3839/2019
Správní řízení: rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně
Správní řízení: rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně
k § 7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění zákona č. 199/2003 Sb., zákona č. 255/2005 Sb. a zákona č. 73/2011 Sb.
k § 2 až § 8 a části šesté správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Na proces vydání sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně dle § 7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, se neaplikuje část šestá správního řádu. Postupuje se však dle základních zásad činnosti správních orgánů (§ 2 až § 8 správního řádu).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2018, čj. 1 Ads 72/2018-46)
Prejudikatura:
nález Ústavního soudu č. 3/1997 Sb.Věc:
Společnost s ručením omezeným PAPOS Trade proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatelky. Navrhovatelka se návrhem u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhala zrušení Sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 3. 7. 2015, vydaného pod č. 186/2015 Sb., kterým Ministerstvo práce a sociálních věcí podle § 7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání (dále jen „zákon o kolektivním vyjednávání“), sdělilo, že kolektivní smlouva vyššího stupně na rok 2015 uzavřená dne 15. 1. 2015 mezi vyšším odborovým orgánem – Odborovým svazem pracovníků dřevozpracujících odvětví, lesního a vodního hospodářství v České republice, Českomoravským odborovým sdružením a organizací zaměstnavatelů – Asociací Českého papírenského průmyslu (dále jen „kolektivní smlouva“) je s účinností od prvního dne měsíce následujícího po vyhlášení tohoto sdělení závazná i pro další zaměstnavatele s převažující činností v odvětví označeném kódy klasifikace ekonomických činností CZ-NACE s číselným označením 17.11 a 17.12.
Městský soud podaný návrh zamítl. V odůvodnění nejprve obecně shrnul právní rámec kolektivních smluv vyššího stupně a možného rozšíření jejich závaznosti (extenze) na další zaměstnavatele. K námitce, že sdělení bylo vydáno v rozporu s § 172 odst. 1 správního řádu, který upravuje proces vydávání opatření obecné povahy, městský soud uvedl, že stojící proti § 7 a § 7a zákona o kolektivním vyjednávání jakožto . Městský soud odkázal i na komentářovou literaturu, která uvádí, že v tomto ustanovení nebyla zvolena možnost správního řízení, protože by celý proces byl neúměrně prodlužován, takže jsou-li splněny podmínky zákonem stanovené, je daná kolektivní smlouva vyššího stupně závazná pro určitou skupinu zaměstnavatelů přímo ze zákona. Městský soud proto zkoumal, zda byly dodrženy podmínky stanovené zákonem o kolektivním vyjednávání a dospěl k závěru, že ano. Uzavřel, že sama skutečnost, že návrh předmětné kolektivní smlouvy nebyl s navrhovatelem diskutován a ten se nikterak nemohl podílet na jejím uzavření či obsahu (ani prostřednictvím připomínek či námitek ve smyslu § 172 odst. 4 a 5 správního řádu), nezavdává příčinu k závěru o nezákonnosti procesu rozšíření její závaznosti a dotčeného sdělení, a to s ohledem na specifické vlastnosti kolektivní smlouvy vyššího stupně jakožto výsledku soukromoprávního jednání s veřejnoprávními dopady na základě její extenze. Při opačném výkladu předestřeným navrhovatelem by institut extenze kolektivních smluv vyššího stupně nemohl být účinný, neboť v případě zapojení mnoha dalších osob do procesu vydávání sdělení o rozšíření závaznosti, které by se mohly vyjadřovat k samotnému obsahu kolektivní smlouvy po jejím uzavření, by byl popřen nejen samotný princip reprezentativnosti, ale docházelo by k zásahům do předchozího (mnohdy složitého) konsenzuálního vyjednávání smluvních stran kolektivní smlouvy.
judikatura
Ústavního i Nejvyššího správního soudu preferuje tzv. materiální pojetí opatření obecné povahy. Proto může dojít k situaci, kdy za opatření obecné povahy mohou být dle soudního řádu správního považovány a přezkoumávány i úkony, které jsou vydávány mimo procedurální režim správního řádu. Ustanovení § 172 správního řádu lze chápat jako lex generalis
lex specialis
Rozsudek městského soudu napadla navrhovatelka (stěžovatelka) kasační stížností, ve které nesouhlasila se závěry městského soudu, že do výsledku kolektivního vyjednávání nelze následně při vydání sdělení o rozšíření kolektivní smlouvy zasahovat skrze instituty upravené správním řádem u procesu vydávání opatření obecné povahy. Tento závěr je dle stěžovatelky v rozporu s principem právního státu přezkoumat každý akt orgánu veřejné moci a současně v rozporu se závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2017, čj. 9 As 329/2016-42, dle kterého je sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně opatřením obecné povahy ve smyslu § 171 odst. 1 a násl. správního řádu.
