Vydání 5/2022

[9] Podle § 36 odst. 3 správního řádu platí, že nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Toto pravidlo je jednou ze zákonných záruk ústavně chráněných principů spravedlivého procesu.

[10] Jednou z výjimek z tohoto pravidla, o kterou jde v nynější věci, je situace, . V takovém případě se může (§ 36 odst. 3 správního řádu).

[11] Podle § 17 odst. 3 správního řádu se odděleně mimo spis mj. uchovávají písemnosti nebo záznamy obsahující utajované informace, které byly správnímu orgánu poskytnuty Policií České republiky nebo zpravodajskými službami. Zákon rovněž stanoví, že na písemnosti nebo záznamy uchovávané odděleně mimo spis se nepoužijí ustanovení o nahlížení do spisu.

[12] Níže (v části analyzovaný § 169m zákona o pobytu cizinců sice představuje dílčí zvláštní úpravu oproti obecné úpravě správního řádu (mj. specifika odůvodňování rozhodnutí, založeného na utajovaných informacích v cizineckých věcech), nevylučuje však použitelnost shora citovaného § 36 odst. 3 správního řádu. Právě tohoto ustanovení se stěžovatel dovolává a tvrdí, že měl být alespoň v limitované podobě seznámen s podklady rozhodnutí – utajovanými informacemi. Kritizuje též, že mu správní orgány nesdělily vůbec nic, respektive se omezily v podstatě jen na parafrázi zákonného textu.

[13] Nejvyšší správní soud předně souhlasí se stěžovatelem, že krajský soud se podstatě této žalobní námitky vyhnul a bez dalšího v bodě 37 rozsudku uzavřel, že postup ministerstva a žalované byl s § 36 odst. 3 správního řádu v souladu. Takovýto závěr ale zdaleka není triviální a předpokládá komplexnější výklad sporného ustanovení.

[14] Jak si (na rozdíl od krajského soudu) správně povšimli stěžovatel i žalovaná, § 36 odst. 3 správního řádu rozlišuje mezi těmi účastníky, o jejichž se v řízení rozhoduje, a účastníky jinými (tedy takovými, o jejichž právním nároku se v řízení nerozhoduje). Prvně uvedení účastníci s „právním nárokem“ mají procesní právo seznámit se s utajovanými podklady, je-li to možné, . Naproti tomu účastníci jiní, „bez právního nároku“ na výsledek řízení, procesní právo seznámit se s utajovanými podklady rozhodnutí nemají.

[15] Správní řád v § 36 ani jinde neříká, K tomu je třeba předně uvést, že zákony spíše jen výjimečně prohlásí, že na určité rozhodnutí má účastník řízení – za splnění zákonných podmínek právní nárok, anebo naopak že právní nárok nemá [např. nárok je na udělení řidičského oprávnění nebo na jeho rozšíření dle § 92 odst. 7 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (dále jen „zákon o silničním provozu“), naopak není nárok na udělení státního občanství – § 12 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky o změně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky); není nárok na výjimku z místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích, viz § 77 odst. 7 zákona o silničním provozu; není nárok na poskytnutí finančních prostředků na opatření ve veřejném zájmu dle § 102 odst. 2 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), atd.].

[16] Pokud tedy zvláštní zákon výslovně neřekne, zda na určité rozhodnutí je, či není právní nárok, je třeba zvážit povahu sporného subjektivního práva. Rozhodováním o právním nároku je nutno rozumět takovou úpravu, kdy správní orgán musí vydat pozitivní rozhodnutí za podmínky, že žadatel splní všechny zákonem stanovené podmínky. Naproti tomu rozhodováním o „právním nároku“ typicky není, je-li vydání kýženého rozhodnutí v řízení o žádosti podmíněno správním uvážením správního orgánu nebo je „nárokovost“ výsledku řízení právním řádem jinak relativizována (pro podobný závěr viz rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 6. 2021, čj. 108 A 3/2021-59; srov. k tomu v literatuře Vedral, J. K posledním novelám správního řádu. , 2019, č. 5, s. 261–293).

