Vydání 8/2011

I. Vymezení věci

[1] Žalobkyně uzavřela s Českou pojišťovnou, a. s., pojistnou smlouvu č. 43761442-19, jejímž předmětem bylo pojištění zemědělských plodin (révy vinné) na období od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2008. Výše pojistného byla dohodnuta částkou 98 884 Kč a žalobkyní pojišťovně uhrazena. Pojistnou smlouvu se stejným předmětem uzavřela s Českou pojišťovnou, a. s. pod č. 43761636-12 rovněž obchodní společnost MORAVSKÁ VINICE s. r. o. Výše pojistného byla v jejím případě dohodnuta částkou 219 362 Kč a byla touto společností uhrazena.

[2] Žalobkyně jako jediný společník společnosti MORAVSKÁ VINICE s. r. o. rozhodla o jejím zrušení bez likvidace a o převodu jejího jmění na žalobkyni podle § 69 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 69b a § 153c zákona č. 513/1992 Sb., obchodní zákoník, ve znění účinném do 30. 6. 2008. Právní účinky přeměny společnosti MORAVSKÁ VINICE s. r. o. nastaly dnem zápisu převodu jmění do obchodního rejstříku, tj. dne 24. 7. 2008.

[3] Dne 31. 10. 2008 požádala žalobkyně žalovaného o poskytnutí podpory pojištění speciálních plodin (révy vinné), a to jednak z vinic původně náležejících do jejího vlastnictví, jednak z vinic, které do vlastnictví nabyla od společnosti MORAVSKÁ VINICE s. r. o. Žalovaný (Výbor podpor) rozhodnutím ze dne 7. 8. 2009, čj. 14709/2008, schválil podporu pojištění pouze těch plodin, které byly v původním vlastnictví žalobkyně a podporu pojištění za nově nabyté plodiny od společnosti MORAVSKÁ VINICE s. r. o. nepřiznal.

[4] Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně dne 21. 10. 2009 námitku, kterou žalovaný (Výbor podpor) projednal dne 27. 10. 2009 a setrval na svém původním rozhodnutí. Podle názoru žalovaného je totiž třeba k přechodu práv a závazků z pojistné smlouvy č. 43761636-12 na žalobkyni uzavření dohody mezi Českou pojišťovnou, a. s., a MORAVSKOU VINICÍ s. r. o. Tato dohoda uzavřena nebyla, a proto pojistná smlouva uzavřená MORAVSKOU VINICÍ s. r. o. zanikla podle § 25 zákona č. 37/2004 Sb., o pojistné smlouvě a o změně souvisejících zákonů (zákon o pojistné smlouvě), dnem změny vlastnictví k majetku.

[5] K rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně dne 19. 11. 2009 stanovisko, v němž namítala, že je třeba vycházet z ustanovení obchodního zákoníku, neboť zrušením společnosti bez likvidace a převodem jmění na společníka ze zákona přejdou na tohoto společníka veškerý majetek a závazky zaniklé společnosti. Obchodní zákoník je v tomto případě vůči zákonu o pojistné smlouvě. Žalovaný projednal stanovisko žalobkyně dne 14. 12. 2009 a dopisem jí oznámil, že s jejím právním názorem nesouhlasí a trvá na svém původním rozhodnutí ze dne 4. 8. 2009. Žalobkyně následně zaslala žalovanému další dva dopisy (ze dne 20. 1. 2010 a ze dne 8. 2. 2010), v nichž žádala žalovaného o předestření jeho právní argumentace a o přehodnocení jeho závěru. Dopisem ze dne 17. 2. 2010 žalovaný žalobkyni sdělil, že trvá na svém původním rozhodnutí o neposkytnutí podpory, jelikož pro její poskytnutí nebyly splněny podmínky.

[6] Dne 21. 4. 2010 podala žalobkyně k Městskému soudu v Praze žalobu, v níž se domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 8. 2008, čj. 14709/2008 v části, jíž se žalobkyni nepřiznává finanční podpora pojištění představující jednorázovou úhradu části nákladů prokazatelně vynaložených dřívější obchodní společností MORAVSKÁ VINICE s. r. o. na platbu pojistného speciálních plodin, a také zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 2. 2010, jímž se podle žalobkyně předchozí rozhodnutí žalovaného potvrzuje. Městský soud v Praze usnesením ze dne 20. 8. 2010, čj. 10 A 107/2010 - 32, žalobu jako nepřípustnou odmítl. V odůvodnění se opřel o ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), podle nějž je rozhodnutí o poskytnutí nebo návratné finanční výpomoci vyloučeno ze soudního přezkumu, a o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2005, čj. 2 Afs 58/2005 - 90.

II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného

[7] Usnesení městského soudu napadla žalobkyně včasnou kasační stížností. Podle žalobkyně nelze závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 21. 7. 2005, čj. 2 Afs 58/2005 - 90, paušálně aplikovat na projednávanou věc. V citovaném rozsudku se totiž žalobce bránil povinnosti vrátit poskytnutou dotaci a namítal, že neporušil pravidla rozpočtové kázně a závazné podmínky stanovení pro dotaci jejím poskytovatelem. Podstatou právě projednávané věci je však pochybení žalovaného již ve fázi kvalifikační, kdy žalovaný přezkoumával právní žalobkyně jako právnické osoby - podnikatele. K tomu žalobkyně opětovně shrnula historii případu, polemizovala s právním názorem žalovaného, který vedl k neposkytnutí podpory pojištění, a poukázala na to, že žalovaný ve svých zásadách pro poskytování finanční podpory pojištění nepodmiňuje poskytnutí podpory předložením zvláštní dohody týkající se pojištění v případě přeměn obchodních společností.

