Vydání 6/2019

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2019, čj. 2 As 151/2018-63)

Ústecký kraj dne 31. 1. 2006 vypověděl smlouvu o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, kterou dříve uzavřel s právním předchůdcem žalobkyně, a po dobu běhu výpovědní lhůty (únor až duben 2006) hradil žalobkyni prokazatelnou ztrátu ve výši stanovené právními předpisy. Od měsíce května 2006 však již tuto ztrátu hradit odmítl, nicméně stále trval na povinnosti žalobkyně zajišťovat provoz sítě veřejné linkové dopravy po dobu, na kterou jí byly uděleny příslušné licence. Žalobkyně se na rozdíl od Ústeckého kraje domnívala, že závazky veřejné služby nebyly platně zrušeny, resp. byly zachovány i přes výpověď smlouvy o závazku veřejné služby až do doby uplynutí platnosti licencí, tudíž jí i za tuto dobu náleželo vyrovnání finančních břemen.

Rozhodnutím žalovaného ze dne 18. 12. 2012 (dále jen „napadené rozhodnutí“) bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje (dále jen „orgán prvního stupně“) ze dne 29. 8. 2012 (dále jen „rozhodnutí orgánu prvního stupně“), kterým krajský úřad v samostatné působnosti podle § 4 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), výrokem I) zamítl žádost žalobkyně o zaplacení částky 47 054 057,32 Kč s příslušenstvím jako vyrovnání finančních břemen ve smyslu nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (dále jen „nařízení č. 1191/69“), a to za období od 1. 5. 2006 do 30. 6. 2006 za provozování spojů, ve vztahu k nimž byly žalobkyni uděleny licence. Výrokem II) zamítl návrh na nařízení předběžného opatření, kterým se žalobkyně domáhala placení měsíčních záloh na úhradu prokazatelné ztráty ve výši 11 200 000 Kč vždy k prvnímu dni kalendářního měsíce, a to až do rozhodnutí ve věci samé. Výrokem III) odložil žádost žalobkyně o zaplacení částky 47 054 057,32 Kč z titulu bezdůvodného obohacení a výrokem IV) pak vyslovil, že žalobkyně i správní orgán si ponesou své náklady řízení.

Proti napadenému rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu, jíž se domáhala jeho zrušení včetně rozhodnutí orgánu prvního stupně a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Žalobkyně namítala, že se prvoinstančního správního řízení účastnily vyloučené úřední osoby, přičemž již v průběhu řízení vznesla námitku podjatosti všech úředních osob orgánu prvního stupně, kterou podložila existencí značného zájmu Ústeckého kraje na výsledku řízení, obavou z možného ovlivňování úředních osob politickou reprezentací za účelem její ekonomické likvidace a taktéž osobním zájmem politické reprezentace i některých úředních osob na výsledku předmětného řízení. Uznání povinnosti Ústeckého kraje hradit jí prokazatelnou ztrátu by dle žalobkyně totiž mohlo znamenat, že se představitelé Ústeckého kraje mohli dopustit správního deliktu. Žalobkyně odkázala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, čj. 1 As 89/2010-119, č. 2802/2013 Sb. NSS, které bylo vydáno v průběhu odvolacího řízení, dle nějž v případě úředníků jakožto zaměstnanců územních samosprávných celků existuje velmi významné systémové riziko jejich podjatosti, přičemž ke zjištění pochybností o jejich nepodjatosti postačuje již jen povaha dané věci, v pochybnostech je pak třeba dát přednost vyloučení všech úředních osob příslušného správního orgánu z úkonů v řízení. Žalovaný měl věcně posuzovat otázku, zda Ústecký kraj nebo jednotlivé úřední osoby orgánu prvního stupně mají zájem na výsledku řízení, nikoliv pouze formalisticky hodnotit, zda je Ústecký kraj účastníkem řízení a jaký má toto jeho postavení vliv na řešení dané otázky. Žalobkyně zdůraznila, že její přesvědčení o podjatosti úředních osob spočívá v samotné povaze věci, ve skutečnostech vyplývajících z výpovědi Petra M. (bývalý prokurista a člen představenstva společnosti IDS Ústeckého kraje, a. s.) a mediálních výstupů Jiřího Š. (bývalý hejtman a radní pro dopravu), přičemž i nově jmenovaný ředitel orgánu prvního stupně Milan Z. může být politickou reprezentací Ústeckého kraje ovlivňován. Poukázala taktéž na skutečnost, že žalovaný po vydání napadeného rozhodnutí zcela zásadně změnil svou správní praxi, když dne 23. 10. 2013 vydal z moci úřední usnesení, jímž podle § 131 odst. 4 správního řádu pověřil Krajský úřad Středočeského kraje projednáním její skutkově a právně shodné žádosti, která se od nyní řešené věci lišila jen obdobím. Upozornila též na to, že možnost aplikace § 131 odst. 4 správního řádu se vztahuje i na úřední osoby rozhodující v samostatné působnosti, neboť jde o ochranu základního práva účastníků řízení na spravedlivý proces, které má přednost před ochranou práva územního samosprávného celku na jeho samosprávu. Žalobkyně dále obsáhle namítala nezákonnost rozhodnutí obou správních orgánů ve vztahu k meritornímu posouzení jejího nároku na vyrovnání finančních břemen, přičemž uplatnila také námitky brojící proti nezákonnosti zamítnutí jejího návrhu na vydání předběžného opatření a proti nezákonnosti odložení části věci týkající se vydání bezdůvodného obohacení.