[17] Nejvyšší správní soud dále posoudil, jak je v tomto ohledu třeba pohlížet na řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty podle § 42g zákona o pobytu cizinců. Dle Nejvyššího správního soudu v těchto případech o rozhodování o „právním nároku“ cizince nejde. Zaměstnanecká karta je zvláštním typem pobytového oprávnění relativně komplexně upraveným v § 42g zákona o pobytu cizinců. Systematika zákona naznačuje, že jde o zvláštní typ pobytu na území na základě povolení k dlouhodobému pobytu. Jakkoli zákon v těchto věcech výslovně nestanoví správní uvážení správního orgánu, nenárokovost výsledku tohoto řízení (tj. ne/vydání zaměstnanecké karty) plyne ze systematiky zákona o pobytu cizinců a především z ústavního principu svrchovanosti státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Projevem tohoto principu je i možnost regulovat migraci a rozhodování státu o tom, kteří cizinci mohou vstupovat na jeho území. Lze totiž připomenout, že žádostí o vydání zaměstnanecké karty usiluje cizinec v zahraničí o vydání pobytového titulu (srov. podobně např. rozsudky NSS ze dne 25. 4. 2019, čj. 1 Azs 2/2019-54, č. 3904/2019 Sb. NSS, body 37 a 38, nebo ze dne 16. 5. 2019, čj. 9 Azs 74/2019-31, bod 20).

[18] To je v plném souladu s již výše citovanou judikaturou, dle níž sice cizinec nemá právní nárok na vstup do České republiky, ovšem má právo na spravedlivý proces při vyřizování žádosti o takový vstup (rozsudek NSS čj. 1 Azs 2/2019-54, bod 36). Rozhodování o takovýchto žádostech musí být prosto svévole, systém projednávání žádostí má být založen na předchozím stanovení férových a rozumně splnitelných pravidel podávání žádostí a průběžném prověřování, že tato pravidla jsou v praxi také dodržována (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, č. 3601/2017 Sb. NSS, bod 57, srov. též bod 101 tamtéž).

[19] Na uvedeném nic nemění ani směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě (dále jen „směrnice 2011/98/EU“), která stanoví pravidla jednotného postupu pro vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí. Cílem směrnice 2011/98/EU je totiž stanovit procesní pravidla pro postup posuzování žádostí o jednotné povolení, vytvořit mechanismus sice , současně se však směrnice nijak nedotýká (body 5 a 6 preambule směrnice 2011/98/EU). Srov. k tomu též čl. 8 odst. 3 směrnice 2011/98/EU, který připouští nepřípustnost žádosti . Procesní záruky v čl. 8 směrnice 2011/98/EU pak vytvářejí toliko rámec pro ochranu spravedlivého procesu, ochranu proti možné svévoli správních orgánů.

[20] Protože stěžovatel neměl právní nárok na pozitivní rozhodnutí, tedy na vydání zaměstnanecké karty, neměl procesní právo seznámit se s utajovanými podklady, a to ani v té (omezené) podobě, která nezmaří účel jejich utajení (§ 36 odst. 3 správního řádu). V tomto ohledu dává Nejvyšší správní soud za pravdu žalované.

[21] Nicméně z právě uvedeného neplyne, že stěžovatel neměl alespoň v obecné rovině právo na sdělení, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají. Poslední věta § 36 odst. 3 správního řádu totiž jen říká, že nerozhoduje-li se v řízení o právním nároku účastníka, . Poslední věta se však nijak nedotýká práva účastníka na to, aby mu správní orgán sdělil (shodně Vedral, J., op. cit., s. 269 a 271). Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že povinnost správního orgánu dle § 36 odst. 3 správního řádu míří na sdělení nějakých „ “, byť v obecné rovině, nikoli jen na sdělení předběžného hodnocení.