[8] S odkazem na zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2005, čj. 2 Afs 58/2005 - 90, považuje žalobkyně neposkytnutí podpory pojištění zemědělských plodin vztahující se k majetku, který nabyla od zaniklé společnosti MORAVSKÁ VINICE s. r. o., za akt libovůle žalovaného spočívající v nerespektování obecně závazných právních norem upravujících právní nástupnictví při přeměnách obchodních společností, jimiž jsou především § 69 odst. 1, § 69b a § 153c obchodního zákoníku. Jelikož se žalovaný těmito normami neřídil a v rozporu s nimi po žalobkyni požadoval předložení speciální dohody o převzetí práv a povinností z pojistné smlouvy a pro nesplnění tohoto požadavku finanční podporu neposkytl, uplatnil vůči žalobkyni státní moc mimo meze stanovené zákonem. Tím porušil i obecný princip výkonu veřejné moci stanovený v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

[9] Je-li rozhodnutí správního orgánu aktem jeho libovůle, přičemž adresáta takové rozhodnutí současně protiústavně diskriminuje, pak se podle žalobkyně jedná o nezákonný individuální správní akt. V demokratické společnosti založené na právu pak také z povahy věci musí být proti takovým aktům přípustná právní obrana. Proto je žalobkyně přesvědčena, že žalobou napadená rozhodnutí žalovaného jsou ve správním soudnictví přezkoumatelná. Žalobkyně se také domnívá, že zruší-li správní soud napadená rozhodnutí žalovaného, musí jí být požadovaná finanční podpora pojištění poskytnuta bez ohledu na to, že podle § 14 odst. 1 rozpočtových pravidel obecně není na poskytnutí nebo návratné finanční výpomoci právní nárok. Žalovaný totiž nikdy jiný než soudně napadený důvod neposkytnutí podpory neuvedl, a tudíž žalobkyně podmínky pro poskytnutí podpory splnila. Závěrem kasační stížnosti žalobkyně navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil a uložil žalovanému nahradit žalobkyni náklady řízení o kasační stížnosti.

[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že poskytnutí je charakterizováno autoritativností a značnou měrou volnosti určování pravidel hry na straně žalovaného a dobrovolností na straně žalobkyně. Poskytovatel v pozici orgánu veřejné moci je sice omezen zákonem a obecnými omezeními výkonu veřejné moci, nicméně tato omezení ponechávají relativně široký prostor jeho vůli. Žalovaný dále připomněl, že žádost o dotaci nemá povahu návrhu při sjednávání občanskoprávní smlouvy a že podle § 14 rozpočtových pravidel rozhodnutí o poskytnutí nepodléhá správnímu řádu ani soudnímu přezkumu. Námitky žalobkyně proti postupu žalovaného jsou proto nedůvodné.

[11] Žalovaný nerozhodl v rozporu se zákonnými ustanoveními ani nepožadoval dokumenty, které by ze Zásad pro poskytování finanční podpory nevyplývaly (bod A.2.7 Zásad). Žalobkyni byly opakovaně sděleny důvody, pro které nelze podporu přiznat, avšak žalobkyně dokumenty prokazující přechod pojištění nedoložila (potřebná dohoda mezi MORAVSKOU VINICÍ s. r. o. a Českou pojišťovnou, a. s., nebyla vůbec uzavřena). Byly proto dány důvody pro nepřiznání podpory a o žádnou libovůli či diskriminaci na straně žalovaného nešlo: soudní přezkum tohoto rozhodnutí tedy nelze dovodit.

[12] Podle žalovaného však nejsou splněny ani podmínky pro soudní přezkum podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007 - 197 (publikovaný pod č. 1717/2008 Sb. NSS). Žalovaný není orgánem ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale akciovou společností založenou dle obchodního zákoníku. Žalovaný sice (výkladem) rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob, avšak další podmínky pro soudní přezkum nejsou splněny. Žalovaný, který není orgánem moci výkonné, nemůže rozhodovat v oblasti veřejné správy, ale rozhoduje pouze v oblasti své samostatné působnosti. Činností žalovaného rovněž nejsou dotčena veřejná subjektivní práva žalobkyně: subjektům žádajícím o přiznání podpory nepřísluší veřejné subjektivní právo na poskytnutí podpory. Jelikož žalobkyně nesplnila podmínky stanovené v zákona o pojistné smlouvě, a tudíž i podmínky stanovené v Zásadách žalovaného, nebylo rozhodnutí žalovaného způsobilé negativně se projevit ve sféře žalobkyně. Ze všech těchto důvodů žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[13] Jelikož kasační stížnost napadá usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby, přichází pro žalobkyni z povahy věci pouze stížnostní důvod obsažený v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. tvrzená nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby. Nejvyšší správní soud se tedy může zabývat pouze tím, zda byla žaloba žalobkyně odmítnuta v souladu se zákonem, a naopak nemůže přezkoumávat námitky směřující do posouzení věci samé (tedy zákonnost postupu a rozhodnutí žalovaného neposkytnout žalobkyni požadovanou finanční podporu pojištění).

