Vydání 8/2009

Před posouzením důvodnosti stěžovatelkou uplatněných kasačních námitek bylo potřeba zabývat se tím, zda stěžovatelka vůbec byla účastníkem vodoprávního řízení, resp. zda výsledek tohoto řízení zasahuje do jejích práv. Pokud by tomu tak nebylo, nebyla by vůbec nadána aktivní žalobní legitimací ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a tedy žaloba by musela být odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Krajský soud úvahu o žalobní legitimaci stěžovatelky v řízení o žalobě vůbec neprovedl, ačkoliv žalovaný ve svém rozhodnutí i ve vyjádření k žalobě na tuto skutečnost upozorňoval obdobně jako ve vyjádření ke kasační stížnosti. Lze tak pouze dovodit, že dotčení stěžovatelky v jejích právech krajský soud shledal, neboť jinak by žalobu věcně neřešil.

Při posouzení této otázky je třeba vycházet z § 115 vodního zákona upravujícího zvláštní účastenství ve vodoprávním řízení. Podle odst. 4 tohoto ustanovení jsou účastníkem řízení též obce, v jejichž územním obvodu může dojít rozhodnutím vodoprávního úřadu k ovlivnění vodních poměrů nebo životního prostředí, pokud tento zákon nestanoví jinak. Podle odst. 7 uvedeného ustanovení má též občanské sdružení postavení účastníka řízení vedeného podle tohoto zákona, jestliže písemně požádá o postavení účastníka řízení do 8 dnů ode dne sdělení informace podle odstavce 6. Z výše uvedeného je patrné, že zvláštní úprava účastenství podle vodního zákona stěžovatelce nesvědčí. Tato zvláštní úprava ovšem pouze rozšiřuje okruh účastníků vymezený ve správním řádu, na nějž odkazuje § 115 odst. 1 vodního zákona. Podle § 27 odst. 2 správního řádu jsou účastníky řízení též (vedle žadatele, jde-li o řízení návrhové) další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech.

Toto dotčení Nejvyšší správní soud v případě stěžovatelky shledává. Mezi soukromým a veřejným právem totiž nelze vystavět "". Tak judikuje i Ústavní soud. Např. v nálezu ze dne 22. 9. 2004, sp. zn. I. ÚS 429/01 (dostupný na nalus.usoud.cz), tento soud připomíná, že v moderním právním pojetí již není hranice mezi právem veřejným a soukromým chápána tak ostře, jako v době minulé, takže soukromoprávní prvky lze mnohdy vysledovat i v právním vztahu v zásadě veřejnoprávním a naopak. Nelze tedy říci, že zřízením věcného břemene je stěžovatelce jakožto majitelce předmětného pozemku odebrána možnost být účastníkem vodoprávního řízení. Pouhé zřízení věcného břemene totiž ještě neopravňuje osobu, v jejíž prospěch je břemeno zřízeno, k odběru vod, je-li tento vázán na povolení vodoprávního orgánu. Takové povolení pak konkretizuje rozsah, účel a dobu odběru. Stěžovatelka je majitelkou pozemku, na němž se nachází předmětný studniční vrt, přičemž podle smlouvy o zřízení věcného břemene z 20. 10. 1993 se na parcele nachází vodohospodářské zařízení - studna a liniová stavba o šíři 3 m. Z původního rozhodnutí o povolení odběru podzemních vod z r. 1993 je zřejmé, že jeho předmětem bylo i povolení propojení vrtů přípojkou v délce 90 m. Existenci i údržbu těchto zařízení je stěžovatelka povinna snášet, a to nepochybně po dobu trvání věcného břemene a v rozsahu věcnému břemeni odpovídajícím. Stěžovatelka pak pro případ, že by povolený odběr mohl přesáhnout rozsah plynoucí z věcného břemene, musí mít možnost svá práva v řízení chránit. Nelze tedy pochybovat o tom, že povolení odběru vod a jeho délka zasahuje do hmotných práv stěžovatelky.

