostředí v dané lokalitě a k narušení kvality prostředí, což povede i k narušení pohody bydlení v bytě stěžovatele. Pohoda bydlení je přitom rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2006, čj. 2 As 44/2005-116, č. 850/2006 Sb. NSS, definována jako "
souhrn činitelů a vlivů, které přispívají k tomu, aby bydlení bylo zdravé a vhodné pro všechny kategorie uživatelů, resp. aby byla vytvořena vhodná atmosféra klidného bydlení
". Není přitom rozhodné, zda se bude jednat o obtěžování trvalé (vycházející ze samotné podstaty stavby), nebo přechodné (po dobu odstraňování stavby). Z žádného právního předpisu nelze dovodit, že by pro účastenství ve správním řízení bylo nezbytné, aby vlivy dotýkající se zásahu do vlastnického práva byly trvalé.Výše uvedenými argumenty se správní orgán ani městský soud nezabývaly. Soudní rozhodnutí obsahuje buď zcela obecné úvahy na téma účastenství ve správním řízení, popř. nekonkrétní a obecná tvrzení. Pominulo, že stěžovatel v žalobě uvedl, jaké konkrétní vlivy povolované činnosti mohou zasáhnout do jeho vlastnického práva. Soud také uvedl, že "
není předmětem sporu, že odstraňování stavby může mít na výkon práv žalobců vliv v podobě imisí hlukových, prachových apod. Podstatné však je, zda tento vliv přesahuje míru, která je obvyklá při každé obdobné činnosti.
" V řízení však nebylo nijak prokázáno, že by vlivy provádění povolované demolice stavby splňovaly požadavky stanovené právními předpisy a že nebudou překračovat míru, která je obvyklá při každé obdobné činnosti. S ohledem na velikost odstraňované stavby a na skutečnost, že nemovitost stěžovatele se nachází v jejím sousedství, je nepochybné, že zátěž vyvolaná jejím odstraňováním je zátěží nad míru přiměřenou poměrům: jinak se jedná o obytné území bez rušivých vlivů z okolních objektů. V daném případě se navíc nemá posuzovat, zda jsou negativní vlivy stavby obdobné jako u jiné demolice, ale zda se jedná o vlivy, jež mohou negativně přímo zasáhnout do vlastnického práva stěžovatele.Účast ve správních řízeních je jedním z nástrojů ochrany vlastnického, ústavně zaručeného práva. Jen při účasti stěžovatele (a ostatních dotčených vlastníků) v daném řízení je možno zajistit, že při provádění demolice budou chráněny i jeho zájmy, což je významné pro vydání rozhodnutí na základě úplných a správných podkladů (jak konstatuje i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 3. 2009, čj. 4 As 71/2008-123).
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na skutečnost, že v ní stěžovatel doplnil skutečnosti nutné pro naplnění chybějícího kritéria postavení účastníka řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu, jak je formuloval městský soud na s. 10 svého rozsudku - tedy zda potenciální dotčení práva žalobců dosahuje minimální potřebné míry definované jako "
míra přiměřená poměrům
". Žalovaný se plně ztotožňuje s důvody uvedenými v rozsudku městského soudu, kterými nelze přisvědčit stěžovateli postavení účastníka řízení.Dále se žalovaný vyjádřil k jednotlivým imisím, jejichž negativní vliv v důsledku bourání stavby stěžovatel namítá. Dovodil, že vydaným povolením k odstranění stavby s konkrétně stanoveným technologickým postupem bouracích prací nedošlo k přímému dotčení vlastnického práva stěžovatele.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [19] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost rozsudku v tom, že se soud nezabýval konkrétními skutečnostmi, které uvedl jako důkaz toho, že jeho vlastnická práva k bytu jsou rozhodnutím žalovaného přímo dotčena. Žalovaný ani městský soud dle stěžovatele neřešili otázku jednotlivých v úvahu přicházejících imisí ve vztahu k přímému dotčení stěžovatelových práv.
[20] Městský soud dospěl při posuzování účastenství stěžovatele k závěru, že demolicí stavby vůbec nedojde k přímému dotčení jeho práv, a proto není třeba se jednotlivými imisemi zabývat. Nelze tedy říci, že by byl rozsudek nepřezkoumatelný. Otázkou však zůstává, zda je prvotní právní úvaha soudu o (ne)možnosti přímého dotčení stěžovatele na jeho právech, od níž se poté odvíjelo jak nezohlednění jednotlivých imisí, tak i nepřiznání statusu účastníka stěžovateli, správná.