[14] Nejvyšší správní soud posoudil předloženou věc podle následujícího postupu. Nejprve se zabýval povahou žalovaného a právními předpisy, které se vztahují k jeho existenci a činnosti (III./A). Poté zkoumal existenci pravomoci správních soudů k přezkumu projednávaného případu (III./B) a na závěr přezkoumal otázku přípustnosti žaloby a existenci dalších podmínek řízení (III./C). Dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost není důvodná.

III./A) Povaha žalovaného a právní předpisy upravující jeho činnost

[15] Podpůrný a garanční rolnický a lesnický fond, a. s. (žalovaný), byl založen na základě usnesení vlády České republiky ze dne 23. 6. 1993, č. 337/1993. Podle tohoto usnesení měl být žalovaný založen ministrem zemědělství jako obchodní společnost. Ministrům zemědělství a financí příslušelo jmenovat představenstvo a dozorčí radu žalovaného, ministr pro správu národního majetku a jeho privatizaci byl pak pověřen realizovat prodej některých akcií rezervovaných pro zemědělskou prvovýrobu za symbolickou cenu žalovanému. Konečně úkolem ministra financí bylo předložit vládě návrh novely zákona č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky), tak, aby umožňoval poskytnutí části prostředků státního rozpočtu určených k účelovým dotacím a finančním výpomocím pro zemědělství a lesnictví žalovanému.

[16] Žalovaný byl založen jako akciová společnost zakládací listinou ze dne 22. 7. 1993 a vznikl zápisem do obchodního rejstříku dne 16. 9. 1993. Jediným akcionářem žalovaného je Česká republika - Ministerstvo zemědělství. Jako předmět podnikání byla zapsána správa rozpočtových prostředků určených pro podporu zemědělské prvovýroby a lesního hospodářství ze státního rozpočtu, poskytování záruk na úvěry podnikatelských subjektů zemědělské prvovýroby a lesního hospodářství, subvencování části úroků z úvěrů podnikatelským subjektům zemědělské prvovýroby a lesního hospodářství, operace na finančním trhu ke zmnožení disponibilních prostředků prostřednictvím zprostředkovatelských firem a výkon správy majetkových práv k akciím. Je skutečností, že právní předpisy účinné v době vzniku žalovaného takový způsob zřízení akciové společnosti státem a poskytování státních dotací prostřednictvím této společnosti nepředvídaly a rovněž avizovaná novela zákona č. 576/1990 Sb. nebyla do konce účinnosti tohoto zákona přijata.

[17] Dne 1. 1. 2001 nabyl účinnosti zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, který v § 28 umožnil státu založit obchodní společnost ve formě akciové společnosti a stanovil podmínky jednání zakladatele a akcionáře a podmínky nakládání s majetkem České republiky ve vztahu k těmto společnostem. Z právní úpravy je zřejmé, že taková akciová společnost má právní subjektivitu a řídí se, není-li v zákoně č. 219/2000 Sb. uvedeno jinak, obchodním zákoníkem. Lze tedy konstatovat, že založení, vznik a další existence žalovaného je v právním řádu České republiky aprobována zmiňovaným ustanovením § 28 zákona č. 219/2000 Sb.

[18] Dne 26. 2. 2001 přijala vláda České republiky usnesení č. 196/2001, jímž novelizovala své předchozí usnesení ze dne 23. 6. 1993, č. 337/1993. Podle této novely vláda souhlasí s tím, že žalovaný poskytuje podpory subjektům z oblasti zemědělství, lesnictví, vodního hospodářství a průmyslu zabývajícím se zpracováním produkce ze zemědělské výroby a lesnictví. Kromě tohoto souhlasu vlády s dosavadní faktickou činností žalovaného nebyla však činnost žalovaného blíže vymezena žádným právním předpisem a jeho činnost tak byla určována především vymezením předmětu podnikání v obchodním rejstříku, který byl čas od času měněn a doplňován pravděpodobně změnou stanov žalovaného rozhodnutím jediného akcionáře ve smyslu § 187 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 190 odst. 1 obchodního zákoníku.

[19] K obecnému vymezení činnosti žalovaného na úrovni zákona došlo až novelou zákona č. 252/1997 sb., o zemědělství, provedenou zákonem č. 35/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 35/2008 Sb. vložil do zákona o zemědělství s účinností od 12. 2. 2008 nový § 2da, který jako činnost žalovaného vymezil poskytování podpor, přičemž stanovil okruh osob, jimž může být podpora poskytnuta, formy podpory [zde je v § 2da odst. 2 písm. c) uvedena i podpora pojištění] a možné účely podpory. Podle odst. 4 citovaného ustanovení jsou finanční prostředky státního rozpočtu určené na financování podpor soustředěny v rozpočtové kapitole ministerstva zemědělství, které však může zajišťovat finanční prostředky pro financování podpor i z dalších zdrojů. Podpora se poskytuje na základě smlouvy mezi žalovaným a příjemcem podpory (odst. 5). Další podmínky a podrobnosti poskytování podpory stanoví vláda na návrh ministerstva v programech podpory. Podpůrný fond zveřejňuje programy podpory způsobem umožňujícím dálkový přístup (odst. 6). V odst. 7 citovaného ustanovení jsou pak blíže rozvedeny náležitosti, které musí obsahovat jednotlivé programy podpory.

