Vydání 3/2013

(...) [9] Jak Nejvyšší správní soud zjistil ze správního a soudního spisu, žalobce vydal dne 31. 3. 2008 na základě § 17 odst. 11 a § 50 odst. 4 zákona o loteriích obecně závaznou vyhlášku, kterou reguloval provoz VHP na svém území stanovením lokalit, ve kterých je jejich provoz zakázán. V předmětné vyhlášce blíže nedefinoval pojem "", avšak dne 3. 4. 2008 zaslal stěžovateli přípis, kterým jej informoval o přijetí této vyhlášky a žádal jej o její respektování v případech, kdy stěžovatel rozhoduje o povolování videoloterních terminálů a elektromechanických rulet na území žalobce, kde vyhláška provoz loterních zařízení zakazuje. Dále stěžovatele požádal o to, aby byl vždy účastníkem řízení, v nichž stěžovatel rozhoduje o povolení loterního zařízení či povolení provozu hazardních her definovaných v § 2 zákona o loteriích na území žalobce, a o provedení revize všech povolení vydaných na provoz videoloterních terminálů a elektromechanických rulet, která byla vydána před účinností dané vyhlášky, tak aby byla tato povolení uvedena v soulad s vyhláškou. Stěžovatel následně (rozhodnutím ze dne 28. 4. 2008) k žádosti osoby zúčastněné na řízení schválil provozování a umístění nových hráčských stanic IVT, z nichž jedna byla umístěna na území žalobce. Žalobce nebyl účastníkem daného správního řízení; poté, co se o vydaném povolení dozvěděl na základě žádosti podané u stěžovatele podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, podal proti rozhodnutí stěžovatele rozklad.

[10] Předmětem sporu v nynějším řízení je otázka účastenství žalobce v předmětném řízení o vydání povolení k provozování IVT vedeném stěžovatelem podle zákona o loteriích ve znění účinném do 31. 12. 2011.

[11] Pokud by dané správní řízení bylo vedeno dle zákona o loteriích ve znění účinném od 1. 1. 2012, pak by odpověď na tuto otázku jasně plynula z uvedeného zákona, konkrétně z § 45 odst. 3, dle nějž "[o]." Hrami dle § 2 písm. l) citovaného zákona jsou "". Zákon o loteriích ve znění účinném do 31. 12. 2011 však žádnou speciální úpravu účastenství ve správních řízeních vedených na jeho základě neobsahoval, a tak je potřeba účastenství v těchto řízeních posuzovat podle obecné úpravy obsažené ve správním řádu. Otázkou tedy je, zda byl žalobce účastníkem předmětného správního řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu, jak dovodil městský soud.

[12] Pro zodpovězení této otázky považuje Nejvyšší správní soud předně za vhodné vyjasnit, jak tomu bylo s pravomocí obcí regulovat obecně závaznými vyhláškami vydávanými v jejich samostatné působnosti provozování IVT.

[13] Zákon o loteriích ve znění před nabytím účinnosti jeho novelizace provedené zákonem č. 300/2011 Sb. upravoval pravomoc obcí vydávat obecně závazné vyhlášky následujícím způsobem: "" (§ 50 odst. 4). V praxi přitom panovaly pochybnosti ohledně toho, zda obce mají pravomoc regulovat skrze své obecně závazné vyhlášky rovněž provozování IVT. Podle názoru, jež zastával stěžovatel (ale třeba také Ministerstvo vnitra), nebylo možno IVT podřadit pod pojem výherního hracího přístroje ve smyslu § 50 odst. 4 citovaného zákona, naopak některé obce byly názoru, že jsou oprávněny regulovat provozování IVT. Tento spor rozřešil Ústavní soud sérií nálezů z roku 2011, konkrétně nálezy ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb., ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb., a ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, č. 328/2011 Sb., v nichž dal jednoznačně za pravdu zastáncům druhého z uvedených právních názorů.