Městský soud dle stěžovatelky nesprávně aplikoval principy vztahu mezi právními normami, když zákon o kolektivním vyjednávání označil za vůči správnímu řádu () a použití správního řádu zcela vyloučil. Toto pravidlo totiž také znamená, že pokud speciální právní norma určitou právní úpravu nemá, použije se vždy právní úprava normy obecné. Stěžovatelka odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/1996, č. 3/1997 Sb., a komentář ke správnímu řádu. Tuto část pravidla městský soud vynechal a použití správního řádu ve věci přezkumu zákonnosti vydání opatření obecné povahy zcela vyloučil. Dále stěžovatelka připomněla, že do algoritmu přezkumu nastaveného Nejvyšším správním soudem v rozhodnutí ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, patří i přezkum procesního postupu při vydání opatření obecné povahy.
lex specialis
lex generalis
Nejvyšší správní soud kasační stížnost navrhovatelky zamítl.
Z odůvodnění:
(…)
III. C Aplikace správního řádu
[34] Městský soud dle stěžovatelky dále nesprávně posoudil, že na proces vydání sdělení se nepoužije část šestá správního řádu. Pravidlo výkladu právního řádu, které stanoví, že zvláštní zákon má přednost před obecným a obecný předpis se užije pouze tehdy, pokud zvláštní předpis věc sám neupravuje (tedy ) je zde třeba aplikovat, jak správně dovodil jak městský soud, tak stěžovatelka. Stěžovatelka se však domnívá, že městský soud nesprávně ustal na první části, ačkoliv z druhé části je zřejmé, že obecná úprava týkající se opatření obecné povahy obsažená v § 171 až 174 správního řádu má být v řízení o vydání sdělení použita. Nejvyšší správní soud tento názor nesdílí. Podstatné v nyní projednávané věci je, zda zákon o kolektivním vyjednávání obsahuje veškerá pravidla nutná k vydání sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy. V případě, že ano, není zde místo pro subsidiární aplikaci části šesté správního řádu. Nejvyšší správní soud má za to, že zákon, resp. jeho § 7 celý proces vydání sdělení komplexně upravuje. Ustanovení § 7 upravuje podmínky, za jakých ministerstvo vyhlásí sdělení ve Sbírce zákonů, jak se posuzuje splnění těchto podmínek, náležitosti návrhu na vydání sdělení, možnost zpětvzetí návrhu a kroky následující v případě splnění či nesplnění daných podmínek.
lex specialis derogat legi generali
[35] Z důvodové zprávy k zákonu č. 255/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, kterým byl do zákona o kolektivním vyjednávání vtělen nový § 7, nadto plyne, že zákonodárce ani nezamýšlel, aby na proces rozšíření kolektivní smlouvy dopadal jakýkoliv specializovaný proces, úkolem Ministerstva práce a sociálních věcí je pouze zhodnotit splnění zákonných podmínek, a to zejména z důvodu transparentnosti a nezávislosti tohoto procesu na možném politicky motivovaném rozhodnutí: „
Návrh nepočítá s možností uvážení státního orgánu, čímž se vylučuje možnost různých postojů a postupů v různých obdobích. Nepočítá ani s možností správního řízení, protože by celý proces byl neúměrně prodlužován. Podle navrhované koncepce, tedy budou-li splněny podmínky zákonem stanovené, bude daná kolektivní smlouva vyššího stupně závazná pro určitou skupinu zaměstnavatelů přímo ze zákona. Tím předkladatel sleduje, aby celý postup byl transparentní, relativně rychlý a aby nezávisel na momentální politické vůli či uvážení státního orgánu
.”[36] Odkaz stěžovatelky na nález Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/1996, č. 3/1997 Sb., není přiléhavý, neboť v něm Ústavní soud řešil situaci, kdy ustanovení zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, explicitně vylučovalo aplikaci správního řádu a přitom předmětný zákon proces rozhodnutí o žádosti samostatně neupravoval. Došlo tak k porušení postulátu, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, vymezeného v čl. 2 odst. 3 Ústavy. V nyní projednávané věci však jasná pravidla pro rozšíření kolektivní smlouvy a vyhlášení sdělení zákon o kolektivním vyjednávání přímo stanoví.