[21] Žalovaný i městský soud správně dovodili, že vzhledem k absenci speciální právní úpravy účastenství v řízení o odstranění stavby dle § 128 stavebního zákona z roku 2006 je třeba pro danou věc použít úpravu obecnou obsaženou v § 27 odst. 2 správního řádu. Dle tohoto ustanovení jsou účastníky správního řízení kromě osob vymezených v odstavci 1 "
též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech
".[22] Pro naplnění této definice účastenství postačuje pouhá možnost přímého dotčení na právech nebo povinnostech rozhodnutím, které má být ve správním řízení vydáno. Zároveň musí být splněna podmínka, že práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím dotčeny přímo, tedy bezprostředně. Je povinností správního orgánu v jednotlivých případech posoudit, kteří z vlastníků "
sousedních
" pozemků a staveb na nich mohou být konkrétním rozhodnutím dotčeni přímo. Samotná skutečnost, že pozemek stěžovatele sousedí s pozemkem, z něhož má být odstraněna stavba, sama o sobě nezakládá stěžovateli účastenství v řízení o jejím odstranění.[23] Při vymezování okruhu osob, které mohou být přímo dotčeny, je třeba vycházet z rozhodnutí, kterým by mělo správní řízení v ideálním případě skončit. To znamená z hlediska účelu a cíle, pro který bylo zahájeno, a to podle toho, o jaký typ řízení půjde - z pohledu žadatele, půjde-li o řízení o žádosti, tak zřejmě úplné vyhovění žádosti, nebo z pohledu správního orgánu, půjde-li o řízení z moci úřední, tak zpravidla rozhodnutí o uložení povinnosti či odnětí práva (srov. Vedral, J.
Správní řád. Komentář
. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012). V nyní projednávané věci jde o řízení o odstranění stavby zahájené na žádost jejího vlastníka. Z jeho pohledu ideálním výsledkem je tak povolení odstranění stavby, resp. reálné odstranění stavby. Zejména ve vztahu k tomuto výsledku je poté třeba zkoumat naplnění definice účastenství v řízení, tedy přímé dotčení stěžovatelových práv.[24] Právním pojmem "
přímé dotčení
" se v souvislosti se stavebním řízením zabýval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 30. 4. 2008, čj. 1 As 16/2008-48, č. 1641/2008 Sb. NSS, a dovodil, že neurčitý právní pojem
,přímo dotčen na vlastnickém právu' ve smyslu § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 je nutno interpretovat vždy s ohledem na okolnosti spočívající v povaze umísťované stavby a jejích možných dopadech na okolí
. V návaznosti na toto rozhodnutí poté v rozsudku ze dne 29. 6. 2011, čj. 7 As 54/2011-91, dovodil, že ,přímým dotčením' je nutno rozumět takovou možnou změnu poměrů v lokalitě vyvolanou zamýšlenou stavbou, která má vliv na podstatu, obsah nebo výkon vlastnických či jiných relevantních práv těmi, kdo tato práva mají
.[25] Stěžovatel jak v žalobě, tak i v kasační stížnosti svými námitkami tvrdí dotčení svého vlastnického práva ve vztahu k procesu odstraňování stavby (hluk spojený s demolicí, odvozem suti, vibrace, prašnost atd.). Městský soud v této souvislosti konstatoval, že v případě vlastníků sousední nemovitosti, tedy i v případě stěžovatele, by připadalo v úvahu jejich přímé dotčení na právech, jež by bylo způsobilé založit jejich účastenství v daném řízení, pokud by zároveň bylo naplněno kritérium minimální míry tohoto potenciálního dotčení. K naplnění tohoto kritéria však dle městského soudu nedošlo. Přitom soud poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2009, čj. 5 As 6/2009-94, kde se soud vyjádřil k situaci, kdy se vlastník sousední nemovitosti cítil být přímo dotčen stavebními pracemi, k nimž dojde v souvislosti se stavbou povolova-nou v řízení: "
Přímým dotčením sousedních nemovitostí může být např. jejich dotčení zvýšenou intenzitou dopravy v místě stavby vzhledem k jejímu účelu. Hledisko charakteru stavby a jejího účelu je přitom ve věci zásadní. Nadto je nutno podotknout, že rušivé jevy, které stěžovatel zmiňuje, nejsou vyvolány stavbou samotnou