[22] Povinnost správního orgánu sdělit alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti (roz. skutkové okolnosti od hodnocení právních otázek) z utajovaných podkladů vyplývají, má svůj základ též v požadavcích práva Evropské unie. Článek 47 první pododstavec Listiny základních práv Evropské unie stanoví, že každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených uvedeným článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem. Právě k zaručení dodržování tohoto základního práva v rámci Unie ukládá čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec Smlouvy o Evropské unii členským státům povinnost stanovit prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie.

[23] Právo Evropské unie konkrétně vyžaduje, aby cizinec byl seznámen alespoň s (angl. „ “, franc. „ “), na jejichž základě stát vůči cizinci provedl nějaké opatření, jako je např. ukončení pobytového titulu nebo odepření vstupu (rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 4. 6. 2013, C-300/11 ^*) ). Soudní dvůr zdůraznil právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces ve smyslu článku 47 Listiny základních práv Evropské unie, a to včetně zásady kontradiktornosti. Soudní dvůr uznává, že v určitých případech může poskytnutí utajených důkazů „ “ (výše citovaný rozsudek , C-300/11, bod 66). Vnitrostátní soud pak musí zvážit, zda a v jakém rozsahu může omezení práva cizince na obhajobu plynoucí zejména z toho, že nebyl přesně a úplně informován o důkazech a důvodech, z nichž vychází sporné rozhodnutí, ovlivnit důkazní hodnotu důvěrných důkazů (tamtéž, bod 67). Vnitrostátní soud však musí v každém případě zajistit, aby dotčená osoba byla informována o „ “, které jsou základem pro sporné rozhodnutí, „ “ (tamtéž, bod 68).

[24] Ministerstvo vnitra se pokusilo povinnosti dle § 36 odst. 3 správního řádu dostát dne 16. 2. 2021. Stěžovateli sdělilo, že z utajovaných písemností vyplývá, že jeho pobyt „ “. Ministerstvo tak jen reprodukovalo text § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců (jedním z důvodů pro zamítnutí žádosti je též to, že ). Tím však ministerstvo nesplnilo povinnost dle § 36 odst. 3 správního řádu, neboť stěžovateli v podstatě jen naznačilo právní hodnocení jeho případu, ovšem ani v nejmenším neuvedlo, jaké „ “ vyplývají z utajovaných podkladů.

[25] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že samozřejmě postačilo sdělení v obecné rovině, nebylo třeba stěžovateli předestřít veškeré skutečnosti a důkazy, které plynou z utajené části spisu. Stěžovatel však měl právo na sdělení alespoň „ “, jinak neměl šanci efektivně se bránit proti rozhodnutí ministerstva. Je nepřijatelné, aby se stěžovatel či jeho advokát tyto důvody náhodně dozvídal v souvisejících soudních řízeních o žalobách jiných vietnamských občanů (viz např. stěžovatelem výše citovaný rozsudek Krajského soudu v Praze čj. 43 A 13/2021-63, bod 73). Došlo tak k podobné situaci, jakou nedávno popsal Ústavní soud – ministerstvo rovněž zde nutilo stěžovatele ke „ “ (nález ÚS ze dne 19. 10. 2021, sp. zn. III. ÚS 2116/21, bod 27, zde k povinnosti sdělit důvody pro neudělení státního občanství).

[26] Protože ministerstvo porušilo povinnost sdělit stěžovateli alespoň v obecné rovině, jaké z utajovaných podkladů vyplývají (§ 36 odst. 3 správního řádu), a protože žalovaná ani krajský soud tuto vadu samy nenapravily, je již jen to důvodem pro zrušení rozhodnutí žalované a napadeného rozsudku.