[20] Od účinnosti citované novely jsou programy podpory předkládány Ministerstvem zemědělství vládě, která je schvaluje usneseními (srov. např. usnesení vlády ze dne 23. 11. 2009, č. 1426/2009, nebo ze dne 16. 11. 2010, č. 821/2010). Žalovaný zveřejňuje na svých internetových stránkách www.pgrlf.cz „Zásady“ pro poskytování jednotlivých podpor, které by ve smyslu § 2da odst. 6 zákona o zemědělství měly být obrazem programů schvalovaných vládou. Pokud jde o podporu zemědělského pojištění, o niž jde v projednávaném případě, byla zřejmě poskytována již před účinností zákona č. 35/2008 Sb. a lze se pouze domnívat, že tento program a podmínky pro poskytování podpory byly schváleny vládou v usnesení ze dne 19. 9. 2007, č. 1072/2007, a že „Zásady“ pro poskytování této podpory, o něž se opírá žalobce i žalovaný, vycházejí z podmínek schválených vládou. Hmotněprávní základ této podpory spočívá v čl. 12 nařízení Komise (ES) č. 1857/2006 ze dne 15. prosince 2006 o použití článků 87 a 88 Smlouvy na státní podporu pro malé a střední podniky působící v produkci zemědělských produktů a o změně nařízení (ES) č. 70/2001.

[21] Dlouhodobě neřešený byl také vztah žalovaného ke státnímu rozpočtu a k zákonům upravujícím rozpočtová pravidla. Teprve 1. 8. 2007 nabyla účinnosti novela zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), provedená zákonem č. 274/2007 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 97/1993 Sb., o působnosti Správy státních hmotných rezerv, ve znění pozdějších předpisů. Tato novela zakotvila mezi výdaje státního rozpočtu vyjmenované v § 7 rozpočtových pravidel nové písm. y) Podpůrnému a garančnímu rolnickému a lesnickému fondu a. s., na financování hlavních činností vymezených jeho zakladatelem.

[22] Ze současné právní úpravy je zřejmé, že ze státního rozpočtu (z kapitoly Ministerstva zemědělství - ústředního orgánu státní správy) žalovanému musí podléhat rozpočtovým pravidlům, zejména ustanovením o poskytování dotací v § 14 - 18 rozpočtových pravidel. Podpory, které následně poskytuje žalovaný dalším subjektům, ale těmto ustanovením podléhat nemohou. V souladu s § 14 odst. 2 rozpočtových pravidel totiž dotaci nebo návratnou finanční výpomoc ze státního rozpočtu může poskytnout ústřední orgán státní správy, Úřad práce České republiky, Akademie věd České republiky, Grantová agentura České republiky nebo organizační složka státu, kterou určí zvláštní zákon. Žalovaný není ústředním orgánem státní správy (viz § 1 a 2 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky), není ani jedním z výslovně vyjmenovaných subjektů a nelze ho považovat ani za organizační složku státu (viz § 3 odst. 1 zákona o majetku České republiky; žalovaný je navíc na rozdíl od organizační složky státu právnickou osobou).

[23] Z uvedeného vyplývá, že činnost žalovaného se řídí § 2da zákona o zemědělství, programy podpory schválenými vládou a zásadami pro poskytování podpor zveřejněnými žalovaným na jeho internetových stránkách. Na činnost žalovaného nelze aplikovat § 14 - 18 rozpočtových pravidel. Tím ovšem na činnost žalovaného nelze aplikovat ani výluku obsaženou v § 14 odst. 4, která rozhodnutí o poskytnutí vyjímá z působnosti zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Nejvyšší správní soud se proto musel dále zabývat tím, zda poskytování podpory žalovaným podléhá správnímu řádu.

[24] V souladu s § 1 odst. 2 správního řádu se správní řád použije vždy, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup. K vyloučení aplikace správního řádu tedy může dojít pouze zákonnou cestou; skutečnost, že žalovaný v Zásadách pro poskytování finanční podpory pojištění Podpůrným a garančním rolnickým a lesnickým fondem, a. s., (dále jen „Zásady“) v bodu A.1.9 uvádí, že se na podávání a vyřizování žádostí nevztahují obecné předpisy o správním řízení, není proto pro posouzení aplikace správního řádu na činnost žalovaného . Ustanovení § 2da zákona o zemědělství výluku z působnosti správního řádu na činnost žalovaného neobsahuje a jiný zákon upravující činnost žalovaného neexistuje.

[25] Podle § 1 odst. 1 správního řádu tento zákon upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (dále jen „správní orgán“). Podle § 1 odst. 3 správního řádu se tento zákon nepoužije pro občanskoprávní, obchodněprávní a pracovněprávní úkony prováděné správními orgány. Žalovaný je právnickou osobou soukromého práva (akciovou společností). Podmínkou pro aplikaci správního řádu na činnost žalovaného je tedy skutečnost, že žalovaný vykonává působnost v oblasti veřejné správy, a současně se nejedná o úkon povahy soukromoprávní.

