3562/2017
Správní řízení: řízení o určení právního vztahu
Správní řízení: řízení o určení právního vztahu
k § 142 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Za řízení, jež má přednost před řízením o určení právního vztahu ve smyslu § 142 odst. 2 správního řádu, lze považovat jen takové řízení, které z hlediska platného práva žadateli v jeho konkrétním případě garantuje možnost reálně dosáhnout věcného projednání sporné otázky. Takovým řízením není správní řízení, jež spornou otázku sice typově zahrnuje, avšak pro jeho zahájení nebyly splněny zákonné podmínky, a tudíž hrozí jeho zastavení bez meritorního posouzení sporného právního vztahu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2017, čj. 4 As 233/2016-39)
Prejudikatura: č. 1697/2008 Sb. NSS a č. 2717/2012 Sb. NSS.
Věc: Spolek Nízký Jeseník proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, za účasti společnosti ADI VTE s r. o., o určení právního vztahu, o kasační stížnosti žalobce.
Městský úřad Bruntál, odbor výstavby a územního rozhodování (stavební úřad) rozhodl dne 15. 7. 2014 o zamítnutí žádosti žalobce o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu zda osobě zúčastněné na řízení vzniklo právo provést změnu stavby „
větrná elektrárna
“ na pozemcích v k. ú. Rejchartice a obci Dvorce na základě certifikátu autorizovaného inspektora ze dne 12. 8. 2012.Žalovaný rozhodnutím ze dne 2. 10. 2014 zamítl odvolání žalobce a rozhodnutí I. stupně potvrdil.
Žalovaný vyšel z toho, že dříve, než se správní orgán začne zabývat meritorně žádostí o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu, musí ověřit splnění tří podmínek: 1) uvedenou otázku nemůže správní orgán vyřešit vydáním osvědčení a ani ji nemůže řešit v rámci jiného správního řízení, 2) správní orgán rozhoduje v mezích své věcné a místní příslušnosti a 3) žadatel prokázal, že vydání rozhodnutí podle § 142 správního řádu je nezbytné pro uplatnění jeho práv, tj. že jej potřebuje pro jiné správní či soudní řízení. Žalovaný konstatoval, že nijak nezpochybňuje právo žalobce na příznivé životní prostředí, jež mu ve světle nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, nepochybně náleží, ani skutečnost, že žalobce měl být v rámci postupu autorizovaného inspektora při vydávání certifikátu podle § 117 stavebního zákona z roku 2006 osloven a k certifikátu mělo být doloženo jeho vyjádření. Ani jedna z těchto skutečností však podle žalovaného neumožňuje dovodit nezbytnost rozhodnutí podle § 142 správního řádu pro uplatnění práv žalobce. Žalovaný podotkl, že je mu z jeho úřední činnosti známo, že žalobce shodné námitky jako v průběhu řízení o jeho žádosti podle § 142 správního řádu uplatnil též v řízení o dodatečném povolení sporné změny stavby zahájeném k žádosti osoby zúčastněné na řízení ze dne 24. 4. 2013 a že žalobce v daném řízení přímo vystupoval jako odvolatel. Žalovaný proto souhlasil se závěrem stavebního úřadu, že žalobce nezbytnost rozhodnutí podle § 142 správního řádu pro uplatnění jeho práv neprokázal. Na závěr pak žalovaný zpochybnil možnost stavebního úřadu přezkoumávat certifikát autorizovaného inspektora v řízení podle § 142 správního řádu (vyslovenou v usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 6. 9. 2012, čj. Konf 25/2012-9, jen , tedy dle žalovaného mimo autoritativní a závaznou část rozhodnutí), protože v tomto řízení může správní orgán posuzovat otázky a vztahy veřejnoprávní povahy, mezi něž však certifikát jako produkt soukromoprávních smluvních vztahů nepatří.
