Vydání 3/2020

(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 7. 2018, čj. 10 A 113/2015-71)

Na základě žádosti obce Orlické Záhoří byla dne 7. 2. 2013 Městským úřadem Rychnov nad Kněžnou, odborem výstavby a životního prostředí (dále též jen „stavební úřad“) vydána tato rozhodnutí: a) rozhodnutí, kterým bylo podle § 92 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2012 (dále jen „stavební zákon“) rozhodnuto o umístění stavby Skiareál „Jadrná“ (dále jen „rozhodnutí o umístění stavby“) a b) rozhodnutí, kterým bylo podle ustanovení § 92 odst. 1 stavebního zákona vydáno rozhodnutí o změně využití území Skiareál „Jadrná“ (dále jen „rozhodnutí o změně vyžití území“), obě dále jen „územní rozhodnutí“.

Proti rozhodnutí o umístění stavby i proti rozhodnutí o změně využití území podaly osoby zúčastněné na řízení odvolání. Podaná odvolání dne 6. 1. 2014 Krajský úřad Královéhradeckého kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu (dále jen „krajský úřad“), zamítl jako opožděná (dále jen „rozhodnutí o odvolání proti umístění stavby“ a „rozhodnutí o odvolání proti změně využití území“).

Dne 16. 1. 2015 obdržela žalobkyně od krajského úřadu informaci o tom, že právní moc obou územních rozhodnutí byla zrušena. Žalobkyni se podařilo zjistit, že žalovaný vydal ve zkráceném přezkumném řízení dne 31. 10. 2014 dvě rozhodnutí (obě společně dále jen „rozhodnutí v přezkumném řízení“). Účastníkem tohoto řízení byly pouze osoby zúčastněné na řízení, které podaly odvolání). Rozhodnutími v přezkumném řízení žalovaný zrušil obě rozhodnutí krajského úřadu o odvoláních a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Při posouzení včasnosti společného odvolání totiž zohlednil tvrzení odvolatelů, že „“, jakož i doklady, které k tomuto tvrzení odvolatelé přiložili v příloze. Na základě těchto dokladů posoudil žalovaný odvolání osob zúčastněných na řízení jako včasné s tím, že „[…]j“. Jelikož byly podle žalovaného splněny i ostatní podmínky pro přezkumné řízení, „“. Konečná rozhodnutí v přezkumném řízení nebyla žalobkyni nikdy doručena. Žalobkyně podala dne 13. 2. 2015 proti rozhodnutím v přezkumném řízení rozklad, který dne 13. 3. 2015 doplnila. Rozhodnutími ministryně pro místní rozvoj ze dne 14. 5. 2015 byl však rozklad žalobkyně zamítnut jako nepřípustný (obě rozhodnutí společně dále jen „rozhodnutí o rozkladu“). Ministryně pro místní rozvoj v napadených rozhodnutích o rozkladech žalobkyně, které zamítla jako nepřípustné, uvedla, že žalobkyně (jako stavebník) nebyla účastníkem odvolacího řízení a nebyla ani účastníkem přezkumného řízení. Rozklad proto nebyl shledán přípustným. Ministryně odůvodnění doplnila s odkazem na závěr č. 79 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 22. 6. 2009, který se týká doručování rozhodnutí o nepřípustném nebo opožděném odvolání (dále jen „Závěr č. 79“), z kterého vyplývá, že účastníkem řízení o opožděném odvolání je (za podmínky, že proti rozhodnutí nebylo podáno jiné než nepřípustné, nebo opožděné odvolání, že nebylo o takovém odvolání proti napadenému rozhodnutí rozhodnuto, nebo že napadené rozhodnutí již nabylo právní moci) pouze odvolatel, který bude rovněž uveden ve výrokové části rozhodnutí o opožděném odvolání jako účastník podle § 27 odst. 1 správního řádu. Rozhodnutí o zamítnutí nepřípustného, nebo opožděného odvolání netvoří celek s napadeným rozhodnutím, na rozdíl od rozhodnutí o zamítnutí řádného odvolání, které má vliv na právní moc napadeného rozhodnutí.

Žalobkyně se proti těmto rozhodnutím bránila žalobou. Stěžejní námitka směřovala na postup žalovaného, který žalobkyni nepřiznal práva účastníka v přezkumném řízení. Její rozklad byl zamítnut jako nepřípustný s odůvodněním, že žalobkyně nebyla s ohledem na § 95 odst. 4 správního řádu účastníkem přezkumného řízení, neboť nebyla ani účastníkem odvolacího řízení. Tento závěr žalovaného je podle žalobkyně zcela nesprávný a nezákonný, neboť žalobkyně byla žadatelem o vydání předmětných územních rozhodnutí, proti kterým bylo odvolání podáno. Žalobkyně je subjektem, který je v odvolacím řízení přímo dotčen ve svých právech a povinnostech, tudíž je její účastenství v odvolacím řízení nepochybné.