[26] V teorii i judikatuře není sporu o tom, že právní vztah vzniklý poskytnutím je veřejnoprávním vztahem (usnesení Zvláštního senátu ze dne 7. 5. 2010, čj. Konf 14/2010 - 8, publikované pod č. 2115/2010 Sb. NSS). Poskytování dotací ze státního rozpočtu je činností spadající do oblasti veřejné správy, konkrétně do oblasti veřejných financí. Pojmem veřejné finance rozumí teorie „specifické finanční vztahy a operace probíhající v rámci ekonomického systému mezi orgány a institucemi veřejné správy na straně jedné a ostatními subjekty na straně druhé.“ Obsahem specifických finančních vztahů a operací je přitom mimo jiné stimulace ekonomických subjektů k určitému chování prostřednictvím dotací, pokut či daní (Hamerníková, B., Maaytová, A. et al. Veřejné finance. 2. vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 11). Veřejné finance definuje rovněž § 2 písm. f), h) a i) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). Veřejnými financemi jsou veřejné příjmy a veřejné výdaje. Za veřejné příjmy zákon považuje příjmy státu nebo právnické osoby uvedené v písm. a) (právnická osoba zřízená k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem nebo právnická osoba zřízená na základě zvláštního právního předpisu, která hospodaří s veřejnými prostředky). Veřejnými výdaji jsou pak výdaje vynaložené ze státního rozpočtu, z rozpočtů územních samosprávných celků, z jiných peněžních fondů státu, územního samosprávného celku nebo jiných právnických osob uvedených v písmenu a), z prostředků soustředěných v Národním fondu a z jiných prostředků ze zahraničí poskytnutých na základě mezinárodních smluv nebo poskytnutých k plnění úkolů veřejné správy. V rámci principu jednoty právního řádu je třeba k pojmu veřejné finance přistupovat shodně i v projednávaném případě.

[27] Poskytnutí Ministerstvem zemědělství žalovanému spadá do oblasti veřejných financí. Otázkou zůstává, zda se v této oblasti pohybuje i následné poskytnutí podpory žalovaným dalšímu subjektu. Ve standardním případě je ze státního rozpočtu poskytnuta příjemci (investorovi), který ji využije na konkrétní projekt (např. stavbu infrastruktury), tedy sám dotaci spotřebuje. Pokud pro realizaci projektu využije další osobu (např. stavební společnost), jedná se o soukromoprávní vztah mezi investorem a osobou, jež se na realizaci projektu podílí (citované usnesení Zvláštního senátu ze dne 7. 5. 2010, čj. Konf 14/2010 - 8). Případ žalovaného se od těchto dotačních vztahů zásadně odlišuje: žalovaný totiž není v postavení investora, resp. konečného spotřebitele , nýbrž sám dále poskytuje dalším subjektům, které je teprve spotřebovávají. Fakticky tedy dochází pouze k tomu, že poskytování dotací je z ústředního orgánu státní správy - Ministerstva zemědělství - přesunuto na žalovaného, který rozhoduje o jednotlivých žádostech. Není přitom rozhodné, že peněžní částky poskytované žalovaným jsou nazývány podporou a nikoliv dotací, neboť ve skutečnosti se jedná o totéž. Nejvyšší správní soud zastává názor, že pouhé přesunutí agendy veřejné správy z ústředního orgánu státní správy na právnickou osobu soukromého práva, nečiní tuto agendu soukromoprávní. Poskytuje-li tedy žalovaný v souladu s § 2da zákona o zemědělství (podpory), jejichž zdrojem je státní rozpočet, vykonává působnost v oblasti veřejné správy.

[28] Současně není pochyb o tom, že činnost žalovaného nemá v těchto případech charakter občanskoprávních, obchodněprávních či pracovněprávních úkonů. Sám žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že poskytnutí je charakterizováno autoritativností na straně žalovaného a že žádost o dotaci nemá povahu návrhu při sjednávání občanskoprávní smlouvy. Podle Nejvyššího správního soudu je i z přiložených Zásad zřejmé, že žalovaný a žadatel o dotaci nemají rovné postavení; žalovaný vystupuje jako nadřazený subjekt a o přidělení či nepřidělení sám vrchnostensky rozhoduje (bod A.2.9 Zásad). Z výše uvedeného tedy vyplývá, že na poskytování podpor žalovaným - a konkrétně pak na jeho rozhodnutí o neposkytnutí finanční podpory pojištění - se vztahuje správní řád.

III./B) Pravomoc správních soudů k přezkumu projednávaného případu

[29] Městský soud v Praze svoje usnesení o odmítnutí žaloby založil na aplikaci § 14 odst. 4 rozpočtových pravidel, podle nějž je rozhodnutí o poskytnutí nebo návratné finanční výpomoci vyloučeno ze soudního přezkoumání. Jelikož však úprava poskytování dotací podle § 14 až 18 rozpočtových pravidel na činnost žalovaného nedopadá (viz bod [22] shora), nelze na ni aplikovat ani zákonnou výluku ze soudního přezkumu.

[30] Tuto výluku není možné libovolně rozšiřovat nebo ji vztáhnout na projednávaný případ za použití analogie. To vyplývá z principu přezkumu, jenž stanoví správním soudům povinnost podrobit přezkumu akty veřejné moci, pokud jejich přezkum není zákonem výslovně vyloučen a jenž je obsažen v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007 - 197, zdejší soud konstatoval, že „princip přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu hraje dále roli širšího interpretačního vodítka pro případ pochybností o rozsahu správních soudů: v pochybnostech je nutné přezkum umožnit.“ Není tedy možné připustit takový výklad, který by vedl k omezení přístupu k soudu a zbavení fyzických a právnických osob právní ochrany. Ústavní povinnost obsažená v čl. 36 odst. 2 Listiny se odráží v ustanovení § 6 s. ř. s., který stanoví, že „z rozhodování ve správním soudnictví jsou vyloučeny věci, o nichž to stanoví tento nebo zvláštní zákon.“ V souladu s uvedenými ústavně zakotvenými principy je nutno i toto ustanovení vykládat restriktivně a ze soudního přezkumu tak vyloučit pouze ty případy, které byly explicitně označeny zákonodárcem. Při řešení těchto otázek je možno odkázat na bohatou judikaturu Nejvyššího správního soudu, opírající se též o judikaturu Ústavního soudu (srov. např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004 - 54, rozsudek ze dne 15. 12. 2005, čj. 3 As 28/2005 - 89, rozsudek ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005 - 39, vše dostupné na www.nsssoud.cz).