[27] Nejvyšší správní soud v obecné rovině ani v nejmenším nezpochybňuje důležité ústavní zájmy na ochranu utajovaných informací. Právě proto vykládaný § 36 odst. 3 správního řádu dává správnímu orgánu povinnost předtím, než účastníkovi umožní seznámit se s podklady, vyžádat si vyjádření orgánu, který tyto podklady poskytl. Nejvyšší správní soud zastává názor, že takovouto povinnost má správní orgán též tehdy, pokud účastníkovi sděluje v obecné rovině, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají. Takovéto sdělení může totiž „ “ (Vedral, J., op. cit., s. 269).

[28] Pro ilustraci Nejvyšší správní soud ukazuje soudní praxi, která již opakovaně v obecné rovině určité utajované skutečnosti (nikoli jen právní hodnocení) popisovala:

• Již v roce 2007 Nejvyšší správní soud uvedl ve vztahu k neúspěšnému uchazeči o azyl (který se žádostí o azyl neuspěl proto, že se dle utajované informace dopustil trestného činu proti míru, válečného trestného činu nebo trestného činu proti lidskosti), že pokud „ […] “ (rozsudek NSS ze dne 20. 6. 2007, čj. 6 Azs 142/2006-58, č. 1337/2007 Sb. NSS);

• Nejvyšší správní soud tak např. zdůraznil, že utajované informace obsahovaly dostatek konkrétních informací o chování žadatele o osvědčení fyzické osoby pro stupeň utajení „Tajné“ (v dané věci stěžovatele) „ “ (rozsudek NSS ze dne 19. 7. 2018, čj. 9 As 134/2017-42, bod 28);

• v jiné věci Nejvyšší správní soud upozornil, že utajované informace o žadateli o povolení k dlouhodobému pobytu poskytly „ “, nejednalo se přitom o informace „ “ (rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2020, čj. 2 Azs 259/2019-28, č. 4031/2020 Sb. NSS; podobně rozsudek NSS ze dne 18. 5. 2020, čj. 3 Azs 298/2019-36, bod 23);

• zcela nedávno ve vztahu k cizinci, kterému bylo zrušeno povolení k trvalému pobytu, Nejvyšší správní soud upozornil, že je napojen „ “, přičemž utajované informace vytvářejí „ “ (rozsudek NSS ze dne 24. 9. 2021, čj. 10 Azs 266/2021-102, body 26 a 27).

[29] Nejvyšší správní soud jen pro pořádek dodává, že na nynější věc nedopadají závěry rozsudku velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 15. 10. 2020, , stížnost č. 80982/12. Nikoli však z důvodů uvedených krajským soudem, který se pokusil nynější věc skutkově odlišit od věci řešené ESLP. Rozsudek se jistě netýká jen specifické skutkové situace, kterou Evropský soud pro lidská práva řešil, ale stanoví obecná pravidla, jimiž dále posouvá judikaturu v přístupu k utajovaným skutečnostem (viz §§ 113 až 157 výše cit. rozsudku ). Na nynější věc však závěry Evropského soudu pro lidská práva nedopadají proto, že Evropský soud pro lidská práva vykládal čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), tedy procesní ochranu cizince legálně pobývajícího na území státu před vyhoštěním. Tato ochrana již pojmově nemůže dopadat na cizince, který v zahraničí teprve usiluje o to získat pobytový titul, jako se snažil též nynější stěžovatel.

[30] Nejvyšší správní soud v případě rozhodování na základě utajovaných informací konstantně judikuje, že listiny v utajovaných podkladech nemohou být pouze vyjádřením názoru jejich zpracovatele, bez patřičného skutkového podkladu v podkladech zachyceného a soudem ověřitelného. Správní soudy musí mít možnost zhodnotit věrohodnost a přesvědčivost skutečností v utajovaných podkladech uvedených a jejich význam ve vztahu ke sporné věci (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015-40, č. 3667/2018 Sb. NSS, bod 32). Smyslem a účelem soudní kontroly rozhodování na základě utajovaných informací je především zajistit, aby k němu byly používány pouze informace skutečné a věrohodné, ne vyfabulované. Tyto informace musí poskytovat dostatečně přesný a spolehlivý skutkový základ pro právní posouzení věci (srov. výše uvedený rozsudek 2 Azs 259/2019, bod 22).

