Vydání 8/2017

[9] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou aktivní legitimace stěžovatelky k podání návrhu na vydání předběžného opatření. Dospěl k názoru, že jde o návrh přípustný. Jak si i sám žalobce povšiml, řízení o kasační stížnosti má vlastní úpravu účastenství obsaženou v § 105 odst. 1 s. ř. s., kde se uvádí: "." I kdyby tedy Nejvyšší správní soud přistoupil na argumentaci žalobce (nutno říci, že dosti formalistickou), podle níž může návrh na předběžné opatření podat pouze účastník řízení, tento požadavek by byl v daném případě splněn, neboť obec Vážany nad Litavou figuruje v řízení před Nejvyšším správním soudem jako stěžovatelka, a je tedy nepochybně účastnicí řízení podle výše citovaného ustanovení. Že je možno vydat předběžné opatření i v řízení o kasační stížnosti, přitom Nejvyšší správní soud vyjudikoval již dříve (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, čj. Na 112/2006-37, č. 910/2006 Sb. NSS). K námitce žalobce, že je nelogické, aby v řízení o kasační stížnosti příslušelo oprávnění navrhnout vydání předběžného opatření širšímu okruhu osob než v řízení o žalobě, Nejvyšší správní soud podotýká - byť nad rámec nutného odůvodnění - že již v minulosti dovodil, že okruh procesních práv osob zúčastněných na řízení může být v řízení před krajskými soudy širší, než by napovídal pouhý jazykový výklad § 34 odst. 3 s. ř. s. (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2015, čj. 6 As 173/2014-186).

[10] Nejvyšší správní soud poté návrh věcně posoudil a rozhodl se mu vyhovět.

[11] Podle § 38 odst. 1 s. ř. s., systematicky zařazeného v části třetí hlavy I s. ř. s., platí, že "[b]." Soudní řád správní tudíž výslovně připouští, aby soud uložil předběžným opatřením povinnosti nikoliv jen žalobci, ale dokonce i třetí osobě, která vůbec není účastníkem vedeného řízení (srov. k tomu usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 9. 2015, čj. 4 As 149/2015-78, č. 3323/2016 Sb. NSS, a ze dne 16. 6. 2016, čj. 10 Afs 128/2016-43).

[12] Jak uvedl Nejvyšší správní soud již ve výše citovaném usnesení čj. Na 112/2006-37, účelem vydání předběžného opatření je v obecné rovině "[...]". Z toho je zřejmé, že soud musí vždy zvažovat, zda je vydání předběžného opatření nezbytné pro dosažení účelu soudního řízení, neboť takové opatření ze své povahy vždy zasahuje do práv některého z účastníků řízení či do práv třetí osoby. Obdobnou myšlenku vyjádřil Krajský soud v Ostravě v usnesení ze dne 27. 6. 2012, čj. 17 Ad 10/2010-137: "" V citované kauze krajský soud takovouto souvislost neshledal, jelikož předmětem soudního řízení bylo nepřiznání plného invalidního důchodu, zatímco návrhem na vydání předběžného opatření žalobkyně sledovala výplatu částečného invalidního důchodu, tedy jiné dávky důchodového zabezpečení závislé na splnění jiných (zde mírnějších) kritérií, navíc dávky, o které nebylo dosud soudně rozhodováno a ke které nebyly v soudním spise potřebné podklady. Podobně i Krajský soud v Praze v usnesení ze dne 17. 4. 2014, čj. 48 A 12/2014-62 uvedl: "."