obiter dictum
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Ostravě, který ji rozsudkem ze dne 25. 10. 2016, čj. 22 A 166/2014–58, zamítl. Krajský soud vyšel z toho, že je to žadatel (zde žalobce), na němž leží důkazní břemeno prokázání nezbytnosti rozhodnutí podle § 142 správního řádu pro uplatnění jeho práv. S ohledem na aktivní účast stěžovatele v paralelním řízení o dodatečném povolení změny stavby a následně v řízení o jejím odstranění považoval krajský soud podání žádosti podle § 142 správního řádu za zcela nadbytečné, neboť svá práva uplatňoval ve stavebním řízení, což platilo i v okamžiku vydání napadeného rozhodnutí. Teprve měsíc po jeho vydání přistoupila osoba zúčastněná na řízení ke zpětvzetí žádosti o dodatečné povolení změny stavby a až 26. 3. 2015 došlo rozhodnutím žalovaného k ukončení řízení o odstranění sporné změny stavby. Vlastní výsledek stavebního řízení však krajský soud považoval pro řízení o určení právního vztahu za irelevantní, neboť podle § 75 s. ř. s. soud při přezkumné činnosti vychází ze skutkového a právního stavu, který zde byl ke dni vydání napadeného rozhodnutí, tj. ke dni 2. 10. 2014.
Proti napadenému rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž zmínil, že v době, kdy podával žádost o určení právního vztahu, s ním správní orgány odmítaly jednat jako s účastníkem řízení. Dále namítal, že v době vydání napadeného rozhodnutí (2. 10. 2014) se řízení o dodatečném povolení sporné změny stavby nacházelo ve fázi odvolacího řízení na základě jeho odvolání, podaného dne 24. 6. 2014. Kdyby žalovaný postupoval v souladu se zákonem, bylo by řízení o dodatečném povolení změny stavby skončeno podstatně dříve, než řízení o určení právního vztahu. Přitom prodlevy správního orgánu s vydáním rozhodnutí lze podle nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 225/01, č. 102/2001 Sb. ÚS, považovat za zásah orgánu veřejné moci do ústavně zaručeného práva na projednání věci bez zbytečných průtahů podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Stěžovatel též poukazoval na to, že certifikát na spornou změnu stavby byl vydán nezákonně, neboť nebyly splněny podmínky pro jeho vydání. Všechna řízení, která byla v souběhu vedena, však skončila bez meritorního rozhodnutí ve věci, a to jak řízení podle § 142 správního řádu, tak řízení o dodatečném povolení změny stavby (z důvodu zpětvzetí žádosti osobou zúčastněnou na řízení) i řízení o odstranění změny stavby (s odkazem na existující certifikát autorizovaného inspektora). Stěžovatel tak mohl svá práva uplatňovat pouze formálně, bez vlivu na výsledek správního řízení. S ohledem na skutečnost, že správní řízení, v němž měl postavení účastníka řízení, skončilo se závěrem, že takové řízení vůbec nemělo být vedeno, a on tak svá práva ve skutečnosti uplatnit nemohl, považuje stěžovatel napadený rozsudek za striktně formalistický.
Žalovaný trval na věcné i právní správnosti napadeného rozhodnutí a ztotožnil se se závěry napadeného rozsudku. Stěžovatel své právo na příznivé životní prostředí a právo vyjádřit se k projednávanému záměru mohl uplatnit a také uplatnil v řízení o dodatečné povolení sporné změny stavby, popř. v řízení o jejím odstranění. Skutečnost, že se správní orgány v těchto řízeních nakonec nebudou námitkami stěžovatele věcně zabývat, nemohl žalovaný nijak předvídat ani ovlivnit. Podstatné je, že ke dni vydání napadeného rozhodnutí stále probíhalo řízení o dodatečné povolení sporné změny stavby, v němž stěžovatel fakticky realizoval svá práva.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě, rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí stavebního úřadu zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) [10] Nejvyšší správní soud se především zabýval stížním bodem, který namítá formalistický přístup krajského soudu, který konstatoval ve shodě s žalovaným, že stěžovatel mohl svá práva uplatňovat v jiném řízení, a proto nebylo nezbytné rozhodovat o jeho žádosti podle § 142 správního řádu, a to i v situaci, kdy tato jiná řízení byla uzavřena bez meritorního projednání argumentace stěžovatele. Otázka prodlev v souběžném odvolacím řízení před žalovaným, stejně jako otázka, zda v době podání žádosti podle § 142 správního řádu bylo se stěžovatelem v souběžných řízeních zacházeno jako s účastníkem, je totiž s ohledem na rozřešení této základní otázky bezvýznamná.