[37] Vzhledem k výše uvedenému závěru, že na vydání sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy se nevztahuje část šestá správního řádu, shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou i námitku stěžovatelky týkající se absence odůvodnění napadeného sdělení. Namítá-li stěžovatelka, že odpůrci byly známy její námitky proti zařazení mezi zaměstnavatele, na které se vztahuje kolektivní smlouva, neboť je u něj uplatnila dopisem ze dne 8. 10. 2015, poukazuje kasační soud na skutečnost, že sdělení o rozšíření předmětné kolektivní smlouvy bylo ve Sbírce zákonů vyhlášeno dne 3. 7. 2015. Nadto, jak již bylo uvedeno, povinnost odpůrci vypořádat potenciální námitky v odůvodnění napadeného sdělení ani nevznikla. Ze správního spisu plyne, že odpůrce na podání stěžovatelky reagoval přípisem ze dne 7. 12. 2015, nelze tedy ani namítat, že by daný podnět nevyřídil.
[38] Ačkoliv odpůrce nemá při rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy povinnost postupovat dle části šesté správního řádu stanovící specifická pravidla pro vydávání opatření obecné povahy, z ničeho nelze dovodit, že by na tento proces neměly dopadat základní zásady činnosti správních orgánů formulované v § 2–8 správního řádu. Tyto zásady se uplatňují v rámci jednání správních orgánů vůči adresátům veřejné moci vždy, bez ohledu na to, zda v dané věci bude dále aplikován správní řád, či nikoliv. V nyní projednávané věci to znamená zejména povinnost správního orgánu (odpůrce) vyplývající z § 4 odst. 3 a 4 správního řádu, uvědomit s dostatečným předstihem dotčené osoby o úkonu, který učiní, a dát jim možnost k uplatnění jejich práv. Takto však odpůrce v nyní projednávané věci nepostupoval. Ze správního spisu neplyne, že by odpůrce po obdržení návrhu na rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy tuto skutečnost jakkoliv zveřejnil. Vyhovět požadavku plynoucímu z § 4 správního řádu bylo možné například vyvěšením oznámení na úřední desce správního orgánu, že bylo navrženo rozšíření předmětné kolektivní smlouvy na dané odvětví zaměstnavatelů s možností vyjádření dotčených osob v určené lhůtě. K případným vyjádřením dotčených osob má pak odpůrce povinnost přihlédnout a reagovat na ně, například formou neformálního přípisu, neboť povinnost odůvodnění sdělení, v rámci něhož by vypořádával možné připomínky či námitky, mu, jak již bylo výše uvedeno, nevzniká. To ostatně koresponduje i se skutečností, že v rámci rozšíření kolektivní smlouvy není zahájeno žádné formalizované řízení.
[39] Odpůrce v nyní projednávané věci výše nastíněným způsobem nepostupoval. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že se v této konkrétní věci jednalo o procesní vadu, která neměla vliv na zákonnost vydaného sdělení. Relevantními připomínkami, které stěžovatelka mohla před rozšířením kolektivní smlouvy vznést, by byly pouze námitky týkající se nenaplnění podmínek vyžadovaných § 7 zákona o kolektivním vyjednávání, neboť pouze jejich splnění odpůrce před vydáním sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy ověřuje. Stěžovatelka však v žalobě ani kasační stížnosti zákonnost vydaného sdělení co do naplnění podmínek § 7 nijak nezpochybnila a její námitky směřovaly zcela jiným směrem. Městský soud nadto na straně 10 odůvodnění rozsudku učinil závěr, že podmínky zákona o kolektivním vyjednávání pro rozšíření dané kolektivní smlouvy byly dodrženy.
[40] Nejvyšší správní soud připomíná, že sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy, které je nyní předmětem přezkumu, rozšířilo závaznost kolektivní smlouvy na rok 2015, jejíž platnost byla následně automaticky nesjednáním nové kolektivní smlouvy prodloužena na rok 2016. V roce 2017 byla uzavřena kolektivní smlouva nová, jež byla znovu postupem dle § 7 zákona o kolektivním vyjednávání rozšířena na další zaměstnavatele. Z této rekapitulace je zřejmé, že obsah přezkoumávaného sdělení byl vyprázdněn ke dni 31. 12. 2016, neboť později již žádnému subjektu na základě tohoto sdělení nemohla vzniknout žádná práva či povinnosti. I s ohledem na tuto skutečnost neshledal Nejvyšší správní soud účelným zrušení sdělení pro procesní vadu, která nadto neměla vliv na jeho zákonnost. (…)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.