[13] Nejvyšší správní soud připomíná, že úřady nařídily v posuzované věci žalobci odstranit provedené terénní úpravy proto, že se tyto úpravy dostaly v určité části do rozporu s vydanými souhlasy stavebního úřadu. Spor před Nejvyšším správním soudem se vede již pouze o to, v jakém rozsahu jsou terénní úpravy nepovolené a zda bylo, či nebylo možné nepovolenou část terénních úprav oddělit a rozhodnout o ní samostatně, aniž by bylo nutné odstraňovat terénní úpravy jako celek. Jde tedy o posouzení, zda rozhodnutí o odstranění nepovolených terénních úprav je svým dopadem (odstranění celé terénní úpravy) přiměřené sledovanému cíli; ostatní žalobní body krajský soud ve svém rozsudku vypořádal jako nedůvodné. Pokud by měl žalobce dále navážet na předmětné pozemky zeminu s tvrzením, že ještě ani nevyčerpal celý rozsah povolených terénních úprav vymezených výše uvedenými souhlasy stavebního úřadu, nelze vyloučit, že by tím vytvářel nové nepovolené terénní úpravy. Takový stav by byl jistě nežádoucí a dostával by se jednoznačně do rozporu s účelem provedeného správního řízení, jehož smyslem bylo, aby nepovolené terénní úpravy (či jejich části) byly z dotčených pozemků odstraněny. Nejvyšší správní soud zde proto spatřuje potřebnou souvislost navrženého předběžného opatření s předmětem soudního řízení. Pokud by totiž na základě kasační stížnosti rozsudek krajského soudu zrušil a žaloba by následně byla zamítnuta, byl by žalobce povinen odstranit celou provedenou terénní úpravu. Navážením dalšího materiálu na předmětné pozemky v průběhu soudního řízení (i kdyby se mělo jednat jen o dočasné uložení) by se výkon rozhodnutí stavebního úřadu mohl zkomplikovat a nepochybně by se zvýšily náklady na něj.

[14] Nejvyšší správní soud v této souvislosti podotýká, že podle aktuálních údajů v katastru nemovitostí jsou pozemky p. č. 1852, 1854/2, 1854/3 a 1855 ve vlastnictví žalobce dotčené terénními úpravami předmětem nuceného prodeje v exekuci (tyto nemovitosti byly zajištěny jak v rámci trestního řízení, tak i zástavním právem z rozhodnutí správního orgánu). Nelze tedy vyloučit, že bude muset stavební úřad v budoucnu provést exekuci náhradním výkonem svého rozhodnutí o odstranění terénních úprav bez vyhlídky na to, že by náklady na správní exekuci vymohl po povinném subjektu zpět. Nejvyšší správní soud proto uzavírá tuto část své argumentace s tím, že i když zpravidla se předběžné opatření v řízení podle soudního řádu správního nařizuje pro vážnou újmu na právech hrozící žalobci či navrhovateli, nelze vyloučit jeho nařízení ani v případě, že vážná újma hrozí veřejnému zájmu, který v řízení hájí správní orgán. V nyní posuzovaném případě má tato úvaha oporu ve faktu, že se žalovaný s návrhem na vydání předběžného opatření ztotožnil.

[15] Pokud jde o třetí žalobcovu námitku proti vydání předběžného opatření, v ní především zpochybňuje, že by na předmětné pozemky cokoliv navážel, resp. stěžovatelka podle něj nic takového neprokázala. K tomu Nejvyšší správní soud stručně poznamenává, že neprovádí-li žalobce na předmětných pozemcích v současné době terénní úpravy ani na ně nenaváží za tímto účelem materiál, pak předběžné opatření nemůže zasáhnout do jeho práv, neboť se mu jím má zakázat činnost, kterou stejně nevykonává (a netvrdí ani, že by ji v dohledné době vykonávat hodlal). Stejně tak Nejvyšší správní soud k námitce, že předběžné opatření se má týkat pozemků, jež nejsou ve vlastnictví žalobce, stručně uvádí, že se to jeví zcela přiměřené okolnostem. Žalobci nemá být uloženo, aby aktivně svým konáním zajistil, že na uvedené pozemky nebude navážen materiál, ale pouze to, aby se takového jednání na výše vymezených svých i cizích pozemcích zdržel, tedy aby se na ně sám materiál nenavážel ani takové práce nikomu nezadával.