[14] V prvním z těchto nálezů (tj. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 týkajícím se obecně závazné vyhlášky města Chrastavy) Ústavní soud odmítl argumentaci Ministerstva vnitra, podle níž nebylo možno podřazovat interaktivní videoloterní terminály pod pojem výherní hrací přístroje s tím, že rozhodujícími faktory pro odlišení obou pojmů jsou rozdílné technické požadavky kladené na tato zařízení, a tudíž i rozdílný povolovací režim, jenž se navenek projevuje především povahou subjektů, které jsou zákonem zmocněny k vydávání povolení k provozování těchto zařízení. Dle Ministerstva vnitra IVT představovaly inominátní loterii či jinou podobnou hru, která nebyla výslovně vyjmenována ve výčtu v § 2 ani v § 17 odst. 1 zákona o loteriích a kterou mohlo povolovat pouze Ministerstvo financí podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Pravomoc obcí regulovat obecně závaznou vyhláškou loterie a jiné podobné hry dle § 50 odst. 4 zákona o loteriích se měla vztahovat výlučně na hry výslovně uvedené v § 2 písm. e) zákona o loteriích. Ustanovení § 2 písm. e) zákona o loteriích ve znění účinném do 31. 12. 2011 obsahovalo definici "", podle níž se jednalo o "". Podle § 17 odst. 1 téhož zákona se však výherním hracím přístrojem rozumělo "". Dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích byl stěžovatel oprávněn "". Ústavní soud v daném nálezu na základě systematického a teleologického výkladu zákona o loteriích dovodil, že pro vymezení pojmu VHP užitého v § 50 odst. 4 zákona byl rozhodující § 2 písm. e) zákona (obsahující širší definici VHP), nikoliv § 17 odst. 1 téhož zákona (obsahující užší definici VHP). Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že § 50 odst. 4 zákona o loteriích je třeba "". V této souvislosti rovněž odkázal na "" veřejného ochránce práv, který v řízení před Ústavním soudem poukazoval na "" výkladu zastávaného Ministerstvem vnitra spočívající v tom, že by obec mohla omezovat pouze provozování "" VHP, avšak pokud by namísto nich "" prakticky stejná nebo obdobná technická zařízení s podstatně problematičtějším dopadem, obec by již svou normotvornou kompetenci využít nemohla (viz zejména body 37-46 citovaného nálezu).

[15] Obdobně Ústavní soud argumentoval rovněž v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 56/10 a sp. zn. Pl. ÚS 22/11. Např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 Ústavní soud konstatoval, že "[...] [...] " (bod 37 cit. nálezu).

[16] Stěžovatel k uvedené judikatuře Ústavního soudu zejména namítá, že nelze její důsledky "", tj. na právní vztahy, jež byly založeny před tím, než Ústavní soud zaujal svůj, údajně přelomový, právní názor. Tyto námitky Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými. Právní normy, aby mohly plnit svou regulatorní funkci, musí být často formulovány jen velmi obecným způsobem. Je pak na soudech, aby v případech, kdy není výklad právní normy zcela zřejmý, autoritativně stanovily, jak má být daná norma vykládána. Standardně přitom platí, že takto zaujatý výklad nepůsobí pouze prospektivně, tj. do budoucna, ale lze jej aplikovat např. také ve všech aktuálně probíhajících řízeních (hovoří se o tzv. incidentní retrospektivitě působení judikatury).

[17] Nejvyšší správní soud přitom nevidí důvod, proč by tomu v nynějším případě mělo být jinak. Navíc, výklad, k němuž dospěl Ústavní soud v citovaných nálezech, lze jen stěží označit za překvapivý či přelomový. Skutečnost, že stěžovatel (a další správní orgány) v praxi vycházel z odlišného výkladu, nečiní z tohoto výkladu žádný "", jak stěžovatel argumentuje v kasační stížnosti. Spekulace stěžovatele ohledně toho, co mohlo či nemohlo být úmyslem obcí při vydávání obecně závazných vyhlášek regulujících provozování VHP na jejich území, je také nutno odmítnout. Vždyť právě na tom, že některé obce přijímaly vyhlášky, kterými výslovně regulovaly provoz IVT, lze demonstrovat, že stěžovatelem obhajovaný právní názor rozhodně nebyl všeobecně sdílen. Ústavní soud dal následně za pravdu těmto obcím, přičemž lze dodat, že Nejvyšší správní soud považuje argumentaci Ústavního soudu v daných nálezech za přesvědčivou a nezpochybnitelnou. Ostatně i zákonodárce na tuto judikaturu zareagoval novelizací zákona o loteriích, jejímž výsledkem je, že uvedený zákon nyní výslovně stanoví pravomoc obcí regulovat svými obecně závaznými vyhláškami rovněž provoz IVT.

[18] Za nepodstatné Nejvyšší správní soud považuje, že Ústavní soud v daných nálezech posuzoval vyhlášky, které výslovně upravovaly provoz IVT, zatímco žalobce ve své vyhlášce reguloval provoz "". Jestliže Ústavní soud obecně dovodil, že pod pojem výherní hrací přístroje je nutno pro účely výkladu § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění účinném do 31. 12. 2011 podřadit rovněž IVT, pak je bezpochyby možno tyto závěry vztáhnout i na obecně závaznou vyhlášku přijatou žalobcem. Stěžovateli přitom musel být "" žalobce patrný minimálně z přípisu, který mu žalobce zaslal dne 3. 4. 2008 (ke shrnutí jeho obsahu viz bod [9] výše).