Usnesením městského soudu ze dne 4. 10. 2016, čj. 6 A 31/2013-100, byla věc postoupena Krajskému soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“).

Krajský soud rozsudkem ze dne 17. 4. 2018, čj. 15 A 174/2016-158 (dále jen „napadený rozsudek“), rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí orgánu prvního stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. K námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí konstatoval, že žalovaný přiměřeně reagoval na všechny odvolací důvody žalobkyně a své závěry dostatečně odůvodnil. Stejně tak shledal nedůvodnou námitku porušení § 2 odst. 4 správního řádu, neboť ze změny správní praxe, která nastala až po vydání napadeného rozhodnutí, nelze dovozovat, že by žalovaný porušil legitimní očekávání žalobkyně. Dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2013, čj. 1 As 89/2010-152, dle něhož není podstatné, zda žalobkyně uplatnila námitku podjatosti včas, či opožděně, nýbrž výhradně to, zda nastaly okolnosti zakládající pochybnosti o nepodjatosti úředních osob. Krajský soud pak především obsáhle citoval z výše uvedeného usnesení čj. 1 As 89/2010-119, přičemž se plně ztotožnil s jeho závěry. Doplnil, že pokud v případě námitky podjatosti směřující proti jednotlivci není namístě prokazovat, že dotyčná osoba je podjatá, nýbrž stačí pouze osvědčit existenci pochybností o její nepodjatosti, tím spíše pak v případě „“ nelze po žalobkyni požadovat, aby prokázala, že jsou skutečně všechny úřední osoby podjaté. Dle názoru krajského soudu nebylo pochyb o tom, že orgán prvního stupně jakožto orgán Ústeckého kraje rozhodoval ve správním řízení ve věci, která se týkala jeho zájmu, neboť žalobkyní nárokovaná částka by byla placena z rozpočtu Ústeckého kraje. Vzhledem k tomu, že všechny úřední osoby orgánu prvního stupně jsou v zaměstnaneckém poměru k Ústeckému kraji, bylo třeba zkoumat, zda z povahy věci či jiných okolností neplyne podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být postoj úředních osob k věci ovlivněn i jinými než zákonnými kritérii. Krajský soud zdůraznil, že žalobkyně ve správním řízení uplatnila nárok na úhradu prokazatelné ztráty v částce 47 054 057,32 Kč, přičemž již samotná výše tohoto nároku podle krajského soudu založila zjevný zájem Ústeckého kraje na výsledku daného řízení, kvůli čemuž shledal tento případ významně se odlišujícím od jiných řízení, ve kterých rovněž může být dotčen zájem Ústeckého kraje. Toto řízení je totiž výší požadované sumy zcela ojedinělé, a proto nemůže obstát argument, že pokud by pouhá majetková zainteresovanost územního samosprávného celku byla důvodem pro vyloučení jeho zaměstnanců, nemohl by tento celek rozhodovat v mnoha dalších řízeních, u nichž je dána jeho pravomoc. K povaze věci pak dle krajského soudu přistupují dále historické souvislosti celého případu, nelze odhlédnout ani od negativních projevů některých představitelů Ústeckého kraje na adresu žalobkyně, neboť tato medializovaná vyjádření svědčí o vyostřenosti sporu mezi žalobkyní a Ústeckým krajem a současně vyvolávají podezření, že těmito vyjádřeními či jejich autory mohly být do určité míry ovlivněny i úřední osoby orgánu prvního stupně. Krajský soud dále konstatoval, že není potřebné zjišťovat, jak konkrétně se tvrzená podezření projevila u jednotlivých úředních osob či přímo u ředitele orgánu prvního stupně, neboť již při existenci pochybností o jejich nepodjatosti je namístě dotčené osoby z rozhodování vyloučit. Jelikož