[16] Pokud jde o vážnou újmu hrozící stěžovatelce, která vydání předběžného opatření navrhla, již výše Nejvyšší správní soud dovodil, že v posuzovaném případě hrozí vážná újma především veřejnému zájmu, konkrétně zájmu na řádném a efektivním výkonu rozhodnutí stavebního úřadu vydaného z moci úřední. To by samo o sobě postačovalo k nařízení předběžného opatření. Nejvyšší správní soud nicméně shledal reálnou a dostatečně podloženou i hrozbu vznášející se nad obcí Vážany nad Litavou. Riziko sesuvů u provedených terénních úprav, zejména na jejich severních a západních svazích, totiž nepopírá ani inženýrskogeologický posudek společnosti ENVIRO, který objednal a Nejvyššímu správnímu soudu předložil žalobce. Údajná zabezpečovací opatření spočívající v odtěžení sesuté zeminy v severní části terénních úprav (směrem k poldru) žalobce nikterak důkazně nedoložil. I kdyby to však učinil, bylo by nutné zvážit, zda byl zásah proveden odborně a účinně, nebo zda ve skutečnosti nepovede ke zvýšení rizika sesuvů. K tomu je možno citovat z geotechnického posouzení společnosti PROXIMA PROJEKT předloženého stěžovatelkou: ""

[17] Rozhodně nelze tvrdit, že by geotechnické posouzení společnosti PROXIMA PROJEKT bylo nevěrohodné jen proto, že se riziko, které předestírá, nenaplnilo hned poté, co pro to byly poprvé splněny podmínky. Podstatou odhadu rizika je, že pracuje s určitou mírou nejistoty. Nejvyšší správní soud připomíná v této souvislosti závěry svého výše citovaného usnesení čj. Na 112/2006-37: "" Nejvyšší správní soud tak po důkladném zvážení, jak pravděpodobná a jak vážná se jeví újma hrozící stěžovatelce, a jak vážným se naopak ve světle výše uvedených skutečností jeví zásah do práv žalobce, rozhodl předběžné opatření v daném případě vydat.

[18] Nejvyšší správní soud zvážil i argument žalobce, že ochrana poskytovaná předběžným opatřením v řízení podle soudního řádu správního by měla mít subsidiární (podpůrnou) povahu. V obecné rovině lze se žalobcem v této otázce souhlasit. Jestliže se navrhovateli již ochrany dostalo nebo jestliže je její poskytnutí úkolem jiného orgánu veřejné moci, měl by soud návrh na vydání předběžného opatření zamítnout. V daném případě nicméně ke konkurenci kompetencí obecných a správních soudů reálně nedochází. Vlastníci pozemků, na něž se sesunuly některé části terénních úprav z pozemků žalobce, by jistě mohli bránit svá vlastnická práva zápůrčí žalobou u obecného soudu a v jejím rámci se dožadovat vydání předběžného opatření podle § 74 a násl. o. s. ř. Neučinili tak ale a správní soudy jim nemohou fakticky ukládat povinnost, aby podali žalobu v obecném soudnictví jen za tím účelem, tj. aby si otevřeli možnost navrhnout soudu vydání předběžného opatření. Negatorní žaloba slouží ke zcela jinému účelu než žaloba ve správním soudnictví, totiž k ochraně vlastníků před jednáním jiné osoby soukromého práva, nikoliv k ochraně před jednáním veřejné moci. Rozhodnutí vlastníka pozemku, zda takovou ochranu využije, je čistě v jeho dispozici a správní soud jej k jejímu podání nemůže nutit tím, že by odmítal vydat předběžné opatření podle soudního řádu správního, ačkoliv jsou pro to splněny veškeré podmínky tímto zákonem požadované.