[19] Je sice pravdou, že Ústavní soud v citovaných nálezech výslovně neřešil intertemporální dopady závěrů, k nimž dospěl. Z toho však nelze dle Nejvyššího správního soudu dovozovat, že by Ústavní soud zamýšlel svým závěrům přiznat čistě prospektivní působení. Vzhledem k tomu, že incidentní retrospektivita je při působení judikatury v českém právním řádu běžným standardem, lze předpokládat, že pokud by v tomto případě Ústavní soud chtěl z důležitých důvodů učinit výjimku, výslovně by to zdůraznil.

[20] Argumentuje-li stěžovatel nebezpečím narušení velkého množství právních vztahů a nepřijatelností zasahování do zásad legitimního očekávání či právní jistoty, pak Nejvyšší správní soud opětovně poukazuje na závěry vyslovené Ústavním soudem v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10. Ústavní soud zde i ve vztahu k povolením k provozování IVT vydaným v minulosti zjevně přiřkl prioritu zájmu obcí na ochraně jejich veřejného pořádku před legitimním očekáváním provozovatelů IVT. Poukázal přitom na § 43 odst. 1 zákona o loteriích s tím, že toto ustanovení předpokládá zrušení vydaných povolení nejen v případě, kdy vyjdou dodatečně najevo skutečnosti, pro které by nebylo možno loterii či jinou hru povolit, ale také tehdy, pokud tyto skutečnosti nastanou i po vydání povolení. Ústavní soud konstatoval, že "". Dokonce v této souvislosti "", že do budoucna "[...] ."

[21] Výše uvedené závěry, které bezprostředně plynou z citované judikatury Ústavního soudu, se nutně musí promítnout i při posuzování otázky účastenství žalobce v předmětném řízení o vydání povolení k provozování IVT vedeném stěžovatelem. Ústavní soud se k této otázce nevyslovoval, což je ovšem logické, neboť to nebylo zapotřebí k rozhodování o návrzích na zrušení obecně závazných vyhlášek příslušných obcí. Opět tak nelze dovozovat, jak činí stěžovatel, že by mlčení Ústavního soudu ohledně této otázky znamenalo, že na její řešení nelze závěry Ústavního soudu vztáhnout.

[22] Podle § 27 odst. 2 správního řádu jsou účastníky řízení též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. Podle § 2 odst. 3 správního řádu jsou dotčenými osobami osoby, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká. Jak Nejvyšší správní soud uvedl např. v rozsudku ze dne 28. 4. 2004, čj. 6 A 31/2001-91, č. 683/2005 Sb. NSS (tj. ještě ve vztahu k § 14 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení; tyto závěry se však přiměřeně uplatní i při výkladu úpravy účastenství obsažené ve správním řádu), "[k] "

[23] Městský soud považoval žalobce za další dotčenou osobu, která mohla být rozhodnutím stěžovatele přímo dotčena ve svých právech nebo povinnostech, na základě toho, že obecně závaznou vyhláškou reguloval provoz VHP na svém území. Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem ztotožňuje. Jestliže měl žalobce pravomoc regulovat provoz IVT na svém území (a dokonce tak v daném případě i učinil vydáním předmětné obecně závazné vyhlášky), pak bezpochyby mohl být rozhodnutím stěžovatele o povolení provozování dalšího IVT na jeho území přímo dotčen ve svých právech a povinnostech. Konkrétně v povinnosti zabezpečovat na svém území ochranu veřejného pořádku (§ 35 odst. 2 zákona o obcích), které koresponduje právo regulovat místní záležitosti vydáváním vyhlášek podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích.

[24] Nejvyšší správní soud tak nepřisvědčil námitkám stěžovatele týkajícím se problematiky účastenství obcí na správních řízeních o povolení loterie a jiné podobné hry vedených podle zákona o loteriích před jeho novelizací zákonem č. 300/2011 Sb. Již před touto novelou bylo možno dovozovat účastenství obcí v daných řízeních na základě obecné úpravy účastenství obsažené ve správním řádu, jak se ostatně děje i v případě mnoha jiných správních řízení vedených podle dalších složkových zákonů z oblasti správního práva. Argumentace stěžovatele, dle níž obcím postačovala pravomoc regulovat provozování loterií a jiných podobných her vydáváním obecně závazných vyhlášek, a že jim tato pravomoc dávala dostatečně "" postavení, vyznívá obzvláště absurdně ve světle toho, že stěžovatel danou pravomoc obcím ve vztahu k IVT až donedávna upíral a odmítal respektovat příslušná omezení stanovená obcemi v jejich vyhláškách. Zajisté nelze automaticky presumovat, že při provozování loterií a jiných podobných her automaticky dochází k narušení veřejného pořádku, avšak takový požadavek správní řád k založení účastenství ve správním řízení nestanoví. Pro to, aby dotčená osoba byla účastníkem správního řízení, postačuje pouhá možnost přímého dotčení na právech nebo povinnostech rozhodnutím, které má být ve správním řízení vydáno.