Vydání 4/2015

Žalovaný usnesením ze dne 16. 7. 2009 ustanovil žalobce opatrovníkem paní Hedviky B. (dále jen „opatrovankyně“), která byla účastnicí řízení vedeného žalovaným ve sporu o peněžité plnění s příslušenstvím za poskytnuté elektronicko-komunikační služby. K ustanovení opatrovníka přistoupil žalovaný z důvodu, že opatrovankyně byla osobou neznámého pobytu a nedařilo se jí doručovat písemnosti [§ 32 odst. 2 písm. d) správního řádu]. Vhodnost ustanovit žalobce opatrovníkem opřel žalovaný o skutečnost, že opatrovankyně měla u žalobce, tedy v obci Teplice, uveden trvalý pobyt.

Proti výše uvedenému usnesení podal žalobce rozklad k předsedovi žalovaného, který jej svým rozhodnutím ze dne 15. 3. 2010 zamítl a usnesení potvrdil. V rozhodnutí o rozkladu mimo jiné uvedl, že se orgánu prvního stupně prokazatelně nepodařilo zjistit skutečný pobyt opatrovankyně, a právě proto došlo k ustanovení žalobce jejím opatrovníkem z titulu nejvhodnější, resp. jediné v úvahu připadající osoby mající k opatrovankyni alespoň nějaký vztah.

Proti rozhodnutí o rozkladu podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, v níž namítal, že do funkce opatrovníka byl ustanoven, aniž by byly splněny zákonné předpoklady. Dle žalobce zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), obcím neukládá povinnost být opatrovníkem svých občanů ve správních řízeních. Údaj o trvalém bydlišti opatrovankyně je pouze evidenčním údajem, který mezi obcí a osobou s hlášeným trvalým pobytem nezakládá takový vztah, na základě kterého by bylo možné město považovat za „“ ve smyslu správního řádu. Žalobce dále uvedl, že k výkonu této funkce navíc nemá ani dostatek prostředků.

Městský soud zrušil rozsudkem ze dne 6. 2. 2013, čj. 7 A 216/2010-37, jak rozhodnutí předsedy žalovaného o rozkladu, tak i rozhodnutí žalovaného, kterým byl žalobce ustanoven opatrovníkem, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí úvodem podotkl, že danou otázkou se soudy zabývaly již opakovaně, a příkladmo odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, čj. 9 As 80/2008-57. Dle tohoto rozhodnutí má sice osoba ustanovená opatrovníkem dle § 32 odst. 4 správního řádu povinnost funkci opatrovníka přijmout, má však také možnost této povinnosti nevyhovět, brání-li jí ve výkonu opatrovnictví závažné důvody. V této souvislosti odkázal městský soud také na nález Ústavního soudu ze dne 2. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 27/2000, č. 97/2001 Sb. ÚS, ve kterém Ústavní soud mj. konstatoval, že obce a města nelze pověřovat funkcí opatrovníka proti jejich vůli. Přestože se uvedený nález Ústavního soudu týkal problematiky ustanovování opatrovníka v občanském soudním řízení, jsou podle městského soudu jeho závěry použitelné i na správní řízení. V souladu s výše uvedenou judikaturou tak konstatoval, že osoba, která funkci opatrovníka vykonávat nechce, nemůže být pro tuto funkci vhodnou osobou.

Dále městský soud ve svém rozhodnutí uvedl, že obec není zřízena k tomu, aby hájila soukromoprávní zájmy svých jednotlivých občanů a vystupovala jako jejich zástupce ve správních řízeních, jejichž předmětem jsou vztahy ze soukromoprávních úkonů jejich občanů. Obecní zřízení sice v § 2 odst. 2 prohlašuje, že obec pečuje o potřeby svých občanů, tím však má podle městského soudu na mysli veřejnoprávní zájem občanů obce jako celku. Městský soud dal závěrem za pravdu žalobci i v tom, že v této věci nelze z údaje o místu trvalého pobytu dovozovat bližší vztah občana a obce.

Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Dle stěžovatele městský soud vycházel z judikatury vztahující se k institutu opatrovnictví v občanském soudním řízení, aniž by přihlédl k tomu, že tento institut je ve správním řádu upraven odlišně. Podle stěžovatelova mínění také městský soud bezdůvodně vyčlenil obce jako zvláštní skupinu právnických osob, které mají vykonávat jen ty činnosti, jež jim jsou svěřeny zákonem o obcích. Stěžovatel naopak vychází z občanského zákoníku, který ve spojení se zákonem o obcích konstituuje obce jako právnické osoby a nestanoví přitom žádná omezení, z nichž by vyplývalo, že obce není možné považovat za osoby vhodné k výkonu funkce opatrovníka ve správním řízení.