[19] Nejvyšší správní soud zvážil i to, že úkolem správních soudů není kompenzovat nečinnost exekutivy vydáním předběžného opatření, jehož obsahem by v podstatě bylo uložení povinnosti, kterou má podle práva ukládat a vymáhat k tomu příslušný úřad. V daném případě připadají v úvahu zejména pravomoci svěřené zákonem stavebnímu úřadu. Jestliže má stavební úřad za to, že terénní úpravy nejsou v současné době již prováděny podle ověřené dokumentace, nýbrž v rozporu s ní, pak by měl provést na místě kontrolní prohlídku a uložit stavebníkovi, stavbyvedoucímu, osobě vykonávající stavební dozor nebo vlastníkovi stavby, aby ve stanovené lhůtě zjednali nápravu. Tuto pravomoc mu zakládá § 134 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Stavební úřad může také podle § 134 odst. 3 tohoto zákona rozhodnout o přerušení prací a stanovit podmínky pro jejich pokračování, a to i bez předchozí výzvy. Nesplnění výzvy, stejně jako nesplnění rozhodnutí podle § 134 stavebního zákona z roku 2006, lze trestat pokutou do výše 200 000 Kč [§ 178 odst. 2 písm. j) a § 180 odst. 2 písm. j) citovaného zákona]. Nadto lze dodržování zákazových rozhodnutí vymáhat ukládáním donucovacích pokut až do výše 100 000 Kč (§ 129 odst. 1 správního řádu). Nejvyšší správní soud nicméně považuje za nutné projevit určité pochopení pro to, že v daném případě je mimořádně složité posoudit, zda hlavní část terénních úprav, která se nachází na pozemcích, jež vznikly rozdělením původního pozemku p. č. 1854, již překročila povolený rozsah. Všechny tři zmíněné souhlasy stavebního úřadu totiž byly vydány na základě naprosto nedostatečné dokumentace předložené stavebníkem a bez stanovení podmínek pro provádění stavby. Není z nich tudíž zřejmé, do jaké výšky bylo možno terénní úpravy provádět, resp. jaké celkové mocnosti směla navážka dosáhnout. Zároveň je ze správního spisu patrné, že stavební úřad se pokusil přinejmenším zčásti popsané právní nástroje využít, avšak na jednání žalobce to nemělo kýžený vliv. Nejvyšší správní soud naproti tomu nemusí ze své pozice otázku legality pokračujícího návozu materiálu na žalobcovy pozemky řešit, neboť smyslem předběžného opatření (které je rozhodnutím ze své povahy prozatímním a dočasným) je pouze fixovat stávající stav do doby skončení řízení o kasační stížnosti.

[20] Nejvyšší správní soud upozorňuje, že pokud by žalobce výrok tohoto usnesení nerespektoval, mohla by stěžovatelka (jakožto navrhovatel a tudíž oprávněná osoba) podat příslušnému obecnému soudu návrh na výkon vydaného rozhodnutí (§ 251 a násl. o. s. ř.). Z povahy věci by se tak dělo ukládáním donucovacích pokut (§ 351 o. s. ř.). Pro potřeby výkonu rozhodnutí by samozřejmě bylo vhodné doložit, že k navážení materiálu dochází (a kdo je provádí). Klíčové se Nejvyššímu správnímu soudu v tomto směru jeví zdokumentovat fotograficky, slovním popisem a případně i zaměřením pomocí GPS aktuální stav dotčených pozemků a terénních úprav na nich v době vydání tohoto usnesení. Nejvyšší správní soud nicméně předpokládá, že takovouto dokumentací s ohledem na provedené kontrolní prohlídky disponuje Městský úřad ve Slavkově u Brna jako stavební úřad (a pokud nikoliv, že si aktuální dokumentaci opatří). Proto zasílá Nejvyšší správní soud toto své usnesení na vědomí též Městskému úřadu ve Slavkově u Brna, ačkoliv není účastníkem kasačního řízení.