[11] Podle § 142 správního řádu „[s]
právní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo
“ (odstavec 1). „Podle odstavce 1 správní orgán nepostupuje, jestliže může o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení anebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního řízení
“ (odstavec 2). „Pro dokazování v řízení o určení právního vztahu platí ustanovení § 141 odst. 4 obdobně
“ (odstavec 3).[12] Možnost obrany opomenutých účastníků „. Skutečnost, že tento závěr byl vysloven mimo nosné důvody usnesení, však na rozdíl od přesvědčení žalovaného neznamená, že by se jednalo o právní názor, který lze bez dalšího přejít a nerespektovat jej. Již v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2008, čj. 2 Afs 67/2008-112, č. 1697/2008 Sb. NSS, zaznělo, že: „ v analyzovaném usnesení zvláštního senátu je poměrně rozsáhlá a je pro samotné vyřešení otázky posuzované zvláštním senátem mimořádně významná, neboť vysvětluje, že nastíněné řešení zachovává přístup osob dotčených certifikátem autorizovaného inspektora k soudní ochraně. Jakkoliv tedy odkaz na oprávnění dotčených osob postupovat cestou správního řízení podle § 142 správního řádu nepředstavuje vlastní usnesení zvláštního senátu, představuje jeho neoddělitelnou součást, která si zasluhuje plný respekt, jako klíčová součást rozhodovacích důvodů.
zkráceného stavebního řízení
“ podáním návrhu na určení, že právo stavět nebylo certifikátem autorizovaného inspektora založeno, byla poprvé vymezena v usnesení zvláštního senátu ze dne 6. 9. 2012, čj. Konf 25/2012-9, č. 2717/2012 Sb. NSS, v bodech [70]-[81], jež byly výslovně označeny jako obiter dictum
Nejvyšší správní soud má však za to, že vzájemné odlišování nosných důvodů rozhodnutí (
ratio decidendi
) a vyslovení se k některým právním či skutkovým otázkám nad jejich rámec (
obiter dictum
) nelze nazírat příliš schematicky a určitě je nelze jakkoliv přeceňovat. Toto odlišení je totiž výrazem vyjádření názoru rozhodujícího soudu, co považuje za jádro rozhodnutí, a co má význam jen např. z hlediska jeho lepší srozumitelnosti, dovysvětlení některých otázek, bližšího seznámení s myšlenkovými pochody soudu apod. V obou případech se však jedná o názor soudu, vyslovený vrchnostenským způsobem: formou individuálního právního aktu. Tato forma rozhodnutí je závazná jako celek, a nelze proto
a priori
vyloučit, že část označená jako
obiter dictum
tuto povahu mít nemůže.
“ Konkrétně nelze přehlédnout, že část označená jako obiter dictum
ratio decidendi
[13] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud z tohoto závěru ve své judikatuře již ustáleně vychází. Toto řešení, byť vyslovené jako , je založeno na závěru, že proti certifikátu autorizovaného inspektora nelze brojit odvoláním ani žalobou proti rozhodnutí dle § 65 a násl. s. ř. s., a současně na vědomí nutnosti zajistit reálnou možnost obrany proti vzniku práva stavby opírajícího se o certifikát vydaný bez splnění zákonných podmínek. Automatické prokázání nezbytnosti podání žádosti o vydání rozhodnutí podle § 142 správního řádu plynoucí již z toho, že pro dotčené osoby jde o jediný způsob obrany proti zásahům do jejich práv, konstatoval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 6. 12. 2012, čj. 9 As 147/2012-66. Tvrdí-li tedy žadatel, že je osobou, jež byla ve zkráceném stavebním řízení podle § 117 stavebního zákona z roku 2006 opomenuta jako ten, kdo má právo uplatnit námitky proti provádění stavby, považuje se pro účely vydání deklaratorního rozhodnutí dle § 142 správního řádu podmínka prokázání, že je takové rozhodnutí nezbytné pro uplatnění jejích práv, za splněnou. Žádost osoby tvrdící, že byla při přípravě certifikátu autorizovaného inspektora opomenuta, musí být meritorně posouzena. V rámci tohoto řízení pak proběhne prověření naplnění kritérií pro účastenství ve stavebním řízení, resp. obsahově obdobnou participaci na přípravě certifikátu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2015, čj. 2 As 53/2015-40).