Žalobkyně měla za to, že žalovaný dospěl ke zcela mylnému závěru, že účastníkem odvolacího řízení byl pouze odvolatel. Žalovaný v této souvislosti odkázal na Závěr č. 79. Žalobkyně uvedla, že Závěr č. 79 není právním předpisem, a není způsobilý jakkoli měnit či upravovat zákon. Nadto ze Závěru č. 79 nikterak neplyne, že účastníkem odvolacího řízení má být pouze odvolatel. Závěr č. 79 toliko konstatuje, že k nabytí právní moci rozhodnutí o nepřípustném, či opožděném odvolání postačí, pokud je doručeno odvolateli. Závěr č. 79 se tak primárně týká otázky doručování a nabytí právní moci rozhodnutí, nikoli vymezení účastníků odvolacího řízení. Smyslem Závěru č. 79 bylo odstranění určitých pochybností vyplývajících z dikce zákona ve vztahu k otázkám doručování a nabytí právní moci předmětných rozhodnutí. Poradní sbor ministra vnitra přitom tuto otázku řešil výrazně ve prospěch těch účastníků odvolacího řízení, kteří mají zájem, aby napadená rozhodnutí bez zbytečných průtahů nabyla právní moci. Z pouhé skutečnosti, že doručení určitého rozhodnutí účastníkovi není podmínkou nabytí právní moci rozhodnutí, nelze dovodit, že takový subjekt není účastníkem řízení. Z právně-teoretického, ale ani z praktického pohledu nelze připustit, že by se subjekt střídavě stával a přestával být účastníkem správního řízení podle toho, jakými otázkami (do jaké míry týkající se účastníka) se správní orgán v daný moment zabývá.

Nesprávnost a absurdita výkladu Závěru č. 79, který použil žalovaný, podle žalobkyně vyniká právě při aplikaci takového výkladu ve vztahu k přezkumnému řízení. Přezkumné řízení se totiž již bytostně dotýkalo práv žalobkyně a mělo přímý dopad na účinky napadených rozhodnutí. Žalovaný svým postupem zcela absurdně připustil, aby žalobce po období více než jednoho roku v dobré víře investoval značné náklady (cca 18 mil. Kč) do další přípravy projektu v návaznosti na pravomocná územní rozhodnutí, aniž by se vůbec dozvěděl, že jakékoli přezkumné řízení probíhá, či se k němu dokonce mohl vyjádřit. Tímto postupem byla rovněž porušena povinnost správního orgánu postupovat tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady (§ 6 odst. 2 správního řádu).

Výchozí a zcela nezbytnou podmínkou pro závěr poradního sboru ministra vnitra ohledně doručování rozhodnutí o nepřípustném, či opožděném odvolání byla skutečnost, že „“. Určitý samostatný charakter řízení o nepřípustném, nebo opožděném odvolání v rámci odvolacího řízení, který poradní sbor ministra vnitra dovozuje, je na této podmínce závislý a obecně přestává platit vždy, jakmile přestává být naplněna tato podmínka. Tato podmínka přitom v přezkumném řízení v žádném případě splněna nebyla. Není možné, aby žalovaný současně tvrdil, že žalobkyně není účastníkem řízení, s odůvodněním, že se jí rozhodování nikterak nedotýká, a zároveň svým rozhodnutím do práv žalobkyně zcela zásadním způsobem zasáhl. Postup, kdy žalovaný žalobkyni nepřibral jako účastníka přezkumného řízení a navíc z téhož důvodu zamítl její rozklad, je zcela v rozporu se základními zásadami správního práva, zejména pak s povinností správních orgánů umožnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy.

Žalovaný ve vyjádření k žalobě k argumentaci žalobkyně uvedl, že podle § 95 odst. 4 správního řádu jsou účastníky přezkumného řízení účastníci původního řízení, v němž bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí, jehož se přezkumné řízení týká, nebo jeho nástupci. V přezkumném řízení bylo rozhodováno o tom, zda rozhodnutí o odvolání proti umístění stavby a rozhodnutí o odvolání proti změně využití území bylo vydáno v souladu s právními předpisy, či nikoliv. Krajský úřad v jím vedených řízeních nerozhodoval o meritu věci, ale pouze o skutečnosti, zda odvolání byla podána řádně a včas, přičemž tato odvolání zamítl jako opožděná. Účastníky těchto odvolacích řízení byli proto jen odvolatelé, neboť pouze o jejich právech a právem chráněných zájmech bylo rozhodováno. Rozhodnutí odvolacího orgánu o zamítnutí odvolání pro nepřípustnost (nebo opožděnost) podle § 92 odst. 1 správního řádu není rozhodnutím, v němž by se správní orgán věcně zabýval odvolacími námitkami, věcná a právní stránka rozhodnutí nebyla jakkoli hodnocena a zkoumána (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 7. 2014, čj. 10 As 61/2014-34).

Vzhledem k tomu, že žalobkyně nemohla být účastníkem odvolacího řízení, nemohla být ani účastníkem přezkumných řízení, a to s ohledem na § 95 odst. 4 správního řádu. Žalovanému proto nezbylo než rozklad žalobkyně zamítnout jako nepřípustný s ohledem na § 152 odst. 4 a § 92 odst. 1 správního řádu. Žalovaný uvádí, že postupoval v souladu se Závěrem č. 79 a judikaturou Nejvyššího správního soudu. Pokud by žalovaný žádost odvolatelů o zahájení přezkumného řízení zamítl, upřel by tím odvolatelům jejich právo na spravedlivý proces, neboť jak bylo prokázáno v přezkumných řízeních, rozhodnutími krajského úřadu zamítnutá odvolání nebyla podána opožděně a měla být projednána v meritu věci.

Městský soud v Praze rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj a rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.