zde byly dány pochybnosti o nepodjatosti úředních osob ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu, bylo povinností žalovaného postupovat podle § 131 odst. 4 správního řádu. K argumentaci Ústeckého kraje o nutnosti zohlednit jeho právo na samosprávu krajský soud zdůraznil, že toto právo v žádném případě nemůže být upřednostněno před právem na spravedlivý proces, jehož součástí je i požadavek, aby věc neprojednávaly a nerozhodovaly vyloučené úřední osoby; ustanovení § 131 odst. 4 správního řádu navíc neukládá povinnost jakkoli přihlížet k právu na samosprávu ani nerozlišuje, zda se věc, k jejímuž projednání a rozhodnutí má být pověřen jiný správní orgán, týká přenesené, či samostatné působnosti původně příslušného správního orgánu. Odkaz Ústeckého kraje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2013, čj. 5 As 28/2009-115, shledal krajský soud nepřípadným, neboť okolnosti dané věci se podstatně odlišují od případu žalobkyně. S přihlédnutím k intenzitě zájmu Ústeckého kraje na výsledku řízení a k vyhrocenosti sporu mezi žalobkyní a Ústeckým krajem jako dostatečná záruka nestrannosti nepostačuje ani to, že rozhodnutí orgánu prvního stupně podléhá přezkumné pravomoci žalovaného a že nařízení č. 1191/69 stanoví přesná pravidla pro určení výše případného vyrovnání finančních břemen. Správní řízení, jež vyústilo ve vydání napadeného rozhodnutí, tak dle krajského soudu trpí vadou řízení ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť došlo k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, a to konkrétně § 14 odst. 1 a § 131 odst. 4 správního řádu, jež mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. V důsledku zjištěné vady řízení krajský soud nevypořádal ostatní žalobní námitky.

Proti rozsudku krajského soudu podala osoba zúčastněná na řízení I) (stěžovatel) kasační stížnost, ve které navrhla toto rozhodnutí zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.

Stěžovatel měl za to, že krajský soud v napadeném rozsudku dezinterpretoval a nesprávně aplikoval výše citované usnesení čj. 1 As 89/2010-119, navíc nezaložil své rozhodnutí na řádně zjištěných skutkových závěrech, nýbrž na pouhých spekulacích bez opory v provedeném dokazování. Sama výše požadovaného finančního plnění nemůže být rozhodnou okolností, která by vyvolávala pochybnosti o nepodjatosti úředních osob orgánu prvního stupně, neboť se jedná o zcela subjektivní, na žalobkyni nezávislé a nevhodné kritérium, přičemž stěžovatel odkázal na výše citovaný rozsudek čj. 5 As 28/2009-115. Jako nesprávný je třeba odmítnout též závěr krajského soudu, že částka 47 milionů je natolik vysoká, že údajně činí předmětné řízení zcela ojedinělým a míru finanční zainteresovanosti stěžovatele z toho plynoucí zcela mimořádnou. Jedná se však o ryzí spekulaci soudu, neboť z hlediska dopadů na rozpočet stěžovatele platí, že žalobkyní požadovaná částka tvoří méně než 0,3 % jeho ročního rozpočtu pro rok 2018, přičemž výdaje na zajištění dopravní obslužnosti kraje činí pro rok 2018 více než 1 miliardu. Míru finanční zainteresovanosti stěžovatele v této věci proto nelze pokládat za nijak mimořádnou či neobvyklou, pročež je posouzení krajského soudu neopodstatněné. Stěžovatel dále považoval důvody tvrzené podjatosti za nepřípadné též proto, že nařízení č. 1191/69 přímo stanoví pravidla pro přesné určení výše případného vyrovnání finančních břemen, a to bez ohledu na to, v jaké částce si sám dopravce tato břemena vykalkuluje.