[31] Odůvodnění rozhodnutí správních orgánů je založeno na existenci utajované informace (rozsudek krajského soudu osvědčuje v souladu se zákonnými požadavky dostatečnou kvalitu utajované informace a ve smyslu uvedeného sub výše může jen shrnout podstatu důvodů, na jejichž základě učinil správní orgán žalobou napadené rozhodnutí), nelze proto klást náročné požadavky na konkrétnost a kvalitu argumentace v kasační stížnosti stěžovatele. I kdyby totiž správní orgány splnily svou zákonnou povinnost a sdělily v obecné rovině stěžovateli, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají (což se v nynějším případě nestalo), přesto by stěžovatel nebyl s to namítat nezákonnost určitých zjištění ani jejich nevěrohodnost. Jeho roli proto přebírá soud, který musí mít možnost přezkoumat relevanci všech předložených informací.

[32] Nejvyšší správní soud se seznámil s utajovanými informacemi, které nejsou součástí správního spisu. Je zjevné, že informace, na kterých správní orgány založily svůj závěr o tom, že pobyt stěžovatele na území není v zájmu České republiky, výše uvedené požadavky nesplňují. Utajované informace v převažující části obsahují jen obecná fakta a tvrzení o migraci z Vietnamu do České republiky. Jde namnoze o fakta dokonce i všeobecně známá, důvody jejich utajení proto zdejšímu soudu unikají (srov. k tomu též bod [50] níže). Obecnou závažnost těchto poznatků správní soudy samozřejmě nijak nezpochybňují. Zcela jiné je to však ohledně individualizace těchto okolností ve vztahu ke stěžovateli. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu chválí snahu žalované, která předchozí rozhodnutí ministerstva opakovaně rušila, neboť utajené podklady nebyly ve vztahu ke stěžovateli dostatečně individualizované, nesměřovaly dostatečně právě ke stěžovateli. Nejvyšší správní soud je však přesvědčen, že ani nynější rozhodnutí ministerstva (již několikáté v řadě) s individualizací podkladů nijak nepokročilo.

[33] Jediným konkrétnějším faktem, který lze v utajovaných podkladech ve vztahu ke stěžovateli najít, je tvrzení, že je určitým dílčím způsobem spojen s organizovanou zločineckou skupinou (srov. též s. 13 rozhodnutí žalované). To by jistě byl důvod pro negativní rozhodnutí, tedy zamítnutí stěžovatelovy žádosti. Pro věc je bez významu, že stěžovatel přímo členem organizované skupiny nebyl nebo že není v tuzemsku trestně stíhán. Pro použitelnost § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců ( ) bohatě postačí, jsou-li tu dostatečné např. o tom, že cizinec „služeb“ kriminálního gangu využil, třebas tak, že uhradil nebo chtěl uhradit oné kriminální skupině nějakou peněžitou částku, doporučil využití gangu jiným vietnamským občanům, případně ho nějak jinak podpořil či chtěl podpořit, byť by se tím sám trestného činu nedopustil (tyto příklady uvádí NSS jen hypoteticky a ilustrativně, bez přímého vztahu k této individuální věci)

[34] Problém ale je, že v utajované informaci není uvedeno nic bližšího ohledně toho, co stěžovatel skutečně učinil. Tvrzení uvedené v podkladech postrádá jakékoli údaje časové, místní a zdrojové. Nejvyšší správní soud opakuje, že správní soudy v podobných věcech „suplují obhajobu“, a musí tak namísto ní ověřit věrohodnost a přesvědčivost skutkových zjištění. Ovšem informace v podobě, v jaké je Nejvyšší správní soud v utajovaných podkladech zhlédl, nedávají soudu záruku, že jde o informace věrohodné a dostatečně přesvědčivé pro klíčový závěr, že to byl právě stěžovatel, kdo měl učinit to, co se v utajované zprávě vágně uvádí. Jak již Nejvyšší správní soud v minulosti uvedl, nelze připustit, „ “ (výše uvedený rozsudek 2 Azs 259/2019, bod 22).