Ostatně ve prospěch tohoto závěru hovoří i v § 1 odst. 2 vodního zákona definovaný předmět tohoto zákona. Zákon totiž upravuje nejen právní vztahy k povrchovým a podzemním vodám, vztahy fyzických a právnických osob k využívání povrchových a podzemních vod, ale též i vztahy k pozemkům a stavbám s nimiž výskyt těchto vod přímo souvisí, a to v zájmu zajištění trvale udržitelného užívání těchto vod, bezpečnosti vodních děl a ochrany před účinky povodní a sucha.

(...) Podle § 8 odst. 1 písm. b) vodního zákona je třeba povolení k nakládání s vodami k odběru podzemních vod, pokud nejde o případy vymezené v odst. 3 téhož ustanovení. V § 8 odst. 2 vodního zákona se praví, že povolení k nakládání s vodami se vydává fyzickým nebo právnickým osobám k jejich žádosti. Z tohoto ustanovení je tedy zcela zřejmé, že povolení bez žádosti vydat nelze. Uvedené řízení tak je zcela jistě řízením návrhovým. Ustanovení § 9 odst. 1 vodního zákona stanoví, že povolení k nakládání s vodami se vydává na časově omezenou dobu. V povolení k nakládání s vodami se stanoví účel, rozsah, povinnosti a popřípadě podmínky, za kterých se toto povolení vydává. Podkladem vydání povolení k nakládání s podzemními vodami je vyjádření osoby s odbornou způsobilostí, pokud vodoprávní úřad ve výjimečných případech nerozhodne jinak. Citované ustanovení však neříká nic o tom, že uvedené vodoprávní řízení není řízením návrhovým. Navíc v posuzovaném případě neprobíhalo řízení o povolení k nakládání s vodami, ale o prodloužení tohoto povolení. Podle § 9 odst. 4 vodního zákona lze dobu platnosti povolení k nakládání s vodami k návrhu oprávněného prodloužit, pokud se nezměnily podmínky, za kterých bylo povolení uděleno, podle § 9 odst. 5 vodního zákona je návrh na prodloužení platnosti povolení k nakládání s vodami nutno podat nejpozději do 6 měsíců před uplynutím doby, na niž bylo toto povolení vydáno. V takovém případě povolení k nakládání s vodami nezaniká, dokud o návrhu nebude rozhodnuto. Z uvedeného je patrné, že i prodloužení tohoto povolení může být vydáno toliko na návrh. Aby takový návrh byl úplný, je třeba, aby byl řádně vymezen - v daném případě tak musí být navrhováno, o jak dlouhou dobu chce žadatel povolení prodloužit. To je důležité právě proto, že v řízení bude s velkou pravděpodobností více účastníků. Aby tito účastníci mohli skutečně hájit svá práva, musí vědět, jak přesně zní návrh (a o čem je tedy řízení vlastně vedeno). Není tak přípustné, aby se tuto skutečnost dozvěděli až z rozhodnutí samého.

Výše uvedené úvahy mají svůj normativní odraz v § 41 odst. 8 správního řádu. Dle něj může účastník požádat o povolení změny obsahu podání pouze do vydání rozhodnutí. Správní orgán může povolit zpětvzetí nebo změnu obsahu podání jen v případě, že podateli hrozí vážná újma. Tím, že žadatel ve svém prvním podání chtěl prodloužit povolení o 15 let, vymezil maximum svého návrhu. Jakékoliv jeho další rozšíření bylo možné jen postupem podle § 41 odst. 8 správního řádu. Pokud tento postup nebyl uplatněn, nemohlo být vydáno rozhodnutí, jímž se povolení prodlužuje o 30 let.