Co se týče údajné vyostřenosti sporu, kterou krajský soud dovozoval z mediálních výstupů Jiřího Š., stěžovatel zdůraznil, že v řízení před krajským soudem v této věci neproběhlo žádné dokazování. Nebylo tedy zřejmé, jaké konkrétní výroky měl soud na mysli a na jakých skutkových zjištěních své úvahy založil. I kdyby však tyto výroky, které nebyly předmětem dokazování, byly skutečně proneseny, jednalo by se o výroky představitelů kraje z roku 2006, přičemž od té doby se politická reprezentace kraje změnila. Jiří Š. nemá od roku 2008 ve vedení stěžovatele žádnou funkci, a nemohl tedy ovlivnit rozhodování jeho orgánu. Stejně tak neexistuje rozumný důvod, jak by bývalí političtí představitelé, jejichž politická strana mezitím prohrála volby a ve vedení kraje již nefiguruje, mohla uplatit svůj vliv. Stěžovatel pokládal za konstrukci, dle které by systémová podjatost orgánu prvního stupně mohla být založena několik let starými výroky jeho politického představitele, který již není ani členem rady kraje. Stěžovatel proto napadený rozsudek považoval za nepřezkoumatelný. Dále dodal, že předmětné správní řízení nelze považovat ani za politicky či mediálně zajímavé, neboť jeho skutkový základ je starý 12 let, v době rozhodování orgánu prvního stupně od něj uplynulo 6 let, proto mu již není věnována žádná neobvyklá pozornost, natož aby byl předmětem jakýchkoli politických vlivů.

Stěžovatel měl taktéž za to, že pouhý pracovněprávní poměr vůči němu či výše požadované sumy nemůže založit podjatost všech úředních osob z důvodů institucionálních záruk jejich nezávislosti na zaměstnavateli, neboť nejsou podřízeny přímo hejtmanovi, ale řediteli orgánu prvního stupně, kterému svědčí silné zákonné záruky nezávislosti. Stěžovatel poukázal též na to, že rozhodnutí orgánu prvního stupně podléhá přezkumné pravomoci Ministerstva vnitra, což zohlednil jako skutečnost snižující riziko systémové podjatosti i Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 5 As 28/2009-115. Rozhodnutí orgánu prvního stupně bylo i v nyní projednávané věci přezkoumáno žalovaným, o jehož nestrannosti a nezávislosti nelze pochybovat, přičemž ten jej označil za správné a zákonné, v postupu úředníků orgánu prvního stupně tedy neshledal žádné chyby. Stěžovatel proto považoval jakékoli pochybnosti o údajné systémové podjatosti úředníků orgánu prvního stupně za rozptýlené, přičemž závěry krajského soudu shledal spekulativními a nemajícími oporu ve skutkových zjištěních.