[35] Další důvody v utajované informaci obsažené (nejrůznější obsáhlé úvahy a informace o povaze imigrace z Vietnamu) jsou pak již jen zcela obecné a vztahují se v podstatě k jakémukoli vietnamskému žadateli o vydání zaměstnanecké karty.

[36] Nejvyšší správní soud doplňuje, že konkrétnost a závažnost zjištění ve vztahu ke stěžovateli, který z ciziny žádal o pobytový titul, nemusí být taková jako v případech, kdy správní orgány fakticky rozhodují o „vyhoštění“ (v širokém slova smyslu toho slova) ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Jinak řečeno, cizinci legálně pobývající na území státu mají větší procesní standardy ochrany proti vyhoštění či obdobným rozhodnutím než cizinci, kteří teprve usilují dostat se na území státu. To je ostatně vidět též na smyslu základního práva dle čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě (srov. k výkladu toho základního práva Kosař, D. Komentář k článku 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě. In: Bobek, M.; Kmec, J.; Kosař, D.; Kratochvíl, J. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 1390 a násl.).

[37] Nicméně ani v případech podobných případu nynějšího stěžovatele nelze připustit svévoli či nijak nekontrolovatelné rozhodování. Lze zopakovat, že informace obsažená v utajovaných podkladech je ve vztahu ke stěžovateli zcela nedostačující, v podobě, která znemožňuje soudu si o ní učinit jakýkoli úsudek. Je třeba přesněji uvést fakta (mimo jiné místní a časové údaje), zdroj a způsob jejich zjištění či ověření, popisující chování, jednání či další činnosti stěžovatele, případně dalších osob. Teprve takto zpracovaná a poskytnutá informace dovolí soudu přezkoumat správnost závěru správních orgánů, že pobyt stěžovatele na území není v zájmu České republiky.

[38] K odůvodnění rozhodnutí se v § 68 odst. 3 správního řádu uvádí, že jsou-li podkladem rozhodnutí písemnosti a záznamy, které jsou uchovávány odděleně mimo spis,

[39] Pro věci upravené zákonem o pobytu cizinců je však použití právě citované normy vyloučeno zvláštní (byť podobnou) úpravou § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Dle § 169m zákona o pobytu cizinců platí:

„

“

( )

[40] Stěžovatel snáší argumenty právě proti ústavnosti § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců, který dle něj zakládá protiústavní omezení procesních práv cizinců a neodůvodněný odklon od obecné úpravy § 68 odst. 3 správního řádu.

[41] Není pochyb o tom, že § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců, který upravuje speciální požadavky na odůvodnění rozhodnutí, kde správní orgán pracuje s utajovanými informacemi, byl použit i v nynější věci. Proto Nejvyšší správní soud dále zvážil ústavnost tohoto ustanovení.

[42] Citovaný § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců omezuje procesní práva cizince a omezuje obsah odůvodnění správního rozhodnutí. Důvodová zpráva k novele č. 222/2017 Sb. jmenovitě k tomuto ustanovení říkala, že účastník řízení „ “ (Poslanecká sněmovna PČR, 7. volební období, 2013–2017, tisk č. 990/0). I s ohledem na tento záměr historického zákonodárce a na ústavní principy spravedlivého procesu Nejvyšší správní soud dále sporné ustanovení vykládá.