[31] Jestliže tedy zákonodárce výslovně nevyňal rozhodovací činnost žalovaného ze soudního přezkumu ve správním soudnictví, postupoval městský soud v rozporu se zákonem, pokud žalobu žalobkyně z tohoto důvodu odmítl. Nejvyšší správní soud se nicméně dále musel vyrovnat s námitkami žalobce i žalovaného, jejichž středobodem je spor o existenci obecné pravomoci správních soudů, vyplývající ze soudního řádu správního, rozhodovat v projednávané věci.

[32] Nejvyšší správní soud se ztotožnil s podmínkami soudního přezkumu správních rozhodnutí, jak je vymezil žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti, nemohl však souhlasit s tím, jak žalovaný tyto podmínky aplikoval na projednávaný případ. Zákonný rámec pro rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví je tedy vymezen soudním řádem správním v ustanoveních § 4 ve spojení s § 2. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zavádí legislativní zkratku „správní orgán“. Tím se rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Zdejší soud v citovaném rozsudku ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007 - 197, uvedl, že „zákonná definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.“ Přezkumu ve správním soudnictví může být tedy podrobena taková činnost, která naplňuje všechny tři citované definiční prvky. Pro možnost přezkumu činnosti správního orgánu musí vedle těchto tří znaků přistoupit ještě znak čtvrtý, obsažený v ustanovení § 2 s. ř. s., tedy v daném případě musí být činností správního orgánu dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob.

[33] Z výkladu provedeného výše (viz body [15] a [16]) je zřejmé, že žalovaný je právnickou osobou

- akciovou společností. Z hlediska přípustnosti přezkumu aktů právnické osoby ve správním soudnictví nerozhoduje, zda se jedná o právnickou osobu založenou podle veřejného nebo soukromého práva, ani kdo je jejím vlastníkem či co je předmětem její činnosti. Z tohoto pohledu je první podmínka soudního přezkumu naplněna.

[34] Pro přípustnost soudního přezkumu by žalovaný dále musel rozhodovat o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. V projednávaném případě je žalováno rozhodnutí o (částečném) neposkytnutí (podpory) žalovaným. Ze Zásad, podle nichž žalovaný postupuje, vyplývá, že přiznáním podpory vznikají osobám práva (právo na projednání žádosti, rozhodnutí žalovaného a písemné vyrozumění - srov. bod A.1.8., A.2.9. a A.4. Zásad, právo podat proti rozhodnutí žalovaného písemnou námitku - bod A.4.5. Zásad, právo na poukázání na účet žadatele - bod A.5.1. Zásad) a povinnosti (povinnost vrátit neoprávněně čerpané finanční prostředky - bod A.2.3. Zásad, povinnost strpět kontroly ze strany žalovaného - bod A.5. Zásad) s touto podporou spojené. Naopak nepřiznáním podpory je každý neúspěšný žadatel zasažen přinejmenším tím, že přišly vniveč všechny náklady, které vynaložil za účelem jeho získání (vyplňování formulářů, shromažďování potřebných dokumentů, spotřeba kancelářských potřeb, časové zatížení apod.). I tento znak je proto naplněn.

[35] Třetí podmínkou je skutečnost, že se rozhodování žalovaného děje v oblasti veřejné správy. Tato podmínka se shoduje s podmínkou obsaženou v § 1 odst. 1 správního řádu, jíž se Nejvyšší správní soud zabýval v bodech [26] a [27] shora. Nezbývá tedy, než na tuto argumentaci odkázat a konstatovat, že i tato podmínka soudního přezkumu je splněna.

[36] Poslední - čtvrtý - znak spočívá v tom, že činností žalovaného byla dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob. V souladu s § 2 odst. 3 rozpočtových pravidel není na peněžní prostředky státního rozpočtu - jimiž jsou i podpory poskytované žalovaným - právní nárok, nestanoví li zvláštní právní předpis jinak (takový zákon však pro projednávaný případ neexistuje). Rovněž žalovaný v bodu A.1.11. Zásad stanovil, že na podporu není právní nárok. Subjektům žádajícím o přiznání podpory tedy nepřísluší veřejné subjektivní právo na poskytnutí podpory (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010, čj. 2 As 52/2010 - 59, dostupný na www.nssoud.cz).

[37] Samotná existence veřejného subjektivního práva ovšem není nutnou podmínkou pro žalobní legitimaci ve správním soudnictví (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 Afs 15/2007 - 106, publikovaný pod č. 2066/2010 Sb. NSS). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu pak ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002 - 42 (publikované pod č. 906/2006 Sb. NSS) konstatoval, že ke vzniku žalobní legitimace v případě řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu postačuje, pokud se rozhodnutí správního orgánu negativně projeví v právní sféře žalobce.