Krajský soud dle stěžovatele nezohlednil ani skutečnost, že z nařízení č. 1191/69 vyplývá, že k vydání rozhodnutí o vyrovnání finančních břemen je příslušný pouze ten orgán, který závazek veřejné služby uložil, tedy v projednávaném případě orgán prvního stupně. Žalobkyně svůj tvrzený nárok opírala o právní konstrukci, dle níž jí byl závazek veřejné služby ve smyslu nařízení č. 1191/69 uložen vydáním licence k provozování veřejné linkové dopravy ze strany orgánu prvního stupně a zrušen byl výpovědí smlouvy o závazku veřejné služby. Z čl. 6 odst. 2 a čl. 13 odst. 1 tohoto nařízení je však patrné, že rozhodnutí o vyrovnání finančních břemen musí být nutně spojeno s rozhodnutím o zrušení závazku, či jeho uložení, tedy nemůže být vydáno jiným orgánem než tím, který závazek veřejné služby uložil. Právní názor krajského soudu zaujatý v napadeném rozsudku ve svých důsledcích zcela neguje institut ukládání závazků veřejné služby pro zajištění dopravní obslužnosti kraje. Dle § 22 odst. 3 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů (dále jen „zákon č. 194/2010 Sb.“), platí, že v rozhodnutí o uložení poskytování veřejných služeb objednatel vymezí rozsah poskytovaných veřejných služeb v přepravě cestujících a způsob výpočtu . Krajský soud svými závěry fakticky odstraňuje z právního řádu nástroj zajištění dopravní obslužnosti jednostranným rozhodnutím orgánu kraje coby objednavatele, neboť toto rozhodnutí v sobě vždy zahrnuje též stanovení z jeho rozpočtu. Uložení provozování veřejné dopravy správním rozhodnutím ve smyslu § 22 odst. 1 zákona č. 194/2010 Sb. je ovšem institut, který umožňuje operativně reagovat na krizové situace, jež v dopravě mohou nenadále nastat; pro takové rozhodování je však zcela zásadní znalost místních podmínek a aktuálních potřeb v dopravě na území konkrétního kraje, po věcné stránce je k němu tedy způsobilý pouze dopravní úřad v předmětném místě. Napadený rozsudek smysl institutu uložení poskytování veřejných služeb (dříve závazku veřejné služby) správním rozhodnutím zcela popírá.

Dle přesvědčení stěžovatele navíc krajský soud nepřihlédl ke skutečnosti, že jím citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu byla přijata ve vztahu k řízením konaným v přenesené působnosti územních samosprávných celků, v předmětné věci se však jednalo o rozhodování v rámci samostatné působnosti odpovídající ústavně zaručenému právu územních samosprávných celků na samosprávu. Stěžovatel měl za to, že zvýšený důraz na zachování příslušnosti orgánů územně samosprávných celků v samostatné působnosti je třeba zohlednit i při vyloučení úředních osob správního orgánu. Podstatou práva na samosprávu je právě rozhodování o otázkách, kterými jsou potenciálně dotčeny zájmy územně samosprávného celku a jeho občanů. Důsledkem přímo vyplývajícím z právního názoru krajského soudu by bylo, že právo na samosprávu se týká pouze málo závažných otázek a rozhodování o drobných finančních částkách, naopak rozhodování o otázkách, které by se mohly zájmů kraje a jeho občanů dotknout podstatně, bude vykonáno mimo rámec samosprávy. Tato konstrukce domyšlená do důsledků představuje faktické popření práva na samosprávu, a to bez jakékoli opory v právních předpisech. K názoru krajského soudu, že právo na samosprávu nemůže být nikdy upřednostněno před právem na spravedlivý proces, stěžovatel uvedl, že obě tato práva mají váhu ústavně zaručených práv, přičemž při jejich potenciálním konfliktu je třeba pečlivě zvažovat řešení, které co nejvíce šetří podstatu obou uvedených práv, a řádně jej odůvodnit. Nelze však akceptovat přístup krajského soudu, který paušálně konstatuje, že jedno ústavně zaručené právo nemůže být v žádném případě upřednostněno před jiným ústavně zaručeným právem. Stěžovatel pro výše uvedené shledává napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.

Žalovaný se s kasační stížností stěžovatele neztotožnil. Přestože napadený rozsudek zrušil jeho rozhodnutí, shodl se s odůvodněním krajského soudu. Výše citované usnesení čj. 1 As 89/2010-199 mu totiž v době vypracovávání jeho rozhodnutí nebylo známo, proto vycházel z tehdejší judikatury, která k předmětné otázce přistupovala odlišně. Pokud nyní Nejvyšší správní soud nazírá na otázku systémové podjatosti jiným způsobem, je žalovanému zřejmé, že napadené rozhodnutí nemůže obstát.

Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.