[43] Právo na odůvodnění rozhodnutí a zákaz svévole orgánů veřejné moci plyne z práva na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Je nepřípustné, aby se stát dopouštěl autoritativních zásahů do právní sféry jednotlivce, aniž by tento zásah odůvodnil. Jedním z principů představujících součást práva na řádný proces a vylučujících libovůli při rozhodování je nezbytná návaznost mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé, vyjádřená v odůvodnění rozhodnutí orgánu veřejné moci (takto nález ÚS ze dne 11. 10. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 5/16, č. 393/2016 Sb., věc , bod 53).

[44] Jak již Nejvyšší správní soud vysvětlil, na nynější věc dopadá krom českého ústavního pořádku též právo Evropské unie (srov. bod [19] shora). U omezení základních práv, jaké představuje § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců, je proto třeba zvážit rovněž dopad čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie, dle něhož adresát rozhodnutí musí mít možnost seznámit se s důvody přijatého rozhodnutí, které se ho týká, buď přečtením samotného rozhodnutí, nebo na základě sdělení těchto důvodů na jeho žádost, „ “. Článek 52 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie nicméně umožňuje omezit výkon práv v ní zakotvených, pokud takové omezení respektuje podstatu dotčeného základního práva a je s ohledem na zásadu proporcionality nezbytné a skutečně odpovídá cílům obecného zájmu uznaným Unií (viz přiměřeně rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 18. 7. 2013, , C-584/10P, C-593/10P a C-595/10 P, body 100 a 101).

[45] Dle Nejvyššího správního soudu jsou jistá omezení v rozsahu odůvodnění správního orgánu, který pracuje s utajovanými informacemi, nezbytná, plynou z povahy věci a odpovídají ústavně chráněným hodnotám. Pokud by snad v odůvodnění správního rozhodnutí musel správní orgán přesně a jmenovitě uvést veškeré skutečnosti, které z utajovaných informací plynou, ztratilo by jejich utajení smysl a takový postup by ohrozil jiná ústavně chráněná práva a hodnoty, typicky ochranu bezpečnostních zájmů státu a ochranu práv jiných osob (srov. v jiném kontextu výše uvedený nález Pl. ÚS 5/16, bod 55).

[46] Pro ústavnost § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců je důležité, že se zákonodárce snažil alespoň o nějakou míru rovnováhy mezi ochranou základních (procesních) práv cizinců, konkrétně o rovnováhu mezi právem na spravedlivý proces a ústavně rovněž významnou ochranou utajovaných skutečností. Nejvyšší správní soud na rozdíl od stěžovatele v tomto ohledu nevidí nějaký dramatický rozdíl mezi § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců a obecnou úpravou § 68 odst. 3 správního řádu.

[47] Sporný § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců obsahuje v podstatě dva požadavky.

[48] První požadavek (povinnost správního orgánu uvést v odůvodnění rozhodnutí odkaz na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich stupeň utajení) je důležitý jednak z pohledu přezkumu odvolacím orgánem, jednak z pohledu přezkumu správními soudy, které přezkoumávají podklady rozhodnutí do značné míry samostatně, nezávisle na žalobních námitkách (viz ).

[49] Ovšem nelze pomíjet ani druhý zákonný požadavek uvedený v § 169m odst. 2 větě druhé zákona o pobytu cizinců. Správní orgán, byť v rozhodnutí vychází z utajovaných informací, nemůže rezignovat na odůvodnění s poukazem na to, že vše je „schováno“ v utajovaných podkladech. Právě naopak, i ve vztahu k utajovaným informacím musí správní orgán rozvést alespoň nějaké úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení. Stejně tak musí rozvést důvody vydání rozhodnutí, byť . Jde tedy o to, aby správní orgán vydal alespoň v nějaké míře přezkoumatelné rozhodnutí, které bude určitým způsobem hodnotit utajované informace, aniž ohrozí jejich charakter a důvody jejich utajení. Správní orgán by měl v této souvislosti v odůvodnění výslovně uvést též „podstatu důvodů“, na kterých své rozhodnutí založil, respektive skutečnosti, které z utajovaných informací v obecné rovině plynou (srov. část ). Jen tak může správní orgán zachovat minimální požadavky na kontradiktornost řízení, jak o tom hovoří Soudní dvůr s odkazem na čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie (bod [22] shora). Text § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců takovýto výklad umožňuje; ústavní a unijní požadavky spravedlivého procesu včetně již zmíněného čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie takový výklad vyžadují.