obiter dictum
[14]
Deklaratorní
rozhodnutí může být následně použito jako podklad pro další řízení, a to jak např. pro řízení o odstranění stavby, tak pro řízení o náhradě majetkové škody či nemajetkové újmy v civilním soudnictví. „Nejvyšší správní soud shrnuje, že v řízení dle § 142 správního řádu zahájeném k žádosti žalobce je stavební úřad povinen posoudit: 1. zda byl žalobce účastníkem řízení v materiálním smyslu, a 2. zda s ním jako s účastníkem bylo ve zkráceném řízení jednáno (konkrétně zda jej autorizovaný inspektor o záměru vyrozuměl, poskytl mu možnost vyjádřit se či uplatnit námitky a naložil s nimi v souladu s § 117 stavebního zákona v tehdy účinném znění). Odpověď na tyto dvě otázky jej pak přivede k jednoznačnému rozhodnutí, jímž vysloví, buď že právo provést stavbu na základě zmíněného certifikátu nevzniklo, nebo v opačném případě žádost zamítne. [...] Pro případ neúspěchu žadatele se zamítavý výrok jeví být vhodnějším než poněkud zavádějící deklarace, že stavebníkovi právo provést stavbu vzniklo, neboť nelze vyloučit teoretickou možnost, že se jiný opomenutý účastník v budoucnu dovolá svých práv.
“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 5. 2016, čj. 1 As 66/2016-104).[15] Nejvyšší správní soud se však doposud výslovně nezabýval otázkou, zda zde ve smyslu § 142 odst. 2 správního řádu může existovat jiné řízení, které by vylučovalo možnost se domáhat vydání deklaratorního rozhodnutí o tom, že právo stavby na základě certifikátu autorizovaného inspektora nevzniklo. Přesto však stávající
judikatura
již mnohé naznačila. Samotné usnesení zvláštního senátu bylo zjevně reakcí na déletrvající judikatorní vývoj, v rámci něhož se nedařilo žádné funkční řešení pro ochranu opomenutých účastníků „zkráceného stavebního řízení
“ nalézt, resp. tato řešení nabourávala stávající koncepci správního řízení a soudního řízení správního. Jinými slovy žádné alternativy nebyly nalezeny. Navazující judikatura
Nejvyššího správního soudu tak bez dalšího předpokládá, že vydání rozhodnutí o určení právního vztahu je pro osoby, které se ve vztahu k certifikátu autorizovaného inspektora považují za opomenuté účastníky, nezbytné (přímo ve vztahu ke stěžovateli tak bylo konstatováno i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2017, čj. 6 As 62/2016-57), aniž by zmiňovala potřebu splnění podmínky dané § 142 odst. 2 správního řádu.[16] K tomu je pak třeba doplnit, že reálnou alternativu nepředstavovalo ani řízení o odstranění sporné změny stavby, ani v jeho rámci vedené řízení o její dodatečné povolení. V tomto směru Nejvyšší správní soud uvádí, že řízení, jež má ve smyslu § 142 odst. 2 správního řádu přednost před řízením o určení právního vztahu, musí splňovat určité parametry. Žalovaný i krajský soud se spokojili ve svých závěrech s tím, že stěžovatel v těchto souběžně probíhajících řízeních svá práva fakticky uplatňoval. Samotná fakticita však postačovat nemůže – za řízení, jež má před řízením o určení právního vztahu přednost, nelze považovat jakékoliv řízení (např. řízení o správním deliktu či řízení o dílčí části komplexní stavby, jež nebylo podle § 117 stavebního zákona z roku 2006 certifikátem nahrazeno), v němž tvrzený opomenutý účastník vznese námitky, které by jinak ve stavebním řízení uplatnil.