Praxe, kterou popisuje žalovaný, není správná. Pokud podání neobsahuje dobu, na kterou má být povolení prodlouženo, nemůže ji stanovit sám. Podle § 45 odst. 1 správního řádu totiž musí být ze žádosti patrné, co žadatel žádá nebo čeho se domáhá. V daném případě tedy žádost musí obsahovat i dobu, na kterou má být prodloužení vydáno. Žádost je tedy vždy třeba formulovat tak, aby se mohla odrazit ve výroku rozhodnutí správního orgánu. Správní orgán tak má v popsaném případě postupovat tak, že podle § 45 odst. 2 správního řádu vyzve žadatele k odstranění vad, eventuálně vady odstranit pomůže (to ovšem v žádném případě neznačí, že jednu z nezbytných náležitostí žádosti vyplní za žadatele sám). Správní orgán není tím, kdo bez vymezení žadatelem může předpokládat rozsah jeho potřeby odběru podzemních vod, byť samozřejmě svým rozhodnutím může navrhovaný rozsah omezit, pokud vyhovění není objektivně možné.

Na věci nic nemění ani § 12 odst. 1 vodního zákona, dle něhož může vodoprávní úřad i z vlastního podnětu povolení k nakládání s vodami změnit nebo zrušit. Z tohoto ustanovení totiž nevyplývá, že má tím pádem možnost i povolení z vlastního podnětu vydat či prodloužit (povolení či jeho prodloužení má smysl jen tehdy, požádá-li o ně žadatel; žádostí prokazuje i to, že má o vydání povolení či jeho prodloužení skutečně zájem). Řízení podle § 12 odst. 1 vodního zákona tak nelze v žádném případě zaměňovat s jinými řízeními podle tohoto zákona. Pro tento závěr hovoří již jen sama skutečnost, že změna povolení k nakládání s vodami ve smyslu citovaného ustanovení je možná jen tehdy, je-li naplněna některá z podmínek § 12 odst. 1 písm. a) až h) vodního zákona. V posuzované věci se tedy jednalo o řízení jiné, zahajované toliko na žádost. Skutečnost, že na základě této žádosti vydané povolení (či jeho prodloužení) může být posléze změněno či zrušeno, nemá žádný vliv na to, že v žádosti o povolení (prodloužení) musí být uvedeny výše uvedené náležitosti.

Podle názoru zdejšího soudu je případný i poukaz stěžovatelky na občanské soudní řízení. Stěžovatelka jím jistě nemířila na to, aby zdejší soud užil na základě analogie příslušná ustanovení občanského soudního řádu. V daném případě si totiž lze vystačit s ustanoveními správního řádu, a tak vůbec nevzniká mezera v právu. Nicméně je evidentní, že řízení zahajované na návrh (ať již podle občanského soudního řádu či podle správního řádu) bude vždy vycházet ze stejné logiky věci: návrh musí být řádně vymezen a rozhodnutí vydané na základě tohoto návrhu nesmí zásadně jít nad rámec návrhem vytyčený; opak by popíral smysl návrhového řízení. Nesprávný je i argument žalovaného, že povolení bylo prodlouženo o 30 let, aby co nejvíce odpovídalo veřejnému zájmu. Ten byl spatřován konkrétně v tom, že prodloužení o 15 let by nemuselo být dostatečné z hlediska návratnosti vložených investic žadatele. Zde ovšem je třeba upozornit na to, že návratnost investic žadatele je čistě jeho soukromým zájmem, zdaleka nikoliv veřejným. Je potřeba připomenout, že veřejná správa je sice službou veřejnosti, avšak není třeba ji vykonávat paternalisticky vůči jejím adresátům. Rozhodně není úkolem správního orgánu, aby za žadatele domýšlel všechny okolnosti týkající se jeho žádosti vycházející z jen jemu známých potřeb.

Lze tak shrnout, že žadatel mohl změnit žádost jen postupem podle § 41 odst. 8 správního řádu, a jen za zde uvedených podmínek mohl správní orgán změnu návrhu povolit. Povolení změny by pak muselo být oznámeno ostatním účastníkům řízení, mj. též stěžovatelce. Konstatované porušení procesních práv účastníků řízení nelze považovat za procesní pochybení bez vlivu na práva stěžovatelky, jak dovozuje krajský soud.