[50] Zvláštní ochranu musí správní orgán dát takovým informacím, které se přímo vztahují k bezpečnosti státu, jeho svrchovanosti a územní celistvosti, demokratickým základům, případně ohrožení života nebo zdraví občanů. Správní orgán musí v jednotlivých případech respektovat princip proporcionality a rozlišovat jednotlivé stupně bezpečnostních rizik. Výluku z odůvodnění může uplatnit toliko v případě, kdy se jedná o podstatné, nikoli bezpečnostní riziko. Zákonná úprava tak má vést k tomu, že konkrétní důvody nevyhovění žádosti nebudou žadateli o občanství sdělovány jen v těch případech, kdy je zde reálná obava, že by jejich zpřístupnění mohlo ohrozit bezpečnost státu či třetích osob (srov. obdobně výše uvedený nález Pl. ÚS 5/16, body 59 až 61). Naproti tomu ochrany hodné nejsou takové informace, které fakticky nic utajovaného neobsahují, jsou veřejně dostupné, například se objevily v médiích a jsou veřejně známé (shodně na výše uvedený plenární nález Pl. ÚS 5/16 a navazující senátní nález ÚS ze dne 19. 10. 2021, sp. zn. III. ÚS 2116/21, bod 26).

[51] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neviděl důvod pro předložení věci Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Nicméně současně z uvedeného plyne, že správní orgány v této věci nedostály ani minimalistickým požadavkům na odůvodnění, jak je zakotvil § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Správní orgány se totiž ani nepokusily o , na kterých svá rozhodnutí založily. Ono to však ani nebylo dost dobře možné, neboť ani v rámci utajovaných informací Nejvyšší správní soud nenalezl skutečnosti dostatečně se vztahující právě k osobě stěžovatele (viz část ).

[52] Lze dodat, že pokud by byla česká zákonná úprava přísnější a například by omezila obsah odůvodnění jen na prostý odkaz, že rozhodnutí vychází z utajovaných informací (viz jen prvá věta § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců), pak by jistě již na ústavní limity narazit musela. Taková pomyslná zákonná úprava by ani nerespektovala podstatu základního práva podle čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie. Nejvyšší správní soud se v tomto směru ztotožňuje s nálezem slovenského Ústavního soudu. Slovenský soud totiž reagoval na velmi přísnou úpravu slovenskou a zdůraznil, že cizinec má v každém případě právo slyšet alespoň „základní informace“, respektive „podstatu důvodů“, na kterých je rozhodnutí v utajované části založeno (nález slovenského ÚS ze dne 12. 12. 2018, sp. zn. PL. ÚS 8/2016, který prohlásil za protiústavní a rozporný s čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie § 120 odst. 2 zákona č. 404/2011 Z. z., o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov, dle něhož ve vybraných cizineckých rozhodnutích správní orgán uvedl v odůvodnění „ “; srov. zejména body 121 a 122 citovaného nálezu). Jak slovenský Ústavní soud uvedl v bodě 124 nálezu PL. ÚS 8/2016, protože se cizinec nedozví ani podstatu důvodů týkajících se veřejné bezpečnosti, které tvoří základ těchto rozhodnutí, nelze soudní přezkum považovat z hlediska ochrany práv takovéto osoby za efektivní. Soudní přezkum totiž nemohl být zárukou proti svévoli správního orgánu a nemohl reálně naplnit základní právo cizince na soudní ochranu.