[...], ale jsou nezbytnými běžnými průvodními jevy každé obdobné realizované stavby, tzn. vždy se bude jednat dočasně o zvýšený hluk, provoz, zhoršení pohody bydlení apod. Tato negativa však dopadají i na jiné obyvatele a osoby pohybující se v dané lokalitě, než toliko na majitele sousedních pozemků, tj. stěžovatele. Nejvyšší správní soud na tomto místě uzavírá, že ani zde nelze hovořit o přímém dotčení vlastnického práva k pozemku stěžovatele, i když není sporu o tom, že na svých právech pokojného užívání dotčen být po určitou dobu může
."[26] V souvislosti s tímto rozhodnutím je však třeba podotknout, že v něm Nejvyšší správní soud vycházel z odlišných skutkových a právních okolností. V řízení především nešlo o odstranění stavby, ale o její povolení. Ačkoliv jsou si tato dvě řízení do jisté míry podobná, v dané věci byla podstatným argumentem pro nepřiznání účastenství skutečnost, že stavebnímu řízení předcházelo řízení územní, kde mohl stěžovatel své námitky uplatnit. Ačkoliv mu v tom nebylo bráněno, neučinil tak. Nyní přezkoumávanému řízení o odstranění stavby na žádost jejího majitele žádný jiný proces, kde by stěžovatel mohl své námitky uplatnit, nepředcházel. Jediným řízením, kde by přicházela v úvahu obrana dotčených subjektů, tak bylo právě řízení o odstranění stavby.
[27] V nyní projednávané věci zvolil městský soud jako kritérium přiznání pozice účastníka řízení stěžovateli posouzení, zda dojde k dotčení jeho práv
nad míru přiměřenou poměrům
. Toto kritérium se v judikatuře zdejšího soudu běžně vyskytuje (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2009, čj. 5 As 67/2008-111, č. 2029/2010 Sb. NSS). Je přitom nutné podotknout, že nejde o jediné v úvahu přicházející kritérium. Často se lze setkat též s konstatováním přímého dotčení na právech v situacích, kdy soud shledá, že je daný subjekt dotčen více, než kdokoliv jiný
(toto kritérium bylo zvoleno právě ve výše citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 6/2009-94, jímž městský soud podpořil svůj závěr o tom, že stěžovatel není přímo dotčen na svých právech). Dle Nejvyššího správního soudu bylo pro nyní projednávanou situaci kritérium dotčení nad míru přiměřenou poměrům
zvoleno přiléhavě.[28] Městský soud poté tuto míru charakterizoval jako
míru odpovídající obdobné situaci v území při obdobné demolici obdobné stavby
. Takový výklad je však chybný. Míru přiměřenou poměrům je třeba vykládat nikoliv vzhledem k obdobné demolici, ale ve vztahu k poměrům dané lokality
, v nyní projednávané věci tedy ve vztahu ke skutečnosti, že se jedná o obytnou zónu s několika bytovými domy v bezprostřední blízkosti stavby. Z tohoto pohledu jsou již poté jednotlivé imise
relevantní
jako faktory, které mohou míru přiměřenou poměrům
překročit. Městský soud však svým chybným výkladem obvyklých poměrů
ke klíčovému posouzení vlivu jednotlivých imisí na vlastnické právo stěžovatele nepřistoupil.[29] Lze si představit celou řadu situací, kdy může právě samotný proces odstraňování nemovitosti založit účastenství vlastníka sousední nemovitosti právě proto, že naruší poměry v lokalitě obvykle panující. Zejména může jít o zasahování jednotlivými imisemi v souvislosti s odstraňováním (hluk, prach, výskyt azbestu v odstraňované stavbě atd.). Právě na základě dotčení vlastních práv těmito faktory se stěžovatel přiznání postavení účastníka řízení domáhal. Žalovaný ani městský soud se však jimi nezabývali, omezili se pouze na obecná konstatování, že posuzování jednotlivých imisí není pro věc
relevantní
. Jak však vyplývá z argumentace uvedené výše, tento jejich právní závěr nebyl správný. (...)*)
S účinností od 1. 1. 2012 změněn zákony č. 420/2011 Sb., č. 142/2012 Sb., č. 167/2012 Sb., č. 350/2012 Sb., č. 257/2013 Sb. a č. 39/2015 Sb.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.