Relevantní
řízení tvořící překážku postupu podle § 142 správního řádu musí být řízením, které tvrzenému opomenutému účastníku z hlediska platného práva garantuje možnost reálně dosáhnout věcného projednání jeho námitek (byť to neznamená, že takovým námitkám musí být vyhověno), a to nikoliv jen typově, ale právě v daném konkrétním případě.[17] Řízení o dodatečném povolení stavby vedené v rámci řízení o odstranění nepovolené stavby (§ 129 stavebního zákona z roku 2006) typově představuje řízení, v němž opomenutý účastník řízení může své námitky odpovídajícím způsobem uplatnit. K tomu, aby však takové řízení mohlo proběhnout, je nezbytné právě to, aby se jednalo o nepovolenou stavbu – jak přitom zvláštní senát ve výše uvedeném usnesení čj. Konf 25/2012-9 nastínil, právě rozhodnutí podle § 142 správního řádu, deklarující, že certifikát autorizovaného inspektora právo stavět nezaložil (zde konkrétně veřejné subjektivní právo osoby zúčastněné na řízení provést spornou změnu stavby), je nezbytným předpokladem pro vlastní zahájení řízení o odstranění stavby. Pokud tedy stavební úřad bez zákonného podkladu zahájil řízení o odstranění sporné změny stavby v situaci, kdy si certifikát autorizovaného inspektora stále ještě zachovával svou právní relevanci, toto řízení nemohlo představovat záruku, že stěžovatel bude reálně moci prosazovat svá práva, neboť toto řízení mohlo být kdykoliv ukončeno bez meritorního posouzení (stejně jako řízení o žádosti o dodatečné povolení stavby vedené v jeho rámci). Skutečnost, že k tomu reálně došlo až po vydání napadeného rozhodnutí, přitom nemůže být jakkoliv významná. Na rozdíl od toho, co tvrdí žalovaný, mu totiž nezákonnost vedení takového řízení (a tedy povinnost jej ukončit bez meritorního projednání námitek stěžovatele) měla být zřejmá po celou dobu projednávání žádosti podle § 142 správního řádu – jedná se totiž o právní závěr vyplývající ze skutečností, jež mu byly od počátku známy.
[18] Relevanci nezákonně vedeného řízení o dodatečném povolení stavby pro účely § 142 odst. 2 správního řádu si tak lze představit jen zcela výjimečně, jestliže by takové řízení skutečně proběhlo, námitky stěžovatele by v něm byly meritorně projednány a konečné rozhodnutí v tomto řízení by již nebylo napadnutelné řádnými ani mimořádnými opravnými prostředky, tj. nehrozilo by i přes jeho nezákonnost, že bude zrušeno. Tak tomu však v tomto případě nebylo – naopak, daná řízení byla zastavena a stěžovatel se stále nachází v pozici opomenutého účastníka, jehož práva byla dle jeho tvrzení pominuta. Důvod pro zamítnutí žádosti stěžovatele podle § 142 odst. 2 správního řádu tedy nebyl nikdy dán.
[19] Jelikož právní závěr krajského soudu, žalovaného i stavebního úřadu je nesprávný a krajský soud by v novém žalobním řízení nemohl učinit nic jiného, než napadené rozhodnutí žalovaného zrušit, Nejvyšší správní soud postupoval podle § 110 odst. 2 písm. a) a § 78 odst. 1, 3 a 4 s. ř. s. a současně se zrušením napadeného rozsudku zrušil pro nezákonnost také rozhodnutí žalovaného s tím, že mu věc vrátil k dalšímu řízení. Z důvodů vhodnosti též zrušil rozhodnutí stavebního úřadu, neboť i toto rozhodnutí se opíralo o nesprávný právní názor o tom, že stěžovatel měl možnost uplatnit svá práva v jiném řízení.
[20] V dalším postupu je žalovaný i stavební úřad v souladu s § 78 odst. 5 s. ř. s. použitým přiměřeně podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. vázán výše vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu, z něhož se v konečném důsledku podává, že žádost stěžovatele musí být projednána meritorně. Vzhledem k tomu, že podle dosavadních výsledků řízení je skutečnost, že se stěžovatelem ve zkráceném řízení autorizovaný inspektor nejednal jako s účastníkem, nesporná (připouští to jak stěžovatel, tak i žalovaný), zbývá stavebnímu úřadu posoudit toliko to, zda stěžovateli v rozhodné době náleželo postavení účastníka stavebního řízení. Přitom nepřehlédne ani již zmíněný rozsudek čj. 6 As 62/2016-57, v němž se Nejvyšší správní soud danou otázkou ve vztahu stěžovatele k sousedním větrným elektrárnám osoby zúčastněné na řízení taktéž zabýval.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.