[38] V souladu s bodem A.1.6. Zásad poskytne žalovaný podporu pojištění žadateli, který sjednal pojistnou smlouvu s pojišťovnou, se kterou má žalovaný uzavřenou smlouvu o spolupráci. Aby žalobkyně získala podporu pojištění, musela tedy na příslušný rok uzavřít pojistnou smlouvu s některou z vybraných pojišťoven, zaplatit pojistné předepsané pojistné pojišťovnou na příslušný rok v plné výši (bod A.4.2. Zásad) a tyto skutečnosti doložit žalovanému spolu s žádostí o podporu. Pokud by žalovaný program finanční podpory zemědělského pojištění nevypsal, nelze vyloučit, že by žalobkyně k pojištění speciálních plodin vůbec nepřistoupila. Na straně žalobkyně tak došlo k určitému legitimnímu očekávání získání finanční podpory, které ovšem částečně naplněno nebylo a rovněž tím došlo k negativnímu projevu v její právní sféře, nemluvě o nezbytných transakčních nákladech neoddělitelně spojených se samotným podáním žádosti o podporu.

[39] Z uvedeného tedy vyplývá, že byl naplněn i čtvrtý znak, a to, že se jednalo o rozhodnutí správního orgánu, které bylo způsobilé se negativně projevit v právní sféře žalobkyně. Kumulativním naplněním prvků obsažených v ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 2 je tedy dána přezkumná pravomoc soudů ve správním soudnictví.

III./C) Přípustnost žaloby a další podmínky řízení

[40] Nejvyšší správní soud konstatoval (viz výše body [29] až [31]), že rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 8. 2009, čj. 14709/2008, nebylo vyloučeno zvláštním zákonem ze soudního přezkumu, a žalobu proto nebylo možno odmítnout za použití § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) s. ř. s. Nejvyšší správní soud se nicméně dále musel zabývat tím, zda neexistuje jiný důvod pro odmítnutí žaloby, neboť shledal-li by takový důvod, nemohl by vyhovět kasační stížnosti žalobkyně a napadené usnesení městského soudu zrušit. Tento závěr vyplývá z § 110 odst. 1 s. ř. s., podle nějž je Nejvyšší správní soud oprávněn učinit si sám úsudek o tom, zda existují důvody pro odmítnutí žaloby, a napravit v tomto směru nesprávné rozhodnutí krajského (městského) soudu.

[41] Podle § 68 písm. a) s. ř. s. je žaloba nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon. Z argumentace v bodech [24] až [28] shora plyne že na rozhodování žalovaného o neposkytnutí podpory zemědělského pojištění se vztahuje správní řád. Ten stanoví jako obecný řádný opravný prostředek odvolání, kterým lze napadnout rozhodnutí správního orgánu, nestanoví-li zvláštní zákon jinak (§ 81 odst. 1 správního řádu). Zvláštní zákon - zákon o zemědělství - takovou výluku neobsahuje. Sama skutečnost, že procesní předpis upravuje řádný opravný prostředek ve formě odvolání však ještě neznamená, že jej lze v projednávaném případě využít. K tomu totiž musí existovat kompetenční norma, která by zakládala určitému správnímu orgánu povinnost rozhodovat o odvolání proti rozhodnutím žalovaného (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, čj. Komp 1/2008 - 107, publikované pod č. 1911/2009 Sb. NSS).

[42] Podle § 89 odst. 1 správního řádu je odvolacím správním orgánem nejblíže nadřízený správní orgán, nestanoví-li zákon jinak. Podle § 178 odst. 1 téhož zákona je nadřízeným správním orgánem ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor. Toto kompetenční ustanovení nelze na projednávaný případ aplikovat, neboť zákon o zemědělství nestanoví, kdo je nadřízeným orgánem žalovaného, kdo rozhoduje o odvoláních proti jeho rozhodnutím, ani kdo nad ním vykonává dozor. Ustanovení § 178 odst. 2 však pro případy, kdy nelze nadřízený orgán určit podle prvního odstavce, obsahuje generální kompetenční klauzuli, podle níž je nadřízeným správním orgánem právnické nebo fyzické osoby pověřené výkonem veřejné správy orgán, který podle zvláštního zákona rozhoduje o odvolání; není-li takový orgán stanoven, je tímto orgánem orgán, který tyto osoby výkonem veřejné správy na základě zákona pověřil. Podle § 2d odst. 2 zákona o zemědělství provádí programy financované výhradně z národních zdrojů Ministerstvo zemědělství nebo jím pověřená osoba na základě ministerstvem vydaných zásad. Podpory poskytované žalovaným jsou přitom financované ze státního rozpočtu (viz § 2da odst. 4 zákona o zemědělství), tedy z národních zdrojů. Z těchto ustanovení je proto nutné dovodit, že Ministerstvo zemědělství pověřilo žalovaného poskytováním podpor podle § 2da zákona o zemědělství, a je proto ve smyslu § 178 odst. 2 správního řádu nadřízeným orgánem žalovaného. Vazba mezi Ministerstvem zemědělství a žalovaným je ostatně zřejmá i z toho, že ministerstvo je jediným akcionářem žalovaného.