Stěžovatel se dále opírá o výklad § 32 odst. 4 správního řádu, podle něhož se souhlas osoby s jejím ustanovením do funkce opatrovníka nevyžaduje ani nepředpokládá. Ustanovená osoba je pak dle stěžovatele povinna tuto funkci přijmout, pokud jí v tom nebrání závažné důvody. Takovým důvodem však podle stěžovatele není absence vůle opatrovníka k výkonu této funkce. Vzhledem k tomu, že se opatrovník ve správním řízení ustanovuje usnesením, a to bez předchozího projednání rozhodované otázky s účastníky řízení, nepřipadá zjišťování předchozího souhlasu v úvahu. Dle stěžovatele žalobce nemůže popřít, že mezi ním a jeho občany určitý vztah existuje.

Stěžovatel zastával stanovisko, že ustanovené opatrovnictví v daném správním řízení nepřesahuje možnosti a schopnosti žalobce, o čemž podle něj svědčí i procesní aktivita, kterou žalobce vyvinul ve snaze zprostit se výkonu funkce opatrovníka. Pokud jde o žalobcova tvrzení, že nemá dostatek prostředků, aby se mohl odpovědně funkce opatrovníka zhostit, stěžovatel namítá, že opatrovník může u správního orgánu uplatnit nárok na náhradu hotových výdajů a ušlého zisku v souvislosti s výkonem této funkce. Na závěr své kasační stížnosti pak stěžovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2011, čj. 8 As 22/2011-78, č. 2451/2012 Sb. NSS, v němž soud konstatoval, že úprava opatrovnictví podle správního řádu vykazuje podstatnou odlišnost ve srovnání s úpravou téhož institutu podle občanského soudního řádu, protože správní řád nevyžaduje souhlas opatrovníka s jeho ustanovením do této funkce.

Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu, zejména s možnou aplikací citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 27/2000 na danou věc a dovozenou nutností souhlasu opatrovníka k jeho ustanovení. Žalobce se v souladu s názorem městského soudu domníval, že není vhodnou osobou ve smyslu § 32 odst. 4 správního řádu, neboť se sice jedná o správní řízení, avšak ve sporu vyplývajícím ze soukromoprávních vztahů. Žalobce uvedl, že jeho vhodnost jako opatrovníka neodůvodňuje ani skutečnost, že opatrovankyně je občankou žalobce, neboť se zde nezdržuje, a nemá tak k obci faktický vztah. Ustanovení obce opatrovníkem pak nelze přirovnávat k ustanovení obce opatrovníkem dle občanského zákoníku z roku 2012. To, že se obec brání ustanovení opatrovníka, jí nemůže být přičítáno k tíži, neb se tím snaží zabránit praxi stěžovatele, který takto postupuje v desítkách případů, přičemž se tato situace stává pro žalobce a další obdobné subjekty (obce) nezvladatelnou. Závěrem žalobce nesouhlasil s aplikací závěrů shora citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 22/2011-78 s odůvodněním, že se v nyní posuzovaném případě jedná o jinou skutkovou situaci.

Spornou právní otázkou v projednávané věci bylo, zda je předpokladem pro ustanovení opatrovníka účastníkovi v řízení před správním orgánem podle § 32 odst. 4 správního řádu souhlas osoby, která má být ustanovena opatrovníkem účastníka.

V judikatuře Nejvyššího správního soudu existují dvě linie posuzování této otázky. První linie vychází z aplikovatelnosti judikatury Ústavního soudu vztahující se k ustanovování opatrovníka v občanském soudním řízení i na správní řízení a vyžaduje pro ustanovení alespoň implicitní souhlas ustanovované osoby. Ve shora citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 80/2008-57 se uvádí: „nejde o výkon funkce veřejnoprávního orgánu místní veřejné správy, ale jde o výkon funkce vyplývající z toho, že obec je právnickou osobou, tedy osobou soukromoprávní, a že proto musí být s ní zacházeno obdobně jako s každou fyzickou osobou, což znamená, že podle současného znění občanského soudního řádu ji nelze proti její vůli pověřit funkcí opatrovníka‘.“

Naopak druhá linie judikatury Nejvyššího správního soudu zastává názor, že existuje rozdíl mezi občanským soudním řízením a správním řízením a ve správním řízení souhlas opatrovníka s ustanovením není vyžadován, naopak opatrovník je povinen funkci opatrovníka vykonávat navzdory svému případnému nesouhlasu s ustanovením. Nejvyšší správní soud tak ve shora citovaném rozsudku čj. 8 As 22/2011-78 vyjádřil toto stanovisko: „nevhodnost‘ .“ Posledně citovaný názor osmého senátu byl posléze zopakován i v dalších rozhodnutích Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 7. 2. 2013, čj. 2 As 22/2012-32, a ze dne 23. 8. 2012, čj. 9 As 109/2011-44).

S ohledem na výše uvedené čtvrtý senát svým usnesením ze dne 22. 5. 2013, čj. 4 As 26/2013-42, postoupil věc v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšířenému senátu.

Rozšířený senát dospěl k závěru, že předpokladem pro ustanovení opatrovníka účastníkovi v řízení před správním orgánem podle § 32 odst. 4 správního řádu není souhlas obce, která má být opatrovníkem účastníka ustanovena, a věc vrátil k projednání a rozhodnutí čtvrtému senátu.