[43] Na základě těchto úvah dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 8. 2009, čj. 14709/2008, byla žalobkyně oprávněna podat odvolání k Ministerstvu zemědělství. Ze správního spisu je zřejmé, že žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného „písemnou námitku“, ve které se výslovně odvolala na bod A.4.5. Zásad. Žalovaný jako správní orgán však není oprávněn stanovit si mimo zákonnou procesní úpravu upravující jeho činnost vlastní opravné prostředky proti svým rozhodnutím a způsob jejich vyřízení. Žalovaný měl proto písemnou námitku posoudit podle jejího obsahu a v souladu se správním řádem jako odvolání a vyřídit jej postupem podle hlavy VIII části druhé správního řádu. Pokud by žalovaný napadené rozhodnutí nezměnil nebo nezrušil ve smyslu § 87 správního řádu, bylo jeho povinností odvolání předat nadřízenému orgánu - Ministerstvu zemědělství, kterému o něm přísluší rozhodnout některým ze způsobů uvedených v § 90, příp. § 92 správního řádu. Podle obsahu správního spisu dosud nebylo o odvolání žalobkyně řádně rozhodnuto: žaloba byla proto podána předčasně a ve smyslu § 46 odst. 1 písm. b) musí být jako taková odmítnuta. Teprve poté, co bude o odvolání žalobkyně rozhodnuto a toto rozhodnutí oznámeno žalobkyni, začne žalobkyni běžet zákonná lhůta pro podání žaloby (§ 72 odst. 1 s. ř. s.). Pasivní legitimace v tomto žalobním řízení bude ve smyslu § 69 s. ř. s. náležet správnímu orgánu, který rozhodl v posledním stupni, tedy Ministerstvu zemědělství. Pokud by Ministerstvo zemědělství setrvávalo v nečinnosti a o odvolání nerozhodlo, přísluší žalobkyni právo domáhat se vydání rozhodnutí o odvolání žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu za podmínek § 79 - 81 s. ř. s.

IV. Závěr a náklady řízení

[44] Ze všech shora uvedených úvah dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že žaloba žalobkyně byla městským soudem správně odmítnuta, byť z jiného důvodu, než který v napadeném usnesení o odmítnutí uvedl městský soud. V takové situaci Nejvyšší správnímu soudu nezbylo než kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou.

[45] Nejvyšší správní soud konstatuje, že právní úpravu existence a činnosti žalovaného lze od doby jeho vzniku považovat za krajně neuspokojivou. Vytvoření soukromé společnosti za účelem poskytování státních dotací bez jakékoliv zákonné opory a každoroční dotování této společnosti prostředky státního rozpočtu v řádech miliard korun bez jakékoliv kontroly jejich použití lze eufemisticky označit za neopatrné až nehospodárné, expresivněji pak za vytváření širokého prostoru pro korupci [k tomu viz důvodovou zprávu k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), ve znění pozdějších předpisů, repozitář Poslanecké sněmovny parlamentu České republiky, V. volební období, tisk. č. 351/0, www.psp.cz, jakož i nálezy Nejvyššího kontrolního úřadu č. 95/13, 99/05 a 05/10 publikované ve Věstníku Nejvyššího kontrolního úřadu č. 1/1997, 4/1999 a 4/2005]. V posledních letech sice došlo k určitému zakotvení činnosti žalovaného na úrovni zákona (novelou zákona o zemědělství), nicméně i tato úprava je značně kusá a nedokonalá a neposkytuje státu potřebnou kontrolu nad hospodařením žalovaného s prostředky státního rozpočtu a nad jeho rozhodováním o udělování jednotlivých podpor. Nejvyšší správní soud proto důrazně apeluje na Ministerstvo zemědělství, aby a činnost žalovaného z hlediska hmotněprávního a především procesního urychleně řešilo. Přitom první otázkou, kterou si bude třeba v této souvislosti ujasnit, je, zda poskytování státních podpor, jež tradičně náleží ústředním orgánům státní správy, organizačním složkám státu nebo státním fondům, je vůbec možné a efektivní svěřit akciové společnosti, a pokud ano, za jakých podmínek a kontrolních mechanismů.

[46] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. V případě žalovaného vyšel Nejvyšší správní soud z konstantní judikatury správních soudů, která byla již podpořena i názorem soudu Ústavního, že v případě, že v soudním řízení správním vystupuje jako účastník orgán veřejné správy v oboru své působnosti, není v zásadě důvodně vynaloženým nákladem, pokud se v takovém řízení nechá zastoupit. Jak konstatoval již Vrchní soud v Praze v usnesení ze dne 14. 6. 1999, čj. 6 A 7/99 - 39, jež bylo potvrzeno i usnesením Ústavního soudu ze dne 29. 5. 2000, sp. zn. II. ÚS 437/99, důvodem hodným zvláštního zřetele pro výjimečné nepřiznání náhrady nákladů řízení žalovanému lze ve věcech správního soudnictví spatřovat i ve skutečnosti, že žalovaný je významným ústředním orgánem státní správy. Schopnost a povinnost hájit vlastní rozhodnutí na soudě je v takovém případě integrální součástí řádného výkonu státní správy, k němuž je takový správní úřad dostatečně vybaven. Stejně tak Vrchní soud v Praze konstatoval, že povinnost správního úřadu jím vydané rozhodnutí hájit na soudě proti správní žalobě představuje samozřejmou součást povinností plynoucí z běžné správní agendy. Nelze proto spravedlivě žádat na žalobci, aby hradil náklady, vzniklé tím, že správní úřad udělil k zastupování plnou moc advokátovi (srov. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 1. 1998, čj. 6 A 90/9623, též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2007, čj. 6 As 40/2006 - 87, publikovaný pod č. 1260/2007). Ačkoliv je žalovaný akciovou společností, je plně ve vlastnictví České republiky, jeho statutární orgány jsou ustanovovány rozhodnutím jediného akcionáře - Ministerstva zemědělství a konečně v oblasti poskytování podpor je nutno jej považovat za orgán veřejné správy, jak bylo ostatně podrobně vylíčeno výše. Ani v případě žalovaného tedy nevidí Nejvyšší správní soud důvod odchýlit se od dosavadní judikatury, a proto mu náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal, neboť mu žádné účelně vynaložené náklady nevznikly.